II SA/Go 249/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Kamila Kawratowicz po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E.Z. na pismo Rady Miasta z dnia [...] r., znak [...] w przedmiocie rozpoznania skargi dotyczącej budowy drogi dojazdowej postanawia: odrzucić skargę. W dniu 5 maja 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga E.Z. na ,,decyzję" Rady Miasta z dnia [...] marca 2022 r. nr sprawy [...], z którą jak podała skarżąca się nie zgadza. W sprawie ustalono co następuje: W dniu 3 sierpnia 2021 r. skarżąca zwróciła się do Prezydenta Miasta z wnioskiem o ujęcie w planie inwestycyjnym miasta na rok 2022 w zakresie budowy odcinka drogi łączącej już istniejący dojazd do posesji [...] z posesją [...] poprzez utwardzenie w/w odcinka kostką brukową. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. Prezydent Miasta poinformował, iż ze względu na ograniczone środki finansowe nie planuje się w roku 2022 wnioskowanej inwestycji. Pismem z dnia [...] września 2021 r. strona zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z ,,odwołaniem od decyzji" tj. pisma z [...] sierpnia 2021 r. nie zgadzając się z nim. Pismem z dnia [...] października 2021 r. SKO, uznając w/w pismo strony za skargę złożoną w trybie art. 227 k.p.a., przekazało je według właściwości Przewodniczącemu Rady Miasta. W piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r. Przewodniczący Rady Miasta poinformował skarżącą, że jej skarga zostanie rozpoznana do 28 stycznia 2022 r. Następnie w piśmie z [...] stycznia 2022 r. termin rozpoznania skargi przesunięty został na [...] lutego 2022 r. Z kolei w piśmie z [...] lutego 2022 r. organ poinformował skarżącą o zdjęciu z porządku obrad punktu dotyczącego rozpoznania jej skargi i planowanym jej rozpoznaniu na sesji w dniu [...] lutego 2022 r. Następnie w piśmie z [...] marca 2022 r. nr [...] (omyłkowo opisanym przez skarżącą jako pismo z [...] marca 2022 r.) organ zawiadomił skarżącą, że Rada Miasta nie podjęła uchwały uznającej skargę za zasadną. Powyższe pismo stało się przedmiotem skargi wniesionej do tutejszego Sądu. Skarżąca opisała w skardze przebieg postępowania i wskazała na dyskryminowanie jej w związku z brakiem wykonania wnioskowanego przez nią utwardzenia drogi dojazdowej do jej posesji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej z uwagi na niezaskarżalność aktu jakim jest przedmiotowa ,,decyzja". Dalej pełnomocnik organu wskazał, iż skargę na bezczynność organu administracji publicznej można wnieść skutecznie w stosunku do organu, który mimo, że zobowiązany do wydania aktu, interpretacji lub dokonania czynności bądź stwierdzenia uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa nie czyni tego w terminie ustawowo przewidzianym. Konieczne jest uprzednie ustalenie, że istnieje określony przepis prawa, który zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności. Pełnomocnik organu zauważył, iż złożona skarga jest związana z krytyką wykonywania zadań przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Postępowanie skargowe uregulowane zostało w dziale VIII k.p.a. i stanowi rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego. Przedmiotem skargi może być nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy. Skargę składa się do organu właściwego do jej rozpatrzenia, którym w przypadku Prezydenta Miasta jest Rada Miasta. Jednocześnie pełnomocnik podkreślił, iż sądy administracyjne nie są w żadnym przypadku właściwe do rozpoznania skarg składanych na podstawie przepisów działu VIII k.p.a., ani kontroli sposobu ich załatwienia, gdyż kontrolują one działalność administracji publicznej tylko w zakresie, jaki został określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją powyższego jest uznanie, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Przed przystąpieniem do badania merytorycznej zasadności skargi Sąd ma obowiązek ustalić, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.). Katalog aktów prawnych oraz czynności organów administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych wskazany został w treści przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. i obejmuje: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jak stanowi art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu oznacza, iż sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu. W niniejszej sprawie skarżąca E.Z. wniosła do tutejszego Sądu skargę, jak wyraźnie podała w jej treści, na ,,decyzję" Rady Miasta z dnia [...] marca 2022 r. (data wskazana została przez skarżącą omyłkowo, gdyż w istocie to [...] marca 2022 r.) w nr sprawy [...], dołączając zaskarżone pismo do skargi. W zaskarżonym piśmie skarżąca została poinformowana, że Rada Miasta nie podjęła uchwały uznającej jej skargę za zasadną. Nie ulega wątpliwości, iż wskazany przez skarżącą przedmiot skargi nie stanowi ani decyzji, ani postanowienia, wymienionych w cyt. art. 3 § 2 p.p.s.a. O tym czy określony akt stanowi decyzję czy postanowienie nie decyduje bowiem dokonanie takiej kwalifikacji przez stronę skarżącą w skardze, a przepisy prawa stanowiące podstawę wydania decyzji lub postanowienia. Natomiast analiza akt sprawy wskazuje, iż objęte skargą pismo z dnia [...] marca 2022 r., dotyczy w istocie postępowania skargowego zainicjowanego przez skarżącą pismem z dnia [...] listopada 2021 r. przed Radą Miasta na działanie Prezydenta Miasta w sprawie budowy drogi dojazdowej. Postępowanie skargowe, o którym mowa, uregulowane jest w dziale VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej k.p.a.), zatytułowanym "Skargi i wnioski". Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w ramach którego realizowane jest zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania petycji, skarg i wniosków (art. 63 Konstytucji RP). Przedmiotem skargi wniesionej zgodnie z art. 227 i nast. k.p.a. może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe i biurokratyczne załatwianie sprawy. Tego typu skarga ma charakter powszechny, przysługuje bowiem w każdym czasie wszystkim obywatelom we wszystkich sprawach i w stosunku do wszystkich ogniw aparatu państwowego i społecznego. Ponadto, dodać trzeba, iż do rozpatrywania tego rodzaju skarg właściwe są organy określone w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, w art. 229-230.Postępowanie w sprawie tego typu skarg cechuje się tym, iż nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. Celem tego postępowania jest ocena skutków działania, czy też bezczynności określonych organów, a nie wydawanie wiążących w sprawie rozstrzygnięć. Postępowanie w tym trybie nie kończy się zatem władczym aktem, podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, stronie niezadowolonej z załatwienia skargi na podstawie art. 227 k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu działu VIII k.p.a., a więc związanych z krytyką nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników (por. m.in. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., II OSK 1961/11; postanowienie NSA z 1 marca 2010 r., II OSK 478/09; postanowienie NSA z 25 lutego 2009 r., II OSK 241/09; postanowienie NSA z 26 stycznia 2006 r., I OSK 26/07).). Sąd administracyjny ocenia zasadność zastosowania określonych przepisów prawa oraz dokonuje ich interpretacji wyłącznie w związku z rozpoznawaniem skarg wnoszonych na skonkretyzowane akty, czynności lub bezczynność organów administracji publicznej, mieszczące się w katalogu określonym w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Zatem przedmiotowa skarga nie mieści się w katalogu czynności i aktów poddanych kontroli sądu administracyjnego, który zawiera art. 3 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, iż niedopuszczalne jest, aby sąd administracyjny badał zasadność takiej skargi. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia Na marginesie dodać należy, iż przedmiotowa skarga nawet gdyby zakwalifikować ją jako skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania skarżonego organu w zakresie rozpoznania skargi dotyczącej budowy drogi dojazdowej, co zasugerowane zostało w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, także podlegałaby odrzuceniu. Skoro bowiem czynności podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie przepisów działu VIII k.p.a. (art. 221-256 k.p.a.), odnoszące się do skarg i wniosków, nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym objętym art. 3 § 2 p.p.s.a. i nie podlegają kognicji sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 9 listopada 2006 r. sygn. akt I OZ 1133/06, dostępne - tak jak i pozostałe wyroki sądów administracyjnych przywołane w tym uzasadnieniu - w internetowej bazie orzeczeń NSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), to w konsekwencji również bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, mające miejsce po złożeniu skargi w trybie przepisów działu VIII k.p.a., nie mogą podlegać kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wprost wskazuje się, że ewentualna bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania organu w postępowaniu prowadzonym przy zastosowaniu przepisów działu VIII k.p.a., nie podlega kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 241/09).