II SA/Go 252/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na zarządzenie Burmistrza z dnia [...]r., Nr [...] w przedmiocie określenia opłat za włączenie się do gminnej sieci kanalizacyjnej, wodociągowej i gazowej stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia. Burmistrz [...] wydał w dniu [...] lutego 2004 r. zarządzenie nr [...] w sprawie określenia opłat za włączenie się do gminnej sieci kanalizacyjnej, wodociągowej i gazowej. Jako podstawę prawną zarządzenia wskazał art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506; dalej jako u.s.g.). Mocą tego zarządzenia Burmistrz: w § 1 ustalił opłatę w kwocie 300 zł za podłączenie się do istniejącej gminnej sieci kanalizacyjnej i wodociągowej; w § 2 określił, iż opłata za włączenie się do sieci wodociągowej pobierana jest od gospodarstwa domowego, które nie współuczestniczyło przy realizacji inwestycji sieciowej do której chce się przyłączyć (ust. 1) oraz że opłata za włączenie się do sieci kanalizacyjnej pobierana jest od każdego gospodarstwa domowego (ust. 2); w § 3 określił, że w przypadku budynków wielorodzinnych powyżej dwóch rodzin opłaty będą ustalane odrębną umową; w § 4 ustalił opłatę za podłączenie do miejskiej kanalizacji sanitarnej zakładów pracy w wysokości: 300 zł dla zakładów zatrudniających do 10 osób, 500 zł dla zakładów zatrudniających od 11 do 25 osób, 800 zł dla zakładów zatrudniających od 26 do 50 osób, 1000 zł dla zakładów zatrudniających powyżej 50 osób; w § 5 określił, iż opłaty, o których mowa wyżej zwiększają Gminny Fundusz Ochrony Środowiska; w § 6 wskazał, iż zarządzenie wchodzi w życie dniem podjęcia z mocą od [...] stycznia 2004 r. i podlega podaniu do publicznej wiadomości przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. Prokurator Rejonowy wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższe zarządzenie, zarzucając mu istotne naruszenie prawa tj. art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności wskazał, iż zaskarżone zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego, bowiem jest ono aktem o charakterze normatywnym, generalnym i abstrakcyjnym. W ocenie Prokuratora akt ten został podjęty z istotnym naruszeniem prawa tj. bez wystarczającej podstawy prawnej, a w dodatku przez organ wykonawczy, który nie miał kompetencji do podejmowania tego typu rozstrzygnięć o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Podstawę prawną zarządzenia stanowił art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., z którego brzmienia wynika, iż organ wykonawczy jakim jest burmistrz ma z zasady jedynie kompetencje wykonawcze, a nie stanowiące. Jedynie w ściśle określonych sytuacjach, np. w przypadku gdy koniecznym było wydanie przepisów porządkowych, burmistrz może wydać przepisy gminne w formie zarządzenia. W ocenie skarżącego w tym konkretnym przypadku, pomimo braku kompetencji do wydania aktu prawa miejscowego, Burmistrz wydał taki akt. W dodatku na jego podstawie pobierana była opłata za przyłączenie do gminnej sieci kanalizacyjnej i wodociągowej. Przepis art. 3 ust. 2 pkt 3 u.s.g. nie mógł stanowić podstawy do podjęcia uchwały określającej opłaty za przyłączenie do gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. W ocenie skarżącego opłata, której obowiązek zapłaty stanowi podstawowy warunek możliwości korzystania z gminnego wodociągu czy też urządzeń kanalizacyjnych, ma charakter jednostronnie nałożonej na mieszkańców daniny publicznej i żaden z przepisów prawa nie upoważnił organów jednostki samorządu terytorialnego do jej nakładania. Podkreślił przy tym, że zgodnie z orzecznictwem SN i NSA jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Zdaniem skarżącego zaskarżone zarządzenie zostało podjęte bez podstawy prawnej, a do tego przez organ wykonawczy gminy, któremu co do zasady ustawodawca nie przyznał uprawnień do stanowienia aktów prawa miejscowego. Ani bowiem w dacie wydania tego zarządzenia, ani obecnie organy gmin nie mają kompetencji do wydawania aktów prawa miejscowego w sprawie opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej, należącej do mienia komunalnego. Upoważnienia takiego nie zawiera ani u.s.g., ani żadna inna ustawa. W konsekwencji Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości. Odnosząc się do treści skargi Burmistrz wniósł o uznanie jej za zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2017 r., zob. art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności aktu może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje on w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pozostawało zarządzenie Burmistrza z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...] w sprawie określenia opłat za włączenie się do gminnej sieci kanalizacyjnej, wodociągowej i gazowej, którym w rzeczywistości Burmistrz ustalił wysokość oraz zasady pobierania opłat za włączenie się do gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (z pominięciem sieci gazowej). W tym miejscu w pierwszej kolejności należy zgodzić się ze stanowiskiem Prokuratora, iż zaskarżone zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego. O charakterze aktu rozstrzyga bowiem treść zawartych w nim norm i ich charakter. Normy aktu prawa miejscowego mają charakter generalny (czyli odnoszący się nie do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjny (nie wyczerpujący się przez jednokrotne zastosowanie, lecz mogące zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości). Normy te, jako skierowane do adresatów na zewnątrz, powinny kształtować sytuację prawną jednostek, wpływać na ich prawa lub obowiązki (por. postanowienie NSA z dnia 7 marca 2019 r., I OSK 1036/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako CBOSA). Zaskarżone zarządzenie Burmistrza spełnia wszystkie te kryteria - zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zarządzenie skierowane jest do każdego, kto chce włączyć się do gminnej sieci kanalizacyjnej i wodociągowej, a jego uregulowania mogą zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości. Przy tym nakłada na adresatów obowiązek z postaci opłaty za włączenie się do sieci. Następnie trzeba podkreślić, iż akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem prawa miejscowego powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. W orzecznictwie utrwalony został pogląd, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Wprowadzona zaskarżonym zarządzeniem jednorazowa opłata za podłączenie do gminnej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej na charakter jednostronnie nałożonej ma mieszkańców (przedsiębiorców) daniny publicznej. W obowiązujących przepisach prawa brak jest regulacji upoważniającej do ustalenia w akcie prawa miejscowego opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Upoważnienia takiego nie sposób wywieść z przepisów u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r., II OSK 19/06, CBOSA). Kompetencji takiej nie przewidują też przepisy innych ustaw, w tym ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zborowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1152 ze zm.), ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) ani ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 721), (por. wyroki NSA: z 29 listopada 2001 r., SA/Wr 1415/01, z dnia 29 sierpnia 2006 r., II OSK 730/06, z dnia 12 lutego 2008 r., II OSK 2033/06, z dnia 16 kwietnia 2008 r., II OSK 198/08; wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2017 r., III SA/Kr 91/17; CBOSA). Nie można wywieść uprawnienia do wprowadzenia takiej opłaty z treści art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., będącego podstawą zarządzenia. Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Stosownie do ust. 2 pkt 3 tego artykułu do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Przy czym przez gospodarowanie mieniem komunalnym należy rozumieć zarządzanie, administrowanie tym mieniem. Co do zasady żaden z przepisów prawa nie upoważnia też burmistrza do stanowienia aktów prawa miejscowego, tj. przepisów prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 41 ust. 1 u.s.g. akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Jedynie w przypadkach niecierpiących zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt (burmistrz, prezydent miasta), w formie zarządzenia. Zarządzenie to podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy. Traci ono moc w razie odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady. W razie nieprzedstawienia do zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia zarządzenia rada gminy określa termin utraty jego mocy obowiązującej (art. 41 ust. 2-4 u.s.g.). Niewątpliwie zaskarżone zarządzenie nie należy do przepisów porządkowych, a jego materia nie dotyczy przypadku niecierpiącego zwłoki. Oznacza to, że zaskarżone zarządzenie, jako akt prawa miejscowego, wydane zostało nie tylko bez podstawy prawnej, ale i przez nieuprawniony do tego organ gminy. W konsekwencji Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości.