II SA/Go 3/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ustanowienia zasad przyznawania sołtysom Gminy [...] diet i zwrotu kosztów podróży stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. 1. Dnia 20 lutego 2020 r. Rada Gminy [...], działając na podstawie art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej jako u.s.g.), podjęła uchwałę nr XVI/109/2020 w sprawie ustanowienia zasad przyznawania sołtysom Gminy [...] diet i zwrotu kosztów podróży. Przepis § 5 tej uchwały stanowi, że wchodzi w życie z dniem podjęcia, podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń oraz publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy [...]. 2. Prokurator Rejonowy w [...] wniósł do tutejszego sądu skargę na powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zarzucił wydanie uchwały z naruszeniem prawa, tj. 37b ust. 1 w zw. z art. 40 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461, dalej u.o.a.n.) w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, mimo, że jest ona prawem miejscowym. 3. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] uznała jej zasadność wskazując jednak, że sprawujące nadzór organy – Wojewoda [...] i Regionalna Izba Obrachunkowa nie zgłaszały takich zastrzeżeń i nie skorzystały ze środków nadzorczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. 5. Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. 6. Kontrolę sądową zainicjował skarżący, którego legitymacja skargowa wynika z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 390), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 8 § 1 p.p.s.a., prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują mu prawa strony. 7. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 37b ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Zgodnie z art. 40 ust. 1-2 u.s.g., w brzmieniu aktualnym na datę podjęcia zaskarżonej uchwały, organy gminy mogą na podstawie upoważnień ustawowych stanowić akty prawa miejscowego, które obowiązują na obszarze gminy. Zakresem tego upoważnienia objęte są, między innymi, sprawy wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.). Sąd podziela tu pogląd, wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego oraz uchwała w sprawie zasad, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej (jak również uchwały w przedmiocie ich zmiany) stanowią akty prawa miejscowego (z wielu por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2022 r., III OSK 5279/21, 17 listopada 2021 r., III OSK 4382/21 oraz 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19; CBOSA). 8. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na terenie organów, które je ustanowiły. Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, stosownie do art. 40 i 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w przepisach u.o.a.n. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., ogłoszenie aktu normatywnego, w tym aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy, w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Podkreślić należy, że prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów zawartych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych. 9. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyroki NSA z dnia 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18 oraz 14 października 2020 r. II OSK 2040/18). Niespełnienie wymagania w zakresie należytej publikacji uznać należało za istotne naruszenie prawa, w tym art. 40, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Sąd zdaje sobie sprawę z tego, że w pewnym okresie praktyka organów nadzoru i orzecznictwo w rozważanej wyżej kwestii nie były jednolite. W dacie podjęcia uchwały poglądy orzecznictwa były już jednakowe. Również zaniechanie organów nadzoru nie sanuje wskazanej wady prawnej i nie ma wpływu na jej ocenę prawną. Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku, tj. stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości.