II SA/Go 222/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Kamila Karwatowicz (sprawozdawca) Protokolant Sekr. sądowy Katarzyna Zarychta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] roku nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2023 r. A. R. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przyznanie zasiłku stałego, zasiłku celowego na zakup opału oraz świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności, w związku z posiadaniem orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie z dnia [...] listopada 2023 r. wydane na okres do [...] listopada 2026 r.) i trudnościami w podjęciu pracy. Decyzją Nr [...], z dnia [...] stycznia 2024 r., wydaną na podstawie art. 7 pkt 4 i 5, art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 36 ust. 1 lit. a, art. 37 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, ust. 3, art. 98, art. 102, art. 106 ust. 1,3,4, art. 107, art. 109, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 901 ze zm., dalej jako u.p.s.), § 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1296, dalej jako rozporządzenie), art. 104 ust. 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z2024 r. poz. 572 ze zm., dalej jako k.p.a.)z upoważnienia Wójta Gminy [...] - Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] orzekł o odmowie przyznania skarżącej zasiłku stałego z powodu braku spełnienia kryterium dochodowego. W toku postępowania organ ustalił, iż skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem uczniem 1 klasy Szkoły Zawodowej w [...]. Syn zamieszkuje w internacie i przygotowuje się do zawodu mechanika samochodowego. Skarżąca jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy w [...], jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Skarżąca legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, z dnia [...] listopada 2023 r. znak: [...], a orzeczenie ma charakter okresowy do [...] listopada 2026 r. Według ustaleń pracownika socjalnego skarżąca leczy się u [...],[...],[...] i [...]. Natomiast syn ma zaplanowaną wizytę u [...], w związku z problemami z [...]. Dochód w rodziny stanowią świadczenia rodzinne w kwocie 237 zł, świadczenie z funduszu alimentacyjnego w kwocie 500 zł, oraz dodatkowy dochód w wysokości 500 zł. Łączny dochód w rodzinie wynosi 1237 zł. (1237zł: 2 os. = 618,50zł). Mając na uwadze, że kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie określone w rozporządzeniu wynosi 600 zł, organ I instancji stwierdził przekroczenie tego kryterium o 18,50 zł, co nie kwalifikuje wnioskodawczyni do przyznania zasiłku stałego w świetle art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Dodatkowo organ I instancji wskazał, że w dniu [...] grudnia 2023r. przyznano skarżącej specjalny zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup ogrzewania w miesiącu grudniu 2023r. w kwocie 500 zł oraz świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu" w kwocie 600 zł na okres jednego miesiąca tj. grudzień 2023 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2024 r. skarżąca wniosła odwołanie od w/w decyzji wskazując na swoją trudną sytuację zdrowotną i finansową, a także problemy zdrowotne syna i zasadność przyznania jej wnioskowanego świadczenia. W ramach postępowania odwoławczego SKO zwróciło się do organu I instancji o uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie poprzez podanie z jakiego tytułu strona otrzymuje dodatkowy dochód 500 zł i czy podlega on wliczeniu do dochodu rodziny. W odpowiedzi na wezwanie organ I instancji w piśmie z dnia [...] lutego 2024 r. podał, iż dochód ten strona osiąga ze sprzedaży rzeczy używanych, które wyprzedaje, a które zostały jej po zamknięciu działalności gospodarczej i według organu dochód ten należy wliczyć do dochodu rodziny. Decyzją z [...] marca 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie i zastosował przepisy prawa. Przede wszystkim SKO stwierdziło, iż prawidłowo ustalony został przez organ I instancji dochód osoby w rodzinie z uwzględnieniem mających w sprawie zastosowanie przepisów art. 8 ust. 1, 3 i 4 u.p.s. Materialno-prawną podstawę do przyznania zasiłku stałego dla osoby pozostającej w rodzinie określa art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.s. zgodnie z tym przepisem zasiłek stały przysługuje: pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Kolegium uznało, iż skarżąca nie spełnia wszystkich łącznie wymaganych ustawowych warunków do przyznania zasiłku stałego, a określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.s. Spełnione zostały jedynie dwa warunki: 1) niepełnosprawności - skarżąca legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności - orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...], z dnia [...].11.2023 r. nr [...] na okres do [...].11.2026 r. oraz 2) dochodu Strony. Kolegium podniosło, iż skarżąca nie spełniła trzeciego łącznie wymaganego ustawowo warunku tj. dochodu na osobę w rodzinie, który wynosi 618,50 zł i tym samym przekracza dochód uprawniający do zasiłku stałego, który zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. w związku z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia winien być niższy od kwoty 600 zł. Pismem z dnia [...] kwietnia 2024 r. A. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na w/w decyzję wnosząc ouchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż jako stałe źródło dochodu podała dochód uzyskiwany z okazjonalnego wyprzedawania rzeczy używanych, aby minimalnie podreperować swój budżet. Ponadto wskazana w wywiadzie środowiskowym kwota 500,00 zł jest dochodem nieregularnym, wręcz incydentalnym. Nie ma jakichkolwiek podstaw, aby uznawać, że jest to stałe źródło dochodu. Skarżąca zarzuciła, że organy l i II instancji nie uczyniły najmniejszego wysiłku, aby tę informację u skarżącej dodatkowo zweryfikować. Zdaniem skarżącej uzasadnionym w tym przypadku byłoby skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organu I instancji, oraz ponowna weryfikacja źródeł jej dochodu. Na koniec skarżąca zarzuciła organom naruszenie przepisów art. 7, art. 77 §1, art. 80, art. 97 § 1 pkt 4, art. 107 § 3 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację podaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W razie zaś nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiot tak rozumianej kontroli w niniejszym postępowaniu stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy [...] o odmowie przyznania skarżącej wnioskowanego przez nią zasiłku stałego.Ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w tak określonych granicach doprowadziła Sąd do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy w brzmieniu na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy, zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy niepełnosprawności, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Z kolei zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.s., prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 600 zł(kwota podana zgodnie z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia), zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny" . Jednocześnie zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje, że pojęcie dochodu, jednoznacznie zdefiniowane przez ustawodawcę, należy rozumieć szeroko jako wszystkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń oraz pomniejszeń enumeratywnie i w sposób wyczerpujący oraz zamknięty (nie zaś przykładowy) w nich wymienionych, co oznacza, że dokonywanie innych odliczeń i pomniejszeń dochodu jest nieuprawnione (tak np. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2019r., I OSK 4419/18, LEX nr 2758882, wyrok NSA z dnia 20 listopada 2019r., I OSK 4420/18, Lex nr 2774725, wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2006r., I OSK 700/06, Lex nr 320923, wyrok NSA z dnia 30 listopada 2012r., I OSK 994/12, Lex nr 1291430, wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2009r., I OSK 1121/08, Lex nr 561232, wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017r., I OSK 1572/15, Lex nr 2258539, wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 stycznia 2020r., II SA/Łd 769/19, LEX nr 2798969, wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 stycznia 2020r., II SA/Łd 767/19, LEX nr 2798961, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 czerwca 2018r., IV SA/Gl 58/18, LEX nr 2527252). Na gruncie rozpoznawanej sprawy organy, kierując się treścią art. 8 ust. 3 u.p.s. ustaliły odnośnie skarżącej dochód na osobę w jej rodzinie biorąc pod uwagę sumę dochodów podanych przez wnioskodawczynię jakie osiągnęła w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, czyli w listopadzie 2023 r. Jednakże zdaniem Sądu ustalenia organów w zakresie tj. dochodu na osobę w rodzinie skarżącej, uznać należało,że budzą wątpliwości i zastrzeżenia co do ich prawidłowości. W ocenie Sądu organy pominęły bowiem przy ustalaniu w/w dochodu część treści art. 8 ust. 3 u.p.s. odnoszącą się do dochodu utraconego, którego uwzględnienie skutkuje koniecznością przyjęcia za podstawę ustalenia dochodu na osobę w rodzinie dochodu osiągniętego przez wnioskodawcę w miesiącu złożenia wniosku o świadczenie. Należy zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 14 lutego 2020 r., I OSK 567/19 stwierdził, że "za dochód utracony należałoby uznać taki dochód, który istniał w miesiącu poprzedzającym złożenie podania, a nie istnieje w miesiącu w którym wnioskuje się o pomoc (...). Przez "utratę dochodu", o której mowa w ww. przepisie, należy rozumieć sytuację w której dana osoba czy rodzina w okresie poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie świadczenia uzyskiwała jakiś dochód, natomiast w miesiącu jego złożenia już go nie uzyskuje. Tak też interpretowane jest to pojęcie w judykaturze" (por. wyroki: WSA w Gliwicach z 28 kwietnia 2014r., sygn. akt IV SA/Gl 1390/13, WSA w Rzeszowie z 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 110/14). W okolicznościach niniejszej sprawy nie było sporne, że skarżąca spełnia dwie z trzech przesłanek do przyznania jej zasiłku stałego, na co wskazało SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a jedynie nie zostało spełnione kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, które według obliczeń organów przekroczyło kwotę 600 zł o 18,50 zł. Nie było też sporu co do tego, że za listopad 2023 r., czyli miesiąc poprzedzający złożenie wniosku, skarżąca zadeklarowała jako swój dochód zasiłek rodzinny i świadczenie z funduszu alimentacyjnego oraz dodatkowy dochód w kwocie 500 zł. Tenże dodatkowy dochód, jak ustaliło SKO w toku postępowania odwoławczego, stanowi dochód z tytułu sprzedaży ubrań jakie pozostały skarżącej z prowadzonej wcześniej działalności gospodarczej. Przy czym jak podała skarżąca nie osiąga tego dochodu stale i akurat dokonała takiej sprzedaży w listopadzie 2023r. W ocenie Sądu, w tych okolicznościach jeżeli dochód 500 zł (określony przez skarżącą jako dodatkowy) osiągnięty został w listopadzie 2023 r., a jeżeli nie zostałby już osiągnięty w grudniu 2023 r. należałoby potraktować go jako dochód utracony. Kolegium słusznie uzupełniło materiał dowodowy w w/w zakresie precyzując charakter tego dochodu w toku postępowania odwoławczego , jednak powinno było wyjaśnić czy w przypadku skarżącej nastąpiłautrata dochodu, na co wskazuje stanowisko skarżącej. Jest to okoliczność mającą istotne znaczenie dla ustalenia prawa skarżącej do zasiłku stałego. Determinuje ona bowiem to czy za dochód, zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. należało przyjąć sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku tj. listopada 2023 r., czy z miesiąca, w którym wniosek został złożony tj. grudnia 2023 r. Kolegium natomiast nie dokonało w tym zakresie wystarczającej dla rozpoznania przedmiotowej sprawy wyjaśnień, przez co w ocenie Sadu dopuściło się naruszenia art. 7 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przytoczony wyżej przepis ustanawia zasadę prawdy obiektywnej, która stanowi naczelną zasadę Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą, organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zawarta w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej (materialnej), wyrażona również w innych przepisach, m.in. w art. 6, 10, 77 § 1, 80 K.p.a., ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ponieważ na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy organ administracyjny dokonuje jego subsumcji pod stosowną normę prawną. W ten sposób organ przesądza o powstaniu określonego obowiązku bądź prawa, a więc skutków prawnych, które dotyczyć będą wyłącznie faktów uznanych przez organ. Ponadto art. 77 § 1 K.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. Przy czym mając na uwadze, iż kwestia ustalenia w sposób prawidłowy dochodu na osobę w rodzinie skarżącej ma kluczowe znacznie dla rozstrzygnięcia w kwestii jej wniosku o zasiłek stały i zatem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uniemożliwiało zastosowanie przez SKO w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. i uzasadnia konieczność uchylenia przez Sąd decyzji organów obu instancji. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał za uzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji na podstawie art. 145§ 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7,art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 8 ust. 3 u.p.s. Ponownie rozpoznając sprawę organ obowiązany będzie przeprowadzić postępowanie administracyjne z poszanowaniem jego zasad, w szczególności zadbać o należyte wyjaśnienie sprawy, tak aby poczynione ustalenia w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy sprawy, ewentualnie uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie, tak aby umożliwiało to właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. W tym celu organ winien ustalić, w sposób niewątpliwy, czy w przypadku skarżącej w miesiącu grudniu 2023 r. nastąpiła utrata dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s., a które nastąpiłaby jeżeli dochód dodatkowy osiągnięty był w listopadzie 2023 r. a już w grudniu 2023 r. nie. W sytuacji bowiem utraty dochodu z listopada 2023 r. organ winien uwzględnić do ustalenia dochodu na osobę w rodzinie dochód osiągnięty przez skarżącą w grudniu 2023 r. kiedy złożony został wniosek. Dopiero prawidłowo poczynione ustalenia w tym zakresie pozwolą organowi ustalić zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. dochód na osobę w rodzinie skarżącej, a następnie określić czy ta ostatnia z trzech przesłanek, od której uzależnione jest przyznanie zasiłku stałego, została spełniona. Ponownie rozpoznając zatem sprawę organ będąc związany na podstawie art. 153 p.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami Sądu podanymi powyżej.