II SA/Go 226/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A.P. i P.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie pobrania opłaty za zezwolenie na wycięcie drzew oraz odmowy umorzenia należności 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...] w części obejmującej rozstrzygnięcie o odmowie umorzenia opłaty, 2. w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...] uchyla, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A.P. i P.P. solidarnie kwotę 3500 (trzy tysiące pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (w skrócie: SKO) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia z dnia [...] września 2016r. nr [...], którą odmówiono A.P. i P.P. (Skarżącym) umorzenia opłaty określonej w decyzji zezwalającej na usunięcie drzewa oraz orzeczono o pobraniu tej opłaty. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia SKO podało art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 466 z późn. zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 poz. 1659 j.t. z późn. zm.), art. 84 ust 1, ust. 3, ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 2134 z późn. zm. – w skrócie: "u.o.p."), oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 poz. 23 z późn. zm – w skrócie: "k.p.a.") Z uzasadnienia decyzji SKO wynikał następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wójt Gminy, decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. zezwolił Skarżącym na usunięcie 2 szt. drzew, w tym drzewa gatunku lipa drobnolistna o obwodzie mierzonym na wysokości 130 cm wynoszącym 191 cm, jednocześnie naliczając opłatę za usunięcie tego drzewa w wysokości 59.836,29 zł. Zezwolenie na usunięcie drzewa zostało uzależnione od posadzenia przez wnioskodawcę 1 sztuki drzewa gatunku klon na działce, z której zostanie usunięte drzewo, natomiast należna opłata za usunięcie drzewa została odroczona na okres 3 lat od dnia wydania ww. decyzji. W dniu 5 grudnia 2011 r. decyzja zezwalająca na usunięcie drzew stała się ostateczna. W celu weryfikacji wykonania warunku nasadzenia zastępczego organ pierwszej instancji przeprowadził wizję lokalną w dniu [...] listopada 2013r. Potwierdzono wówczas wykonanie zobowiązania, tj. dokonanie nasadzenia zastępczego w miejscu wskazanym w decyzji. Ponadto określono, iż drzewo nie posiadało widocznych oznak chorobowych. Następnie, po upływie trzyletniego okresu wskazanego w decyzji, w dniu [...] maja 2015 r. organ pierwszej instancji przeprowadził wizję lokalną w celu oceny żywotności drzewa. Ustalono wówczas, iż drzewo jest całkowicie suche i nie rokuje nadziei na dalszy rozwój. W związku z tym Wójt Gminy, zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. poinformował strony oraz ich pełnomocnika o konieczności niezwłocznego wniesienia opłaty w wysokości ustalonej decyzją z [...] listopada 2011 r. W odpowiedzi ustanowiony przez strony pełnomocnik wystąpił o umorzenie naliczonej opłaty za usunięcie drzew. Powołał się na art. 84 ust. 5 u.o.p. i stwierdził, iż strona dokonała czynności polegającej na wykonaniu nasadzeń zastępczych jednak z niewiadomych powodów drzewo obumarło, co zostało potwierdzone wizją lokalną z dnia [...] maja 2015 r. W związku z tym Wójt Gminy wezwał A.P. do udzielenia wyjaśnień i wniesienia dowodów na okoliczność przyczyn obumarcia drzewa nieleżących po stronie Skarżącej. W odpowiedzi jej pełnomocnik wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Organ powołał biegłego dendrologa w osobie mgr. P.K.. Biegły, po przeprowadzeniu oględzin i wykopaniu drzewa, w sporządzonej opinii stwierdził, że: (1) drzewo obumarło w okresie wrzesień - październik 2012 r. lub nie rozpoczęło wegetacji wiosną 2013 r.; (2) przyczyną obumarcia drzewa było nieprofesjonalne posadzenie lub brak podlewania i pielęgnacji w pierwszych miesiącach po posadzeniu. W piśmie z dnia [...] maja 2015 r. A.P., poinformowała organ, iż posadziła kolejne drzewo. W dniu [...] października 2015r. Wójt Gminy wydał kończącą postępowanie decyzję, lecz decyzją SKO z dnia [...] listopada 2015 r. została ona uchylona a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W dniu [...] września 2016 r. Wójt Gminy wydał decyzję w której: 1. odmówił Skarżącym umorzenia opłaty określonej w decyzji Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] zezwalającej na usunięcie drzewa; 2. orzekł o pobraniu od Skarżących opłaty w wysokości 59.836,29 zł określonej w ww. decyzji Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2011 r. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, iż nasadzenie zastępcze zostało dokonane przez Skarżących w terminie określonym w decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., lecz drzewo nie zachowało żywotności przez okres trzech lat od posadzenia. Organ, na podstawie oględzin i opinii biegłego przyjął, że drzewo zostało posadzone nieprawidłowo. Ostatecznie uznał, że przyczyna obumarcia drzewa leży po stronie Skarżących i jest związana z niewłaściwym postępowaniem, pielęgnowaniem sadzonki, gdyż zarówno nieprofesjonalne posadzenie jak i brak podlewania i pielęgnacji w pierwszych miesiącach po posadzeniu są zdarzeniami w pełni zależnymi od posiadacza nieruchomości. Uznał zatem, że nie zachodzi przesłanka umorzenia opłaty wynikająca z art. 84 ust. 4 u.o.p., co uzasadniało odmowę uwzględnienia wniosku Skarżących i orzeczenie o pobraniu należnej opłaty. W odwołaniu od decyzji Wójta Gminy skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, zakwestionowali ustalenie co do przyczyn obumarcia drzewa oraz nieuwzględnienie dokumentu urzędowego - protokołu sporządzonego przez pracowników urzędu gminy z przeprowadzonej przez nich wizji lokalnej dnia [...] listopada 2013 r. Zarzucili również naruszenie art. 84 ust. 5 u.o.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie. SKO, motywując decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie Wójta Gminy uznało, iż z treści i systematyki przepisów art. 83 ust. 3 i art. 84 ust. 4 i 5 u.o.p. wynika, że nałożenie opłaty jest podstawowym instrumentem działania organów przy wydawaniu zezwoleń na wycięcie drzew, natomiast nasadzenia zastępcze mają charakter fakultatywny. Zasadą jest więc, że zezwolenie na usunięcie drzew jest uzależnione od poniesienia opłaty (art. 84 ust. 1 u.o.p.), natomiast organ może jedynie uzależnić wydanie zezwolenia od wykonania nasadzeń zastępczych i w związku z tym odroczyć termin uiszczenia opłaty. Stwierdzono, że ustawodawca wprowadził możliwość zwolnienia posiadacza nieruchomości od ponoszenia opłat za usunięcie drzew i krzewów, o ile ten działa na podstawie zezwolenia, jednak ulgę tę obwarował warunkami i odpowiednim postępowaniem podmiotu uprawnionego do wycięcia drzew i krzewów. W sprawie mającej za przedmiot pobranie opłaty nałożonej w decyzji zezwalającej na usunięcie drzew lub krzewów bada się jedynie, czy warunek nałożony decyzją został wypełniony. Spełnienie bowiem warunku powoduje, że opłata za udzielenie zezwolenia zostaje umorzona. Zdaniem SKO decyzja organu pierwszej instancji została wydana po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego. Zdaniem SKO pierwszy protokół wizji lokalnej (sporządzony w dniu [...] listopada 2013r.) przez pracowników organu, stwierdzał jedynie wykonanie warunku określonego w punkcie 3 sentencji decyzji Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2011r. Protokół ten potwierdzał dwie okoliczności: fakt wykonania nasadzenia zastępczego oraz brak żadnych widocznych oznak choroby nie zaś zachowanie przez drzewo żywotności. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że podczas kolejnej wizji lokalnej ustalono, że klon jest całkowicie suchy i nie rokuje nadziei na dalszy rozwój. Zdaniem SKO ostateczna ocena, czy posadzone drzewo zachowało żywotność wynikała z opinii biegłego rzeczoznawcy dendrologa. Biegły, dokonał oceny zachowania żywotności drzewa w dniu [...] lipca 2015r., a w konkluzji swojej opinii stwierdził, że przyczyną obumarcia drzewa było "nieprofesjonalne posadzenie lub brak podlewania i pielęgnacji w pierwszych miesiącach po posadzeniu." W ocenie SKO brak było przyczyn, dla odmowy mocy dowodowej opinii biegłego. Wskazane powody obumarcia drzewa są precyzyjne. Zatem skoro drzewo zostało posadzone i co zostało sprawdzone (termin nasadzenia do dnia 31 marca 2012r., protokół z dnia [...] listopada 2013r. sprawdzający dokonanie nasadzenia) to dowodzi to niedochowania należytej staranności przy jego pielęgnacji. Nieprawidłowe wykonanie czynności w postaci nieprofesjonalnego posadzenia czy też braku podlewania obciążają osobę zobowiązaną do dokonania nasadzenia zastępczego i nie występuje w tym przypadku przesłanka określona w art. 84 ust. 4 ustawy - niezachowanie żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Za niemające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy uznało SKO dokonanie powtórnego nasadzenia, bezpośrednio po wizji w 2015 roku, ponieważ ocenie podlegają nasadzenia, które zostały wykonane jako nasadzenia zastępcze za usunięcie drzewa lub krzewu, w okresie odroczenia opłaty za usunięcie drzew lub krzewów (art. 84 ust. 3 u.o.p.). SKO podkreśliło również, że art. 84 ust. 4 i 5 u.o.p. nie precyzuje daty, kiedy ma nastąpić badanie zachowania żywotności drzew, określa jedynie, że nie może ono nastąpić wcześniej niż przed upływem 3 lat od dokonanych nasadzeń. Stwierdzenie wykonania nasadzeń nastąpiło [...] listopada 2013r., natomiast pierwsze oględziny mające na celu ustalenie żywotności drzew przeprowadzono [...] maja 2015r., wizja lokalna z udziałem biegłego miała miejsce w dniu [...] lipca 2015r., natomiast opinia biegłego została sporządzona w sierpniu 2015r. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. Skarżący reprezentowani przez adw. J.R. wnieśli skargę na decyzję SKO, zarzucając w niej: 1. naruszenie art. 84 ust 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2014 r. o ochronie przyrody przez jego błędne zastosowanie poprzez przyjęcie, że posadzone przez skarżących drzewo nie zachowało żywotności z przyczyn od nich zależnych, podczas gdy w rzeczywistości drzewo nie zachowało żywotności z przyczyn niezależnych od skarżących, 2. naruszenie art. 84 ust 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2014 r. o ochronie przyrody przez jego niezastosowanie, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują, iż obumarcie drzewa nastąpiło z przyczyn niezależnych od skarżących i w związku z tym opłata powinna zostać umorzona na mocy powyższego przepisu, 3. naruszenie art 84 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2014 r. o ochronie przyrody przez jego niezastosowanie i nieumorzenie opłaty w sytuacji, w której w związku z obumarciem drzewa, skarżący dokonali kolejnego nasadzenia zdrowego drzewa, wiekiem odpowiadającym okresowi pierwotnego nasadzenia, 4. błąd w istotnych ustaleniach faktycznych, który miał wpływ na treść orzeczenia, polegający na przyjęciu, iż przyczyną obumarcia nasadzonego następczo drzewa było zawinione działanie skarżących, mimo iż brak w materiale dowodowym jednoznacznych dowodów potwierdzających winę skarżących, 5. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., mające wpływ na wynik sprawy poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, w szczególności przez oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na wnioskach płynących z opinii biegłego dendrologa, która to opinia jest niejednoznaczna i nie pozwala ustalić w sposób klarowny przyczyn obumarcia następczo nasadzonego drzewa, 6. naruszenie art. 80 k.p.a. przez przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów, w szczególności przez oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na wnioskach płynących z opinii biegłego dendrologa, która to opinia jest niejednoznaczna i nie pozwala ustalić w sposób klarowny przyczyn obumarcia następczo nasadzonego drzewa. Podnosząc tej treści zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy nie ustaliły przyczyn obumarcia drzewa, lecz z pewnością przyczyny te nie były zależne od skarżących. Oświadczył, że drzewo było należycie pielęgnowane. Wytknięto również sprzeczność we wnioskach opinii biegłego co do przyczyn niezachowania żywotności drzewa. SKO wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm. - w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Badając sprawę w takich granicach, Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja SKO jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy naruszały prawo. Ocenę prawidłowości postępowania organów, w tym również podstawy faktycznej wydanych rozstrzygnięć, poprzedzić należało ustaleniem treści przepisów prawa materialnego, które determinowały zakres koniecznych ustaleń faktycznych. W ocenie Sądu zarówno SKO jak i Wójt Gminy za podstawę swych decyzji błędnie przyjęły przepisy u.o.p. w brzmieniu nadanym tej ustawie ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1045 – dalej określaną jako "ustawa zmieniająca u.o.p."). Organy pominęły, iż zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy zmieniającej u.o.p. do postępowań w sprawach o których mowa w art. 83 – 87 ustawy zmienianej w art. 29 (czyli u.o.p. – dopisek WSA) w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 6-9 (czyli nowelizujące art. 83 – 87 u.o.p.) stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej u.o.p. zmiany w zakresie przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie weszły w życie w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy. Tę zaś ogłoszono w Dzienniku Ustaw z dnia 28 lipca 2015 r. pod poz. 1045, w związku z czym nowela weszła w życie w dniu 28 sierpnia 2015 r. Z akt postępowania wynika natomiast, że postępowanie w sprawie pobrania opłaty wszczęto przed tą datą. Przepisy u.o.p. nie określały zasad wszczynania postępowania w sposób odmienny od wynikających z k.p.a. Przyjmuje się jednak, że postępowanie w sprawie umorzenia opłaty jest nowym postępowaniem administracyjnym w stosunku do postępowania w sprawie decyzji określającej warunki wycięcia drzewa (zob. K. Gruszecki. Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz. Wydanie IV, wersja elektr. LEX 2016, uwagi do art. 84 u.o.p.). Za datę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie należało uznać dzień doręczenia pisma pełnomocnika Skarżących zawierającego żądanie umorzenia opłaty wynikającej z decyzji Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2011 r. Wniosek pełnomocnika A.P. wpłynął do Urzędu Gminy w dniu 17 czerwca 2015 r. (k. 59 akt adm.), zaś wniosek pełnomocnika w imieniu P.P. w dniu 6 lipca 2015 r. (k. 65 akt adm.). Z tych właśnie względów w niniejszej sprawie znajdowały zastosowanie przepisy art. 84 i art. 85 u.o.p. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 28 sierpnia 2015 r. Zaskarżona decyzja SKO oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy oparte zostały o przepisy w brzmieniu późniejszym. Tym samym organy naruszyły art. 53 ust. 1 ustawy zmieniającej u.o.p. Tym niemniej, z porównania obydwu wersji przepisów, wynika, że w zakresie istotnym z punktu widzenia przedmiotu sprawy nie różniły się one normatywną treścią w sposób na tyle istotny by opisane powyżej naruszenie prawa materialnego tamowało kontrolę zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z przepisami prawa procesowego. Ocena zaskarżonej decyzji w tym zakresie doprowadziła Sąd do wniosku, iż ległe u podstaw decyzji organów obu instancji stanowisko o braku podstaw do umorzenia opłaty było przynajmniej przedwczesne, ponieważ nie znajdowało wystarczającego i niewątpliwego potwierdzenia w treści zgromadzonych dowodów. Zgodnie z art. 84 u.o.p. brzmieniu obowiązującym przed dniem 28 sierpnia 2015 r., posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew i krzewów, które oblicza i pobiera organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. Oznacza to, że ponoszenie opłat za usunięcie drzew i krzewów na podstawie stosownego zezwolenia jest regułą. Opłaty za usunięcie drzew lub krzewów oraz termin ich usunięcia, przesadzenia lub posadzenia innych drzew lub krzewów ustala się w wydanym zezwoleniu. Wedle art. 84 ust. 4 u.o.p. organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów odracza, na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia, termin uiszczenia opłaty za ich usunięcie, jeżeli zezwolenie przewiduje przesadzenie ich w inne miejsce lub zastąpienie innymi drzewami lub krzewami, co określa się jako nasadzenie zastępcze. Jeżeli zatem organ administracyjny nałożył na wnioskodawcę obowiązek przesadzenia drzew lub krzewów lub obowiązek dokonania nasadzeń zastępczych, wówczas odroczenie terminu płatności opłaty na ściśle określony okres trzech lat, jest obligatoryjne. Zgodnie natomiast z art. 84 ust. 5 i ust. 5a u.o.p., jeżeli przesadzone albo posadzone w zamian drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie 3 lat od dnia ich przesadzenia albo posadzenia lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu przez organ właściwy do naliczania i pobierania opłat. Jeżeli przesadzone albo posadzone inne drzewa lub krzewy nie zachowały żywotności w okresie do 3 lat od dnia przesadzenia lub posadzenia, posiadacz nieruchomości jest obowiązany niezwłocznie do uiszczenia opłaty za usunięcie drzew. W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości, że Skarżący posadzili klon czyli drzewo spełniające warunek wynikający z zezwolenia. Uczynili to zarazem w terminie i w miejscu w tym zezwoleniu wskazanym. Potwierdzał to protokół z dnia [...] listopada 2013 r. oraz dołączona do niego dokumentacja fotograficzna (k. 29 – 31 akt adm.). Nie budziło również wątpliwości, iż drzewo nie zachowało żywotności w terminie 3 lat od jego posadzenia, co z kolei potwierdzał protokół z dnia [...] maja 2015 r. i załączona do niego dokumentacja fotograficzna (k. 40 – 44 akt adm.). Niezachowanie żywotności przez drzewo posadzone w ramach nasadzenia zastępczego nakładało na organ przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia przyczyn tego stanu rzeczy dla stwierdzenia czy zachodziły przesłanki do umorzenia opłaty (art. 84 ust. 5 u.o.p.) czy też pobrania opłaty (art. 84 ust. 5a u.o.p.). Organy obu instancji swoje rozstrzygnięcia oparły o ustalenie, że przyczyny obumarcia drzewa były zawinione przez Skarżących. W ocenie Sądu zgromadzone dowody nie przekonywały o słuszności takiego stanowiska. Za podstawę ustalenia o tym, iż przyczyny niezachowania żywotności nie były niezależne od Skarżących organy przyjęły dowód z oględzin drzewa z dnia [...] lipca 2015 r.(protokół - k. 88 akt adm.) oraz dowód z opinii biegłego dendrologa (k. 94 – 99 akt adm.). Zdaniem sądu jednak, w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji nie dokonano wystarczająco wnikliwej oceny opinii biegłego. Tymczasem opinia biegłego, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie z zastosowaniem zasady swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.). Ocena ta nie polega na badaniu merytorycznej treści opinii, ponieważ podważałoby to cel korzystania z takiego dowodu, gdyż organy nie dysponują wiadomościami specjalnymi. Obowiązkiem organów jest jednak ocena opinii biegłego pod względem formalnym, tj. zbadanie czy opinia została sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę oraz czy nie zawiera niejasności, pomyłek bądź braków, które powinny być uzupełnione aby miała ona wartość dowodową, tzn. przekonywała w sposób niewątpliwy o zasadności sformułowanych w niej wniosków. Obowiązkiem organu jest zbadać, czy przedłożona jemu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 października 2007 r., II SA/Łd 802/07, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http//:orzeczenia.nsa.gov.pl – w skrócie "CBOSA"). Opinia bowiem służy wyłącznie do rozstrzygnięcia kwestii faktycznej, nie zwalnia zaś organu z dokonania ustaleń faktycznych. Organ może opinię uwzględnić, jeżeli uzna ją za trafną, uwzględnić jej wnioski w części bądź nie przyjąć jej w poczet dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego. Opinia nie jest dowodem wiążącym co do wynikających z niej wniosków (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 14. Warszawa 2016 r. str. 431). Pełnowartościowa opinia biegłego powinna zawierać nie tylko końcowe wnioski, lecz także uzasadnienie, tj. motywy, które pozwalają dokonać analizy logiki i poprawności wniosków bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Nie może zatem sprowadzać się tylko do zdania (konkluzji) biegłego, ale musi przekonywać jako logiczna całość. Wnioski opinii nie mogą być z punktu widzenia organu i strony arbitralne. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych w celu oceny zebranego materiału dowodowego i dokonania niewątpliwych ustaleń faktycznych. Biegły w swej opinii musi jednak wskazać i wyjaśnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji, tak by organ miał pełną świadomość podstaw faktycznych rozstrzygnięcia. Organ przy ocenie opinii biegłego nie może ograniczyć się do powołania na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł tę konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania przeprowadzonego w uzasadnieniu opinii (por. wyrok NSA z dnia 01 lutego 2007 r., II OSK 1445/06, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2016 r., IV SA/Po 16/16 opubl. w CBOSA). Tymczasem organy obu instancji bezkrytycznie oparły się na wnioskach opinii biegłego dendrologa mgr. P.K. nie przeprowadzając oceny jej wartości dowodowej i to pomimo faktu, iż opinia ta jest wyjątkowo lakoniczna, a jej wnioski nie zostały przez biegłego praktycznie w ogóle umotywowane. Opinia zawiera opis stanu zachowania drzewa i wniosek o dacie jego obumarcia (wrzesień – październik 2012 r. lub niepodjęcie wegetacji wiosną 2013 r.) oraz alternatywne wskazanie przyczyn obumarcia (nieprofesjonalne posadzenie lub brak podlewania i pielęgnacji w pierwszych miesiącach po posadzeniu). Biegły w opinii nie wyjaśnił jednak w jaki ustalił wspomnianą datę oraz z czego wywiódł wniosek o takich a nie innych przyczynach niezachowania żywotności. Konkluzja opinii jest zatem nieumotywowana i przez to, z punktu widzenia organu i stron, arbitralna. Dlatego nie mogła stanowić źródła dla dokonania ustaleń koniecznych z punktu widzenia przedmiotu sprawy. Należy również zauważyć, że Wójt Gminy, powołując się na wnioski opinii biegłego, ustalił, że przyczyną obumarcia drzewa było posadzenie drzewa w doniczce. Jednak ustalenie to pozostaje w sprzeczności z wnioskami opinii mgr. P.K.. Biegły wskazał bowiem, że przyczyną - obok nieprofesjonalnego posadzenia - mógł być również brak podlewania i należytej pielęgnacji rośliny. Należy również zwrócić uwagę, iż organy opierając się na nieprzekonującej opinii biegłego, zaniechały równocześnie przeprowadzenia innych dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia przyczyn niezachowania żywotności posadzonego klonu. W szczególności nie przesłuchały Skarżących co do tego w jaki sposób i przez kogo drzewo zostało posadzone oraz czy i jakim zabiegom pielęgnacyjnym drzewo poddawano. Za niewystarczające dla wyjaśnienia spornej kwestii uznać należy wezwanie przez organ Skarżącej A.P. do wykazania, iż drzewo nie zachowało żywotności z powodów niezależnych od posiadacza nieruchomości (pismo z dnia [...] czerwca 2015 r. – k. 59 akt adm.). W ten sposób organ niejako uwolnił się od obowiązku poszukiwania dowodów, oczekując, iż tych dostarczy mu Skarżąca. Chociaż nie budzi wątpliwości, iż strona oczekując rozstrzygnięcia zgodnego z jej twierdzeniami, winna współpracować z organem, a wynikający z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek poszukiwania dowodów nie jest nieogranicznony (zob. np. wyr. NSA z dnia 18 listopada 2016 r. II GSK 1171/15 opubl. w CBOSA), lecz nie oznacza to jeszcze, że organ jest uprawniony do przerzucenia całości inicjatywy dowodowej na stronę. Z akt sprawy wynika natomiast, że w niniejszej sprawie organy, poza przeprowadzeniem dowodu z oględzin drzewa, nie wykazały jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej. Powołanie biegłego nastąpiło bowiem nie z urzędu lecz na wniosek strony wyrażony w piśmie jej pełnomocnika z dnia [...] czerwca 2015 r. (k. 61 akt adm.). Taka bierność w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego oraz oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, w tym niepełnowartościowej opinii biegłego, powodowały, że ustalenie przyczyn obumarcia drzewa, a w konsekwencji braku przesłanek do umorzenia opłaty, naruszało art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a. W ocenie Sądu organy trafnie uznały, iż twierdzeń Skarżących o terminie i przyczynach niezachowania żywotności drzewa nie potwierdza treść protokołu sporządzonego przez pracowników organu w dniu [...] listopada 2013 r. Zawarte w tym protokole stwierdzenie, iż drzewo posadzono w prawidłowy sposób odnosić należy do posadzenia drzewa we właściwym miejscu czyli na działce wskazanej w treści zezwolenia. Nadto pracownicy Urzędu Gminy nie badali szczegółowo sposobu posadzenia drzewa. Nie zawarli też w protokole spostrzeżeń co do żywotności drzewa, lecz stwierdzili wyłącznie, że nie ma ono oznak choroby (k. 29 – 31 akt adm.). Należy też zwrócić uwagę, że pracownicy nie byli biegłymi więc ich uwagi poczynione w protokole oględzin nie mogły być miarodajne dla oceny prawidłowości nasadzenia zastępczego. Co więcej, przeciwko uznaniu ww. protokołu za dowód świadczący o spełnieniu wymogu wynikającego z art. 84 ust. 5 u.o.p. przemawia również to, że ocenie z punktu widzenia przesłanek wynikających z tego podlegał stan drzewa po upływie okresu trzech lat od dnia posadzenia, nie zaś jego stan wcześniejszy. Tak więc nawet ustalenie, że drzewo w dniu [...] listopada 2013 r. było żywe, nie uzasadniałoby jeszcze kategorycznego wniosku o niezależnych od skarżących przyczynach obumarcia drzewa. Na uwzględnienie nie zasługiwały również argumenty podniesione w piśmie skarżącego z dnia [...] maja 2017 r. (k. 31 i n. akt WSA). Nie był zasadny zawarty tam zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji w sytuacji powszechnie znanego faktu masowej wycinki drzew na skutek wejścia w życie ustawy zmieniającej u.o.p. Niniejsza sprawa nie dotyczyła bowiem kary lecz umorzenia opłaty za wycięcie drzewa, a normatywna treść przepisów w zakresie ustalania i umarzania opłat w znowelizowanym brzmieniu u.o.p. nie różni się istotnie od przepisów w brzmieniu wcześniejszym - mającym zastosowanie w niniejszej sprawie. Niezasadne było również twierdzenie, iż nieumorzenie opłaty narusza prawo własności. Należy bowiem wskazać, że zgodnie z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP prawa konstytucyjne mogą być ograniczane ustawą gdy jest to konieczne m. in. dla ochrony środowiska. Co do zasady zaś, z przyczyn wskazanych we wcześniejszym fragmencie uzasadnienia, słuszne okazały się zastrzeżenia skarżącego dotyczące zaniechań w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego oraz wadliwości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji. Nie był zasadny także zarzut skargi dotyczący nieuwzględnienia przez organy faktu, iż po obumarciu klonu posadzonego w 2012 r. Skarżąca dokonała nasadzenia kolejnego drzewa, ponieważ zgodnie z art. 84 ust. 4 i 5 u.o.p. opłata za wycięcie drzewa podlega umorzeniu tylko w przypadku zachowania żywotności przez drzewo nasadzone zastępczo w terminie określonym w zezwoleniu na wycięcie drzewa. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można również podzielić kategorycznego stwierdzenia zawartego w skardze, iż niezachowanie przez drzewo żywotności wynikło z przyczyn niezależnych od Skarżących, ponieważ materiał ten nie zawiera dowodów pozwalających kategorycznie ustalić przyczyny obumarcia nasadzonego zastępczo klonu. Tym niemniej – obok uchybień w zakresie postępowania dowodowego decyzje organów obu instancji obarczał jeszcze jeden istotny mankament natury procesowej. Z przepisów u.o.p wynikało bowiem, że ustalenia co do przyczyn niezachowania żywotności przez nasadzenia zastępcze, narzucały rozstrzygnięcia, o których mowa art. 84 ust. 5 ustawy, bądź przepisu art. 84 ust. 5a ustawy. Organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew posiada kompetencję i podstawę prawną do wydania jedynie decyzji o umorzeniu należności z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew w przypadku zaistnienia ustawowych przesłanek, o których stanowi art. 84 ust. 5 ustawy. W sytuacji zaś, gdy nasadzenia zamienne nie zachowały żywotności w okresie do 3 lat od daty ich posadzenia, posiadacz nieruchomości jest zobowiązany do niezwłocznego uiszczenia opłaty za usunięte drzewa. Niewywiązanie się zaś z obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji skutkuje orzeczeniem o pobraniu opłaty (art. 84 ust. 5a ustawy). Podstawową zaś zasadą sformułowaną w art. 6 k.p.a. jest zasada legalizmu (praworządności) przewidująca, iż organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Zgodnie z tą zasadą wydanie decyzji w sprawie, co do której przepis prawa przewiduje jej załatwienie w inny sposób niż przez wydanie decyzji, oznacza, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1983 r., I SA 217/83, ONSA 1983/1/41). Z art. 84 u.o.p. nie wynikała zaś kompetencja do wydania decyzji o odmowie umorzenia ustalonej opłaty z tytułu usunięcia drzew lub krzewów. Wprawdzie, co oczywiste, w postępowaniu badaniu podlegało istnienie przesłanek umorzenia opłaty, to jednak – jak wskazano wcześniej – procesowym wyrazem stwierdzenia ich braku winna była być decyzja o pobraniu opłaty. Rozstrzygnięcie o odmowie umorzenia opłaty za wycięcie drzew (pkt 1 decyzji Wójta Gminy oraz decyzja SKO utrzymująca w tym zakresie decyzję pierwszoinstancyjną w mocy) zostały zatem wydane zostały bez podstawy prawnej, co stanowiło przesłankę ich nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyr. NSA z 19 stycznia 2016 r. II OSK 1212/14, opubl. w CBOSA). Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I wyroku. Opisane wcześniej naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustalenia przyczyn niezachowania żywotności drzewa, w ocenie Sądu mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia ponieważ ich skutkiem było oparcie decyzji na ustaleniach faktycznych nieznajdujących potwierdzenia w treści zgromadzonych dowodów. Z tej przyczyny, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. orzekł jak w punkcie II wyroku. Orzeczenie o uchyleniu decyzji organów obu instancji wynikało z faktu, iż ponowne rozstrzygnięcie sprawy będzie wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego praktycznie w całości. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy, kierując się naprowadzonymi wcześniej wskazaniami, stosując przepisy we właściwym czasowo brzmieniu, zgromadzi materiał dowodowy pozwalający na stwierdzenie czy zaszły przesłanki do umorzenia opłaty określonej decyzją z 2011 roku. W szczególności zaś winien ustalić sposób posadzenia drzewa i uzyskać pełnowartościową opinię biegłego dendrologa co do daty i przyczyn obumarcia drzewa. Dopiero w oparciu o taki materiał wyda ponowne rozstrzygnięcie. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 200, 205 oraz art. 206 p.p.s.a. Na wysokość zasądzonej na rzecz skarżącego z tego tytułu sumy 3.500 zł złożyły się: zwrot uiszczonego w sprawie wpisu sądowego od skargi w kwocie 1.500 zł (§ 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów, z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 221, poz. 2193), , a także zwrot kosztów zastępstwa procesowego strony przez profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 2.000 zł, ustalonej na podstawie § 14 ust.1 pkt 1 lit a) w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U z 2015 r., poz. 1800), z uwzględnieniem powołanego już art. 206 p.p.s.a. Sąd uznał bowiem, iż realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie wskazanej normy. Zgodnie z powołanym przepisem sąd w uzasadnionych przypadkach może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przywołany przepis dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Zastosowanie omawianej normy ustawowej pozostawione zostało uznaniu sądu orzekającego i swobodnej ocenie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Ograniczając zwrot kosztów zastępstwa procesowego do kwoty 2.000 zł, Sąd uwzględnił, że wartość przedmiotu zaskarżenia zaledwie nieznacznie przekraczała dolną granicę przedziału o którym mowa § 2 pkt 6 ww. rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. a nadto, że tylko część z argumentów skargi okazała się trafna, w szczególności niezasadny w świetle dowodów zgromadzonych w aktach sprawy okazał się wiodący zarzut skargi, iż obumarcie drzewa wynikło z przyczyn niezależnych od Skarżących.