II SA/Go 229/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2026 r. sprawy ze skargi P. S.A. S.K.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] grudnia 2025 r. nr [...], II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej P. S.A. S.K.A. z siedzibą w [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZSADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] lutego 2026 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia "P. Spółki Akcyjnej Spółki Komandytowo - Akcyjnej z siedzibą w [...] na postanowienie Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] grudnia 2025 r. nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji nr [...]z dnia [...] stycznia 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w części dotyczącej ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości oznaczonej jako działka [...]dla realizacji obowiązku budowy kanalizacji deszczowej, Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił, że wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] grudnia 2025 r. Prezydent Miasta [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji nr [...]z [...] stycznia 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. budowa drogi powiatowej ulicy [...]wraz z przebudową skrzyżowań z drogą powiatową nr [...], drogą powiatową [...], drogą powiatową [...], drogą powiatową [...], drogą gminną [...]i drogą powiatową [...], drogą gminną nr [...]oraz rozbudową drogi powiatowej [...]na odcinku od km 0+102,50 do km 0+578,84 wraz z przebudową skrzyżowania z drogą powiatową [...]wraz z infrastrukturą techniczną tj. oświetleniem i odwodnieniem w [...], w ramach zadania pn: "Budowa ul. [...] wraz ze ścieżkami rowerowymi" w części dotyczącej ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości oznaczonej jako działka [...]dla realizacji obowiązku budowy kanalizacji deszczowej. Od powyższego postanowienia "P. Spółka Akcyjna Spółka Komandytowo - Akcyjna z siedzibą w [...] złożyła zażalenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie art. 61 a Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego zastosowanie, w sytuacji kiedy organ I instancji przeprowadził postępowanie w sprawie, a więc nie ograniczył się do samego tylko formalnego jej zbadania, ewentualnie, w przypadku uznania, iż postanowienie (mimo błędnej nazwy) jest decyzją odmawiającą uwzględnienia wniosku spółki, zarzuciła: 2. naruszenie art. 107 § 3 Kpa, poprzez jego niezastosowanie polegające na braku wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł, 3. naruszenie art. 79a § 1 Kpa w związku z art. 10 Kpa poprzez brak zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania w celu wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału i możliwości wydania rozstrzygnięcia niezgodnego z wnioskiem strony, 4. art. 11 a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: "Ustawa") poprzez jego zastosowanie podczas gdy przepis ten dotyczy wydania decyzji jako takiej, o nie jej wygaśnięcia w części. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wydanie decyzji uwzględniającej wniosek inwestora w całości. Rozpatrując sprawę Wojewoda [...] stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Materialnoprawną podstawą analizowanego rozstrzygnięcia jest art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1691), z którego treści wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów). Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 Kpa jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 Kpa, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania. Uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji jest również fakt braku tej decyzji w obrocie prawnym. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest zatem dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód oczywistych o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku. Zastosowanie instytucji określonej w ort. 61 a § 1 Kpa powinno być zatem ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wniosek "P.’' Spółki Akcyjnej Spółki Komandytowe - Akcyjnej dotyczy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...] stycznia 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Art. 11 c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi, że do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Kwestia stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej uregulowana została w art. 162 § 1 Kpa. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. W złożonym wniosku Spółka wskazuje, że inwestycja polegająca na budowie kanalizacji deszczowej, objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została w całości zrealizowana i oddana do użytkowania. Wszelkie roboty budowlane związane z budową kanalizacji deszczowej zostały zakończone i odebrane przez inwestora. Sytuacja ta powoduje, że cel decyzji został osiągnięty - system odwodnienia został wykonany i spełnia swoje funkcje techniczne i użytkowe. Wskazała, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie wnioskodawcy. Organ wyjaśnił, że pojęcie bezprzedmiotowości decyzji, o której mowa w art. 162 § 1 kpa, powinno być interpretowane w sposób zbliżony do pojęcia bezprzedmiotowości postępowania. Bezprzedmiotowość decyzji nie jest jedyną przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia - konieczne jest ponadto wykazanie, że stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony (wyrok NSA z 4 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 6Ó0/98). Należy sprecyzować, że jeżeli przepis szczególny nakazuje stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, to jest zbędne badanie, czy zostały spełnione inne przesłanki wskazane w art. 162 § 1 pkt 1 Kpa. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji mieści się w grupie środków prawnych, które służą administracji publicznej do kontroli decyzji na etapie ich wykonywania, przy czym wzorca czynności kontrolnych trzeba poszukiwać w "przedmiotowości" decyzji. Ową "przedmiotowość" decyzji należy rozumieć jako pozostawanie aktu w obrocie prawnym w wymiarze materialnym, a więc w takim, który pozwala na jej stosowanie przez adresata oraz inne podmioty, wobec których wywołała skutki prawne, jak i przez organ administracji, który z decyzji tej czerpie pewne uprawnienia, ale też obowiązki (np. obowiązek podjęcia czynności egzekucyjnych, wyrok NSA z dnia 29 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 1418/24). Oznacza to, że wygasić można tylko taką decyzję, która pozostawiona w obrocie prawnym stwarzałaby pozory jej wykonalności, bądź podlegała wykonaniu. Stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji ma zatem na celu pozbawienie jej możliwości wywoływania przyszłych skutków prawnych. Nie dotyczy to zatem sytuacji, w której skutki te już nastąpiły. W trybie tym nie można bowiem wyeliminować skutków prawnych i faktycznych decyzji, które ta już wywołała. Z akt sprawy wynika, że budowa przedmiotowej inwestycji zostało zakończona, a obiekty budowlane objęte zezwoleniem przyjęte do użytkowania (zaświadczenie znak: [...] z [...] lipca 2019 r.). Stan ten potwierdza sam wnioskodawca. Celem złożonego wniosku jest wygaszenie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w tej części, której ograniczyła ona korzystanie z nieruchomości wnioskodawczyni i wykreślenie wpisu o tym ograniczeniu z księgi wieczystej nieruchomości. W okolicznościach faktycznych i prawnych nie było możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W sprawie znajduje zatem zastosowanie przepis art. 61a § 1 Kpa. Na powyższe postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2026 r. [...]P. spółka akcyjna spółka komandytowo-akcyjna wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie prawa procesowego tj. art. 61a § 1 w związku z art. 138 § 1 k.p.a.- poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, podczas gdy w rzeczywistości organ, choć w ograniczonym zakresie - postępowanie takie przeprowadził, co wyklucza zastosowanie przytoczonego przepisu co do zasady ewentualnie, w przypadku uznania, iż zaskarżone postanowienie było decyzją - 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji pomimo jego wadliwości, a tym samym brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co skutkowało nierozpoznaniem istoty sprawy, 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji pomimo jego wadliwości, a tym samym brak szczegółowego ustosunkowania się przez organ do twierdzeń skarżącego oraz sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający pełną kontrolę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności przywoływanych przez skarżącego i nienależyte ich przeanalizowanie przed wydaniem zaskarżonej decyzji, 4. art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy było to niezbędne dla ustalenia zakresu prowadzonego postępowania. Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewody oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...], nadto o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowania, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b), c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 61a kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio (§ 1). Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§ 2). Redakcja art. 61 § 1 k.p.a. stwarza podstawy do wyodrębnienia dwóch różnych grup przesłanek odmowy wszczęcia postępowania: podmiotowych, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje osoba niebędąca stroną postępowania oraz przedmiotowych, gdy zachodzą inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Przesłanka podmiotowa odmowy wszczęcia postępowania zachodzi, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty, a więc w przypadku niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1201/15,). Przyjmuje się, że oczywistość ta albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej (zob. wyrok WSA w Krakowie z 21 października 2014 r., II SA/Kr 1199/14). W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że do "innych uzasadnionych przyczyn" zaliczyć można sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie (res iudicata) lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok NSA z 4 marca 2016 r., II FSK 137/14; wyrok NSA z 13 października 2017 r., II OSK 2565/16; wyrok NSA z 6 września 2018 r., I OSK 449/18; wyrok NSA z 28 grudnia 2018 r., I OSK 1948/18). Przesłanki wymienione w art. 61a § 1 kpa mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie. Konkludując powyższe stwierdzić przyjdzie, że odmawiając wszczęcia postepowania z powołaniem się na art. 61a kpa organ winien wykazać, iż żądanie wszczęcia pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, bądź zachodzą inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. W postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania organ nie może zawrzeć wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydane w trybie art. 61a § 1, ma charakter rozstrzygnięcia formalnego, a nie merytorycznego. Na gruncie niniejszej sprawy bezspornym jest, że skarżąca domaga się stwierdzenia wygaśnięcia w części decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak wynika z konstrukcji tego przepisu stwierdzenie wygaśnięcia jest możliwe, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i jednocześnie: stwierdzenia wygaśnięcia wymaga przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Przy czym jeżeli przepis szczególny nakazuje stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, to zbędne jest badanie, czy zostały spełnione inne przesłanki wskazane w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. (zob. P. M. Przybysz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 162 teza 4). Analiza sprawy prowadzi do wniosku, że odmawiając wszczęcia postępowania z powołaniem się na art. 61a kpa organy obydwu instancji rozpoznały wniosek skarżącej pod kątem spełnienia przesłanek wymienionych w art. 162 § 1 kpa., a zatem rozpoznały sprawę pod względem merytorycznym. W treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ zawarł rozważania na temat bezprzedmiotowości decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], w części odnoszącej się działki nr [...], a zatem dokonał analizy pod kątem spełnienia przesłanki z art. 162 § 1 pkt 2 kpa. Powołując się na orzecznictwo sądowe Wojewoda wskazał m.in. że pojęcie bezprzedmiotowości decyzji powinno być interpretowane w sposób zbliżony do pojęcia bezprzedmiotowości postępowania. Organ stwierdził, że bezprzedmiotowość decyzji nie jest jedyną przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia - konieczne jest ponadto wykazanie, że stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Organ wyjaśnił, że wygasić można tylko taką decyzję, która pozostawiona w obrocie prawnym stwarzałaby pozory jej wykonalności, bądź podlegała wykonaniu. Nie dotyczy to zatem sytuacji, w której skutki te już nastąpiły. Organ stwierdził, że w trybie tym nie można bowiem wyeliminować skutków prawnych i faktycznych decyzji, które ta już wywołała. Wojewoda wskazał, że z akt sprawy wynika, iż budowa przedmiotowej inwestycji zostało zakończona, a obiekty budowlane objęte zezwoleniem przyjęte do użytkowania (zaświadczenie znak: [...] z [...] lipca 2019 r.). W ocenie organu w tych okolicznościach faktycznych i prawnych nie było możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Stanowisko i argumentacja zawarte w zaskarżonym postanowieniu jednoznacznie wskazują na rozpoznanie wniosku skarżącej pod kątem stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej. Jednocześnie w sprawie zabrakło rozważań dotyczących zasadności odmowy wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61a kpa., odnoszących się do realiów niniejszej sprawy. W myśl art. 162 § 3 kpa stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje w drodze decyzji, a zatem a contrario - odmowa stwierdzenia wygaśnięcia decyzji następuje również w formie decyzji. Z powyższych względów postanowienia organów I i II instancji wydane zostały z naruszeniem procedury administracyjnej, przy czym stwierdzone naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. Sprawę rozpoznano bowiem merytorycznie pomimo tego, że postępowanie administracyjne nie zostało formalnie wszczęte. Odnosząc się do stanowiska skarżącej Sąd wyjaśnia, że brak było procesowych możliwości zakwalifikowania zaskarżonego postanowienia (i postanowienia organu I instancji) jako decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądowym jako utrwalone można przyjąć stanowisko, zgodnie z którym w wypadku wątpliwości czy dany akt stanowi decyzję administracyjną, przy czym jednocześnie akt ten spełnia wymogi decyzji administracyjnej wymienione w art. 107 § 1 kpa, uzasadniona jest jego kwalifikacja jako decyzji administracyjnej. W badanej sprawie nie budzi wątpliwości, że rozstrzygniecie organu nastąpiło w formie postanowienia. Mając powyższe na uwadze zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały uchylone. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.