II SA/Go 225/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 28 września 2006 r., nr XLIV/334/06 w sprawie nadania statutu Sołectwu [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 28 września 2006 r., Rada Miejska [...]- działając na podstawie art. 35 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – określanej dalej jako u.s.g.) - podjęła uchwałę Nr XLIV/332/06 w sprawie nadania statutu Sołectwu [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie prawa materialnego, w szczególności przepisów: 1. art. 35 ust. 3 u.s.g. przez niewskazanie w treści uchwały zakresu zadań przekazywanych jednostce pomocniczej - sołectwu przez gminę oraz sposobu ich realizacji oraz nieokreślenie zakresu i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej oraz organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej, a poprzez to niewypełnienie obowiązku ujęcia w całości materii wynikającej z delegacji ustawowej; 2. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w statucie organowi uchwałodawczemu - zebraniu wiejskiemu, kompetencji do odwoływania sołtysa oraz do powoływania i odwoływania poszczególnych członków rady sołeckiej, 3. art. 36 ust. 2 u.s.g. przez wprowadzenie do statutu ograniczeń dotyczących czynnego prawa wyborczego, a mianowicie dodatkowych warunków ważności wyborów/zastrzeżenie kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej, a także w przypadku konieczności wyboru sołtysa albo uzupełnienia składu rady sołeckiej w razie śmierci, odwołania, rezygnacji, odpowiednio sołtysa/członka rady; 4. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g., poprzez niepoddanie projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z mieszkańcami, w sposób, który powinien być uprzednio określony w uchwale rady, regulującej zasady i tryb przeprowadzenia takich konsultacji. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie, nie podzielając zarzutów skargi oraz wskazując, iż społeczne konsultacje z mieszkańcami odbyły się, jednak z uwagi na fakt, iż miało to miejsce ponad 12 lat temu, nie udało się odnaleźć w zasobach archiwalnych dokumentacji potwierdzającej ich przeprowadzenie. Organ ponadto podniósł, iż zaskarżona uchwała już nie obowiązuje, bowiem straciła ona moc zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia 31 stycznia 2019 r., nr VI/45/19 w sprawie nadania Statutu Sołectwu [...]. Pismem procesowym z dnia [...] maja 2019 r. Prokurator Okręgowy oświadczył, że popiera skargę Prokuratora Rejonowego, przy czym modyfikuje zakres zaskarżenia w ten sposób, że cofa skargę w części dotyczącej zarzutu powołanego w punkcie 1 skargi i na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wnosi o umorzenie postępowania w tym zakresie oraz wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 8 ust. 1 pkt 1 i 2, § 9 pkt 4, Rozdziału 5 "Tryb wyboru sołtysa, rady sołeckiej oraz ich odwoływanie i wybory uzupełniające" (§ 18 do § 25) zaskarżonej uchwały. Na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. występujący w imieniu strony skarżącej Prokurator Prokuratury Okręgowej wniósł tak jak w skardze i piśmie procesowym z dnia [...] maja 2019 r., przy czym z uwagi na brak konsultacji, który to zarzut był podniesiony w skardze, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności - jako następstwo naruszenia prawa - ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pozostawała uchwała Rady Miejskiej [...] z dnia 28 września 2006 r. nr XLIV/334/06 w sprawie nadania statutu Sołectwu [...]. Podstawę prawną uchwały stanowił między innymi przepis art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Zgodnie z art. 5a ust. 2 u.s.g. zasady i tryb przeprowadzania konsultacji mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Obowiązek konsultacji z mieszkańcami został dodany do art. 35 u.s.g. z dniem 30 maja 2001 r. na podstawie art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 45, poz. 497). Oznacza to, iż uchwała w sprawie nadania statutu jednostki pomocniczej powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z jej mieszkańcami. Przy czym wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenie opinii na ich temat (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2018 r., III SA/Kr 296/18). Brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej poprzedzających podjęcie uchwały w sprawie nadania jednostce pomocniczej statutu stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej uchwały w całości (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 października 2007 r., II SA/Sz 885/07, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2007 r., III SA/Wr 491/07, E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997/1-2/116-17, B. Jaworska-Dębska /w/ P. Chmielnicki (red), U.s.g. Komentarz, Lexis Nexis 2013, s. 550-551). W niniejszej sprawie organ w żaden sposób nie wykazał, aby przed podjęciem zaskarżonej uchwały zostały przeprowadzone konsultacje z mieszkańcami sołectwa. W treści zaskarżonej uchwały, a także w treści protokołu z sesji Rady Miejskiej [...] z dnia 28 września 2006 r., na której podjęto zaskarżoną uchwałę, brak jest jakiejkolwiek wzmianki na temat uprzednio przeprowadzonych konsultacji z mieszkańcami w sprawie statutu sołectwa. Dlatego w ocenie Sądu samo wskazanie w odpowiedzi na skargę, iż konsultacje się odbyły, jednak z uwagi na fakt, iż było to ponad 12 lat temu, organowi nie udało się odnaleźć w zasobach archiwalnych dokumentacji potwierdzającej konsultacje, należy uznać za niewystarczające dla wykazania, że takie konsultacje faktycznie miały miejsce. Podkreślić przy tym trzeba, że skoro wymogiem ustawowym wynikającym z art. 35 ust. 1 u.s.g. jest przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami, to obowiązkiem organu jest posiadanie dokumentacji z tym związanej, niezbędnej dla wykazania legalności działania organu. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 35 ust. 1 u.s.g. (tj. naruszeniem przepisów regulujących procedurę podjęcia uchwały), co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w całości. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, zmodyfikowanych następnie w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2019 r., należy wskazać, że i one były zasadne. Słusznie Prokurator wskazał, iż § 8 ust. 1 pkt 1 i 2, § 9 pkt 4 oraz zapisy Rozdziału 5 (§ 18 - § 25) zaskarżonej uchwały istotnie naruszają prawo. Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór i odwołanie sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Taki zapis stoi w sprzeczności z art. 36 ust. 1 u.s.g., na podstawie którego zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie, natomiast sołtys – organem wykonawczym, którego działalność wspomaga rada sołecka. Zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej. Z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów pokrywa się. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze (por. wyroki WSA w Opolu: z dnia 15 września 2009 r., II SA/Op 225/09; z dnia 18 stycznia 2007 r., II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 lutego 2017 r., II SA/Ol 1429/16). W konsekwencji za istotnie naruszające prawo należało uznać zapisy całego Rozdziału 5 zaskarżonej uchwały, regulującego tryb wyboru sołtysa, rady sołeckiej oraz ich odwoływania i wyborów uzupełniających przez zebranie wiejskie (§ 18 - § 25). Za istotnie naruszający prawo uznać należało także § 9 pkt 4 zaskarżonej uchwały, którym to nałożono na sołtysa obowiązek uczestniczenia w obradach Rady Miejskiej [...]. Przepis art. 37a u.s.g. przewiduje, iż przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, natomiast nie ma on takiego obowiązku. Zobligowanie sołtysa do uczestniczenia w sesjach rady gminy niewątpliwie narusza wskazany przepis art. 37a u.s.g. Na koniec należy podkreślić, iż utrata mocy zaskarżonej uchwały zgodnie z § 28 ust. 2 wspomnianej w odpowiedzi na skargę uchwały nr VI/45/19, nie stała na przeszkodzie badania jej legalności w niniejszej sprawie. Istotą bowiem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Uchylenie albo zmiana uchwały przez inną uchwałę, przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc), natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały samorządu terytorialnego na skutek zaskarżenia jej przez organ nadzoru znosi skutki tego aktu od samego początku (ex tunc). W związku z powyższym w świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, wyrok NSA z 1 września 2010r., I OSK 368/10, wyrok NSA z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10, postanowienie NSA z 12 lutego 2013 r., II OSK 228/13), zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw oraz obowiązków podmiotów prawa. Mając na uwadze powyższe Sąd – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. – orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.