II SA/Go 279/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Miasta z dnia 21 stycznia 2020 r. nr XVIII.391.2020 w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania stwierdza nieważność § 23 ust. 1, ust. 2, ust. 3, § 24 ust. 2, ust. 3 i § 25 zaskarżonej uchwały. Rada Miasta [...] podjęła w dniu 21 stycznia 2020 r., na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) oraz art. 13b ust. 3-5 i art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), uchwałę nr XVIII.391.2020 w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania. Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] Prokurator Okręgowy w [...], zaskarżając ją w części obejmującej § 23 ust. 1-3, ust. 2 i 3 oraz § 25 i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności we wskazanym zakresie. Skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa poprzez określenie w: - § 23 ust. 1-3 uchwały uprawnienia do wniesienia reklamacji przez parkującego pojazdem samochodowym, kwestionującego zasadność wystawienia wezwania- raportu, co wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do określenia opłaty za parkowanie w strefie, opłaty dodatkowej w przypadku nieuiszczenia opłaty za postój pojazdu, a także sposobu ich pobierania, określonego w art. 13b oraz art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych (dalej: u.d.p.); - § 24 ust. 2-3 uchwały uprawienia do procedury odwoławczej do Prezydenta Miasta od wezwania do zapłaty opłaty dodatkowej, co wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do określenia opłaty za parkowanie w strefie, opłaty dodatkowej w przypadku nieuiszczenia opłaty za postój pojazdu, a także sposobu ich pobierania, określonego w art. 13b oraz art. 13f ust. 2 u.d.p.; - § 25 uchwały poprzez określenie, iż należna, nieuiszczona opłata dodatkowa podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co stanowi powtórzenie oraz częściową modyfikację normy ustawowej, określonej w art. 40d ust. 2 u.d.p., oraz wyjście poza zakres upoważnienia ustawowego, określonego w art. 13b oraz art. 13f ust. 2 u.d.p. do określenia opłaty za parkowanie w strefie, opłaty dodatkowej w przypadku nieuiszczenia opłaty za postój pojazdu, a także sposobu ich pobierania. W uzasadnieniu skargi Prokurator zaznaczył, że W ustawie o drogach publicznych expressis verbis wyliczono, jakie elementy zawierać może i powinna uchwała Rady ustalająca strefę płatnego parkowania. Wskazał też, że opłata dodatkowa powstaje z mocy prawa w określonych warunkach i ustawodawca nie przewidział wobec niej żadnych środków odwoławczych. Tymczasem Rada Miasta w § 23 ust. 1-3 uchwały określiła tryb reklamacji opłat dodatkowych, a następnie w § 24 ust. 2 i 3 uchwały usankcjonowała uprawnienie do odwołania do Prezydenta Miasta od wezwania do zapłaty opłaty dodatkowej. Skarżącemu znany jest pogląd prezentowany w orzecznictwie, że taka regulacja jest zgodna z prawem i mieści się w granicach upoważniania ustawowego do określenia w uchwale sposobu pobierania opłaty. Zauważył jednak, że to z woli ustawodawcy, wyrażonej przepisem art. 40d ust. 2 u.d.p., dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego, wszczętego po uprzednim doręczeniu zobowiązanemu upomnienia, możliwe jest wniesienie zarzutów, np. w zakresie nieistnienia obowiązku, co stanowi gwarancję prawa zobowiązanego do obrony. Możliwość obrony swych interesów przez zobowiązanego powstaje więc dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego. Określenie sposobu pobierania opłaty oznacza zasady, formy, ogół czynności technicznych pozwalających na opłacenie tej dodatkowej opłaty. Zdaniem skarżącego określenie trybu egzekucji nie mieści się w tym zakresie. Procedura, jaka może być ustalona - w świetle z art. 13f ust. 2 u.d.p. - ma prowadzić do zapłaty należności, nie może więc obejmować zdarzeń mających miejsce po jej dokonaniu. Brak jest podstaw do uchwalenia procedury reklamacyjnej przez Radę Miasta na podstawie przepisów u.d.p. Przepis uchwały wprowadzający procedurę reklamacyjną nie tworzy żadnych władczych uprawnień po stronie organu pobierającego opłaty, ewentualnie daje zobowiązanemu możliwość złożenia wyjaśnień, co może doprowadzić do uniknięcia postępowania egzekucyjnego. Z konstrukcji przepisu art. 13f ust. 1 u.d.p. wynika wprost, iż za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 pobiera się opłatę dodatkową. Przepis ten nie pozostawia organowi żadnej dowolności co do uznania, kiedy pobieranie opłaty jest zasadne, a kiedy nie. W ocenie skarżącego obowiązek uiszczenia opłaty parkingowej powstaje z mocy prawa, a tym samym jest niezależny od działań zarówno wierzyciela, jak też organu egzekucyjnego, dlatego też w sprawie obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej nie prowadzi się postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej, a zatem nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Tym samym zapisy § 24 ust. 2-3 uchwały wprowadzające procedurę odwoławczą do Prezydenta Miasta od wezwania do zapłaty opłaty dodatkowej wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego, określonego w art. 13b oraz art. 13f ust. 2 u.d.p. Dalej Prokurator wskazał, że w myśl art. 40d ust. 2 u.d.p. opłaty dodatkowe podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podstawą do prowadzenia egzekucji administracyjnej w celu wykonania obowiązku zapłaty kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych jest przepis art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jeżeli właściciel pojazdu, przeciwko któremu wystawiony został tytuł wykonawczy, kwestionuje istnienie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej przez wniesienie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, to organ egzekucyjny rozpatruje ten środek zaskarżenia. Na postanowienie wierzyciela co do zasadności zarzutów przysługuje zażalenie (art. 34 § 2 u.p.e.a.) do organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 23 u.p.e.a., którym dla organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze (art. 17 pkt 1 k.p.a.). Na postanowienie wydawane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji i zaskarżalne zażaleniem przysługuje natomiast skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). Procedura egzekwowania opłaty dodatkowej za parkowanie w strefie płatnego parkowania, stosowana w przypadku przyjęcia, że konieczność uiszczenia tej opłaty wynika bezpośrednio z przepisu prawa, sprawia, iż prawo do sądowej kontroli stanowiska wierzyciela w razie sporu co do tego, czy po stronie określonej osoby powstał obowiązek uiszczenia takiej opłaty, może być realizowane dopiero na etapie egzekucji administracyjnej (por. wyrok SN z dn. 19.11.2010 r. sygn. III CZP 88/10). Organ egzekucyjny jest więc zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy zastosowaniu k.p.a. W sytuacji bowiem, kiedy obowiązek powstaje z mocy prawa, jest to jedyna możliwość obrony swoich praw przez dłużnika. Rada Miasta uchwalając zatem zaskarżone przepisy art. 23 ust. 1-3 i art. 24 ust. 2-3 omawianej uchwały wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 13d i art. 13f ust. 2 u.d.p., co oznacza tym samym, że omawiane przepisy podjęto bez podstawy prawnej. Zdaniem Prokuratora, wskazanie w § 25 uchwały sposobu egzekucji należności z tytułu opłat dodatkowych nie należy do kompetencji Rady. Tryb egzekucji opłaty dodatkowej został uregulowany w art. 40d ust. 2 u.d.p. Tymczasem Rada Miasta w omawianym zapisie dokonała nieuprawnionej modyfikacji zapisu ustawowego m.in. poprzez pominięcie odsetek ustawowych za opóźnienie płatności opłat dodatkowych, kar pieniężnych, co stanowi istotne naruszenie prawa. Nie jest możliwe regulowanie przez lokalnego prawodawcę odmiennie tego, co zostało już uregulowane w źródle powszechnie obowiązującego prawa, albowiem może to być przyczyną niejasności interpretacyjnych. Dopuszczalne są powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny albo uzasadnione jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dn. 28.02.2018 r. sygn. II SA/Go 119/1118, z dn. 15.03.2018 r. sygn. II SA/Go 102/18). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności organ podkreślił, że zgodnie z przepisem art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2024 r. poz. 390) jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Z powyższego przepisu wynika, że w sytuacji, gdy w ocenie prokuratora zachodzi niezgodność z prawem aktu organu samorządu terytorialnego, powinien on w pierwszej kolejności wystąpić do organu, który wydał taki akt z wnioskiem o jego uchylenie lub zmianę bądź też z wnioskiem o jego uchylenie do właściwego organu nadzoru. W przedmiotowej sprawie przed złożeniem skargi Prokurator nie zwrócił się do Rady Miasta [...] z wnioskiem o jego uchylenie czy zmianę. Dalej organ wskazał, że przepisy art. 13b ust. 4 i art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ustawy o drogach publicznych przyznają radzie gminy kompetencje do określenia sposobu pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Regulacje zawarte w § 23 ust. 1 -3 i § 24 ust. 2-3 zaskarżonej uchwały de facto określają sposób pobierania opłaty. Ustalenie, że parkujący ma prawo kwestionować zasadność wezwania-raportu, czy też wezwania do zapłaty opłaty dodatkowej, które w rezultacie zmierzają do pobrania, bądź odstąpienia od pobrania opłaty jest niczym innym niż określeniem sposobu pobierania opłaty. Nie można przyjąć, że zaskarżona uchwała w zakresie § 23 ust. 1-3 i § 24 ust. 2-3 została dotknięta wadą prawną, ani zwykłą, ani kwalifikowaną. Podjęta bowiem została przez legitymowany organ, działający prawidłowo na podstawie przepisów wskazanych w jej podstawie prawnej. Nadto, w ocenie Rady Miasta [...] powtórzenie w § 25 zaskarżonej uchwały zapisu zawartego w art. 40d ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie stanowi istotnego naruszenia prawa, które winno zmierzać do stwierdzenia nieważności uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 91 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Skarga została również wniesiona przez uprawniony podmiot, tj. Prokuratora Okręgowego w [...]. Zgodnie z art. 8 § 1 p.p.s.a., prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Z przytoczonego przepisu wynika, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. Zadaniem Prokuratury jest, w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie. W orzecznictwie wskazuje się, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma więc w tym przypadku konieczności wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki lub interesu społecznego (wyrok NSA z dnia 13 października 2006 r., I OSK 978/06, wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 maja 2018 r., III SA/Lu 79/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Przepis art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze nie wprowadza obligatoryjnej kolejności co do możliwości korzystania z prokuratora z przewidzianych w nim środków prawnych (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 marca 2023 r., I SA/Bk 79/23, CBOSA). Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała zostać poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), jej wniesienie przez Prokuratora nie jest ograniczone też żadnym terminem, jako że dotyczy aktu prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.; dalej powoływanej jako "u.d.p."). Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Opłatę, o której mowa w powyższym przepisie, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1 u.d.p.). Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, a to w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej (art. 13b ust. 2 u.d.p.). Zgodnie z art. 13b ust. 3 u.d.p. Rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. Z kolei stosownie do art. 13b ust. 4 u.d.p., rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy, z tym że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy. Powołane wyżej przepisy u.d.p. zawierają zatem upoważnienie dla właściwego organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. Redakcja wskazanego przepisu art. 13b ust. 3 i 4 u.d.p. wytycza granice ustawowego upoważnienia rady miasta do ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości opłaty, wprowadzenia opłaty abonamentowej lub zryczałtowanej oraz zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi oraz określenia sposobu pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Prokurator zakwestionował regulację zawartą w § 23 ust. 1- 3 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którą parkujący pojazdem samochodowym kwestionujący zasadność wystawienia wezwania-raportu jest uprawniony do wniesienia reklamacji do zarządzającego strefą (ust. 1); w wyniku wniesienia reklamacji zarządzający strefą przeprowadza postępowanie wyjaśniające (ust. 2); rozstrzygnięcie reklamacji jest ostateczne (ust. 3). Zgodnie z § 24 uchwały wezwanie do zapłaty opłaty dodatkowej doręcza sie właścicielowi lub współwłaścicielowi pojazdu samochodowego, za parkowanie którego nie uiszczono opłaty. Prokurator zaskarżył § 24 ust. 2 uchwały zgodnie z którym od wezwania, o którym mowa w ust. 1, przysługuje odwołanie do Prezydenta Miasta w terminie 7 dni od doręczenia wezwania. Według § 24 ust. 3 uchwały rozstrzygnięcie odwołania przez Prezydenta Miasta jest ostateczne. Stosownie do treści art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. podmiot korzystający z drogi jest zobowiązany do uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu w wyznaczonej przez radę gminy (radę miasta) strefie płatnego parkowania. Opłatę tę pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1 u.d.p.). Z kolei stosownie do treści art. 13f ust. 1 u.d.p. za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Rada gminy (rada miasta) określa wysokość tej opłaty oraz sposób jej pobierania (art. 13f ust. 2 u.d.p.). W związku z powyższym należy podkreślić, że w orzecznictwie wskazuje się, że z istoty opłat parkingowych wynika ich związek z korzystaniem w obrębie drogi z miejsca postoju pojazdu samochodowego i obowiązek ich ponoszenia związany jest z pozostawieniem tego pojazdu w strefie płatnego parkowania. Natomiast użycie przez ustawodawcę w przytoczonych powyżej regulacjach prawnych sformułowania "pobiera" wskazuje jednoznacznie, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie i opłaty dodatkowej, jeżeli ta pierwsza nie zostanie uiszczona, jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa (ex lege). W tym zakresie nie jest zatem wymagane konkretyzowanie obowiązku w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (vide: wyroki NSA z dnia: 2 grudnia 2021 r., II GSK 2246/21, 14 grudnia 2017 r., II GSK 767/16; 22 czerwca 2017 r., II GSK 2783/15, 16 stycznia 2014 r., II GSK 1816/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Tak więc przyjęcie poglądu, że obowiązek ten powstaje z mocy prawa, prowadzi do wniosku, że w sprawie obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej oraz opłaty dodatkowej nie prowadzi się postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej, a zatem nie prowadzi się również postępowania wyjaśniającego poprzedzającego rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Sąd podziela dominujące stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że treść art. 13f ust. 1-3 u.d.p. oraz art. 40d ust. 2 u.d.p. uzasadnia twierdzenie, że skoro obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstaje z mocy prawa to przyjąć należy, że możliwość dochodzenia swych racji przez korzystającego z drogi publicznej powstaje dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego poprzez złożenie zarzutu nieistnienia obowiązku czy błędu co do osoby zobowiązanego - art. 33 § 1 pkt 1 i 4 u.p.e.a. (vide: wyroki NSA z dnia: 13 października 2021 r., I GSK 416/21, 16 września 2021 r., II GSK 1012/21, 14 grudnia 2017 r., II GSK 767/16, 4 listopada 2016 r., I OSK 1556/16, 18 listopada 2016 r., I OSK 1978/16, uchwała SN z dnia 19 listopada 2010 r., III CZP 88/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 23 grudnia 2016 r., II SA/Bd 1013/16, wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 stycznia 2020 r., III SA/Kr 1158/19, CBOSA). To organ egzekucyjny jest więc zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy zastosowaniu regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego. W sytuacji bowiem, kiedy obowiązek powstaje z mocy prawa, jest to jedyna możliwość obrony swoich praw przez dłużnika. Dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego niezbędne jest ustalenie istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, oczywiście w sytuacji, gdy zobowiązany podnosi zarzut nieistnienia obowiązku. Swoista konkretyzacja obowiązku następuje w tytule wykonawczym wszczynającym postępowanie egzekucyjne, natomiast ochrona praw uczestników tego postępowania jest możliwa w drodze zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. postanowień, wydanych w tym postępowaniu. Możliwość obrony swych interesów przez zobowiązanego powstaje więc dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego. Należy zatem stwierdzić, że art. 13f ust. 2 u.d.p. upoważnia radę gminy do ustalenia wysokości opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1 tego przepisu i sposobu jej pobierania (ustalenia zasad, form i ogółu czynności technicznych, pozwalających na dokonanie opłaty), w tym zakresie nie mieści się jednak kompetencja do uregulowania trybu postępowania reklamacyjnego, ani kompetencja do odstąpienia w wyniku przeprowadzonego postępowania reklamacyjnego od zastosowania przepisu art. 13f ust. 1 u.d.p. (zob. wyrok NSA z 13 października 2021 r., wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., I OSK 1978/16, uchwała SN z dnia 19 listopada 2010 r., III CZP 88/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 23 grudnia 2016 r., II SA/Bd 1013/16, wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 stycznia 2020 r., III SA/Kr 1158/19, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2022 r., VI SA/WA 2700/21, CBOSA). Oznacza to, że regulacje prawne zawarte w § 23 ust. 1 - 3, § 24 ust. 2 i ust. 3 zaskarżonej uchwały w istotny sposób naruszają wskazane wyżej przepisy prawa - ustawy o drogach publicznych, bowiem wprowadzają opisane wyżej postępowanie reklamacyjne oraz tryb odwoławczy w sytuacji, gdy obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstaje z mocy prawa (w wyniku nieuiszczenia opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania), a co za tym idzie brak jest podstawy prawnej do prowadzenia postępowania administracyjnego czy wyjaśniającego, które uzasadniałoby tworzenie tego typu regulacji prawnych. Zasadnie również Prokurator wskazał, że Rada w § 25 uchwały dokonała powtórzenia i modyfikacji normy ustawowej (pominięcie m.in. kwestii odsetek ustawowych za opóźnienie płatności opłat dodatkowych) określonej w art. 40d ust. 2 u.d.p., co stanowi istotne naruszenie prawa. Zgodnie z § 134 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283) podstawą wydania uchwały i zarządzenia jest przepis prawny, który: 1) upoważnia dany podmiot do uregulowania określonego zakresu spraw; 2) wyznacza zadania lub kompetencje danego podmiotu. § 135 ZTP określa, iż w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, zaś § 137 ZTP stanowi, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, które podziela także skład orzekający w niniejszej sprawie, iż powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 23 ust. 1, ust. 2, ust. 3, § 24 ust. 2, ust. 3 oraz § 25 zaskarżonej uchwały.