II SA/Go 28/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 22 marca 2016 r., nr XVI/118/2016 w przedmiocie regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych na terenie gminy I. umarza postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności: § 4, § 5 pkt 4, § 7 ust. 2 pkt 2 w zakresie dotyczącym spożywania na terenie cmentarza napojów alkoholowych, § 7 ust. 2 pkt 3, pkt 5 i pkt 7, § 8 zaskarżonej uchwały, II. oddala skargę w pozostałym zakresie. Rada Miejska podjęła w dniu 22 marca 2016 r. uchwałę nr XVI/118/2016 w sprawie regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych na terenie gminy. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.: 1. art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2016.446 j.t. – dalej jako u.s.g.) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, w sytuacji gdy przepisem tworzącym dla Rady kompetencje do wydania przepisów porządkowych jest art. 40 ust. 3 u.s.g., 2. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez umieszczenie w § 4 i 5 uchwały regulacji o charakterze wewnętrznie obowiązującym, co nadało im status prawa miejscowego oraz spowodowało publikację w dzienniku urzędowym, 3. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych polegającą na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego wyrażonego w tym przepisie poprzez uregulowanie w § 4 ust. 1, § 5 ust. 2, § 8 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały przez Radę Miejską materii zastrzeżonej do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego określając w nich administratora cmentarzy, jej siedzibę w Urzędzie Miejskim, a w kolejnych paragrafach wskazanie urzędu jako organu władnego do określonych działań, uprawnień i upoważnień związanych z zarządzaniem cmentarzami komunalnymi, co znalazło swoje odzwierciedlenie w § 4 ust. 2, § 5 ust. 4, § 6 ust. 3, 4. art. 20a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych , który stanowi o uprawnieniu osób niepełnosprawnych do wstępu do obiektów użyteczności publicznej z psem asystującym, stąd zakaz wprowadzania psów określony w § 7 ust. 2 pkt 3 uchwały bez zastrzeżenia dotyczącego możliwości korzystania z psa asystującego przez osoby niepełnosprawne pozostaje w sprzeczności z powołanym przepisem, 5. art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który stanowi o możliwości wprowadzenia przez radę gminy czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w niewymienionych w ustawie miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, poprzez jego nie wskazanie w podstawie prawnej uchwały, przy ustanowieniu w § 7 ust. 2 pkt 2 zakazu spożywania napojów alkoholowych na terenie cmentarza, 6. § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", przez powtórzenie w uchwale przepisów ustawy z dnia 20 maja 1971 roku Kodeks wykroczeń: – art. 144 i 145 kw, które stanowią, że podlega karze ten, kto na terenach przeznaczonych do użytku publicznego, niszczy lub uszkadza roślinność albo na terenach przeznaczonych do użytku publicznego depcze trawniki lub zieleńce w miejscach innych niż wyznaczone dla celów rekreacji przez właściwego zarządcę terenu oraz zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę płac, ogród, trawnik lub zieleniec, a zostały powtórzone w § 7 ust. 2 pkt 5 i 8, ust. 3 pkt 4 uchwały w zakresie wprowadzonego zakazu wysypywania śmieci poza miejscami wyznaczonymi, zakazu pozostawiania fragmentów zdemontowanych pomników (...) oraz zakazu sadzenia i usuwania drzew krzewów, – art. 603 § 1 kw, który penalizuje sprzedaż na terenie należącym do gminy lub będącym w jej zarządzie poza miejscem do tego wyznaczonym przez właściwe organy gminy, zaś został powtórzony w § 7 ust. 3 pkt 3 uchwały w zakresie wyprowadzonego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej czy zarobkowej, 7. art. 140 Kodeksu cywilnego i Prawa budowlanego poprzez wprowadzenie w § 7 ust. 2 pkt 6 i ust. 3 pkt 1, 5 i 6 oraz § 8 regulacji naruszających uprawnienia właścicielskie w zakresie swobodnego rozporządzania i korzystania z rzeczy, 8. § 12 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi, wydanego na podstawie upoważnienia wynikającego z ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych z dnia 31 stycznia 1959 roku wskazującego na możliwość dokonania ekshumacji w określonym terminie we wczesnych godzinach rannych, przy jednoczesnym ograniczeniu w zaskarżonej uchwale możliwości przeprowadzenia ekshumacji za zgodą administratora , tylko od poniedziałku do piątku, w godzinach pracy biura. W piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. Prokurator zaskarżył ponadto 7 ust. 2 pkt 2 i 4 oraz § 10 uchwały. W odpowiedzi na skargę organ uznał ją za niezasadną. Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność: § 4, § 5 ust. 4, § 7 ust. 2 pkt 2 co do słów: "spożywanie napojów alkoholowych i", pkt 3, pkt 5, pkt 7 oraz § 8 Uchwały Nr XVI/118/2016 Rady Miejskiej z dnia 22 marca 2016 r. w sprawie regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych na terenie gminy. W pismach z [...] grudnia 2016r. i [...] stycznia 2017r. złożonych na rozprawie w dniu 9 marca 2017r. Prokurator cofnął skargę w zakresie dotyczącym § 4, § 5 ust. 4, § 7 ust. 2 pkt 2 w części dotyczącej spożywania na terenie cmentarza napojów alkoholowych, § 7 ust. 2 pkt 3, pkt 5 i § 8 zaskarżonej uchwały. W pozostałym zaś zakresie skargę podtrzymał. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz.U. 2016. 1066 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2016. 718 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. 2016. 177 ze zm.), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 p.p.s.a. prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a., a skarga prokuratora nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Nr XVI/118/2016 Rady Miejskiej z dnia 22 marca 2016 r. w sprawie regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych na terenie gminy. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016r. Wojewoda działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2016.446 j.t., dalej u.s.g.) stwierdził nieważność: § 4, § 5 ust. 4, § 7 ust. 2 pkt 2 co do słów: "spożywanie napojów alkoholowych i", pkt 3, pkt 5, pkt 7 oraz § 8 Uchwały Nr XVI/118/2016 Rady Miejskiej z dnia 22 marca 2016 r. w sprawie regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych na terenie gminy. W związku z tym rozstrzygnięciem nadzorczym i częściowym cofnięciem skargi przez Prokuratora Sąd postanowieniem zawartym w punkcie 1 wyroku umorzył postępowanie w zakresie wskazanych wyżej paragrafów uchwały. W tej sytuacji wobec braku cofnięcia przez Prokuratora skargi w pozostałym zakresie, kontroli Sądu zostały poddane: punkt 1 skargi, punkt 2 skargi w zakresie § 5 ust. 1-3 uchwały, punkt 3 skargi w zakresie § 5 ust. 2 uchwały, punkt 5 skargi w zakresie § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały, co do słów "przebywania w stanie nietrzeźwym", punkt 6 skargi w zakresie § 7 ust. 2 pkt 8, ust. 3 pkt 3 i 4 uchwały, punkt 7 skargi w zakresie § 7 ust. 2 pkt 6 i ust. 3 pkt 1, 5 i 6 uchwały oraz zgodnie z pismem Prokuratora z [...] lutego 2017r. także § 7 ust. 2 pkt 2 i 4 oraz § 10 uchwały. Nie był trafny zarzut sformułowany w punkcie 1 skargi. Uchwały w przedmiocie regulaminu cmentarzy komunalnych podejmowane są na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., który stanowi, iż na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Niewątpliwie cmentarze należą do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Regulaminy wydawane na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 4 u.s.g. – wbrew zarzutom skargi - nie mogą być utożsamiane z przepisami porządkowymi (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2009r., I OSK 252/09 ). Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., a więc także na cmentarzach. W związku z tym, że przedmiotowe przepisy nie są przepisami porządkowymi chybiony był również zawarty w piśmie Prokuratora z [...] lutego 2017 r. zarzut dotyczący § 10 odnośnie wejścia w życie przedmiotowej uchwały. Jeżeli chodzi o pozostałe zarzuty podtrzymywane przez Prokuratora, które nie zostały objęte rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody to zauważyć należy, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Ponieważ brak jest ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, zachodzi konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). W ocenie Sądu te paragrafy zaskarżonej uchwały, które nie zostały objęte rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody, a co do których skargę podtrzymał Prokurator, nie stanowiły istotnego naruszenia prawa w przytoczonym powyżej rozumieniu. I tak jakkolwiek zgodzić się należy ze skarżącym Prokuratorem, że zapisy w § ust.2 pkt 4,8 ust.3 pkt 3 uchwały stanowią powtórzenie przepisów ustawowych, co stanowi o naruszeniu reguły określonej w § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908), która nie dopuszcza powtarzania w uchwałach przepisów ustawy, to jednak nie stanowi to, w ocenie Sądu, istotnego naruszenia prawa. Jeżeli bowiem nie dochodzi przez to do modyfikacji regulacji ustawowych, samo tylko powtórzenie przepisów ustawowych, tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie uzasadnia eliminacji takich zapisów z treści uchwały jako istotnego naruszenia prawa (por. wyroki WSA w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2013 r., II SA/Ol 1054/13, WSA w Poznaniu z dnia 8 maja 2013 r., IV SA/Po 149/13, WSA we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2009 r II SA/Wr 401/09, WSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2011 r., IV SA/Wa 1491/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgadzając się ze skarżącym Prokuratorem co do nieprecyzyjności zapisu w zakresie § 7 ust. 2 pkt 2 ustanawiającego zakaz "przebywania w stanie nietrzeźwym" na terenie cmentarza, co może utrudniać egzekwowanie tego zakazu, Sąd nie podziela stanowiska, że uzasadnione jest stwierdzenie nieważności uchwały w tym zakresie z powodu istotnego naruszenia prawa. Jeżeli natomiast chodzi o zarzuty dotyczące § 7 ust. 2 pkt 6 i ust. 3 pkt 1, 5 i 6 uchwały jako regulacje naruszających uprawnienia właścicielskie w zakresie swobodnego rozporządzania i korzystania z rzeczy - art. 140 Kodeksu cywilnego i Prawa budowlanego, to należy wyjaśnić, że tzw. prawo do grobu posiadane prze osobę, która podpisała z zarządcą cmentarza stosowną umowę cywilnoprawną nie oznacza, że osoba taka nabywa uprawnienia właścicielskie do jakiegoś fragmentu cmentarza. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 7 grudnia 1970 r. (III CZP 75/70 70, OSNCP 1971, nr 7-8, poz. 127) w następstwie umowy, mocą której zarząd cmentarza oddaje zainteresowanej osobie miejsce na grób, powstaje swoisty stosunek cywilnoprawny, dający tej osobie cały szereg uprawnień, których zespół polegający "na wykonywaniu swoistego władztwa faktycznego nad grobem" odpowiada posiadaniu zależnemu w rozumieniu art. 336 k.c. W związku z powyższym niezasadny był zarzut, iż kwestionowane § 7 ust. 2 pkt 6 i ust. 3 pkt 1, 5 i 6 uchwały naruszają uprawnienia właścicielskie, w szczególności art. 140 k.c. Wobec powyższego skargę w zakresie zarzutów skierowanych do tych postanowień uchwały, które nie zostały objęte rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody, jako nieuzasadnioną, należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić.