II SA/Go 291/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] r., nr XVI/86/19 w sprawie wprowadzenia zmian w uchwale Nr IV/28/18 Rady Gminy [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet sołtysów wsi w Gminie [...] oraz zwrotu kosztów podróży służbowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Dnia [...] grudnia 2019 r. Rada Gminy [...], powołując się na art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej u.s.g.), podjęła uchwałę nr XVI/86/19 w sprawie wprowadzenia zmian w uchwale Nr IV/28/18 Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet sołtysów wsi w Gminie [...] oraz zwrotu kosztów podróży służbowych. W § 1 uchwały Rada ustaliła zryczałtowaną miesięczną dietę dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych z terenu Gminy [...] w wysokości 150 zł. W § 3 uchwały, jako datę jej wejścia w życie Rada przyjęła dzień [...] stycznia 2020 r. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł Prokurator Rejonowy w [...], zarzucając jej istotne naruszenie art. 37b ust. 1 u.s.g w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461, dalej u.o.a.n.) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów wskazanych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że uchwała ustalająca wysokość diet przewodniczących organu wykonawczego jednostki pomocniczej należy do kategorii aktów prawa miejscowego, co implikuje konieczność jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymogu formalnego należytej publikacji zaskarżonej uchwały jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o "uznanie skargi za bezprzedmiotową", uzasadniając powyższe brakiem zastrzeżeń do zapisów uchwały ze strony sprawującego nadzór nad jej zgodnością z prawem Wojewody [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Kontrolę sądową zainicjował skarżący, którego legitymacja skargowa wynika z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 390), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 8 § 1 p.p.s.a. prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują mu prawa strony. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 37b ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Zgodnie z art. 40 ust. 1-2 u.s.g., w brzmieniu aktualnym na datę podjęcia zaskarżonej uchwały, organy gminy mogą na podstawie upoważnień ustawowych stanowić akty prawa miejscowego, które obowiązują na obszarze gminy. Zakresem tego upoważnienia objęte są między innymi sprawy wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.). W uchwale z dnia [...] grudnia 2019 r., zmieniającej pierwotną uchwałę z roku 2018, Rada Gminy [...] ustaliła dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych z terenu Gminy [...] miesięczne diety w wysokości wskazanej w § 1 uchwały. Organ przyjął jednak, że uchwała ta nie stanowi aktu prawa miejscowego, wskazując w § 3, iż wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 2020 r. Sąd podziela pogląd wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego oraz uchwała w sprawie zasad, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej (jak również uchwały w przedmiocie ich zmiany) stanowią akty prawa miejscowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21, 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21 oraz 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na terenie organów, które je ustanowiły. Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, stosownie do art. 40 i 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w przepisach u.o.a.n. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., ogłoszenie aktu normatywnego, w tym aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy, w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Podkreślić należy, że prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów zawartych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji - wynikających z art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. - jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3156/18 i z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2040/18). W konsekwencji uznania, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku, tj. stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości.