II SA/Go 312/12

POSTANOWINIE Dnia 6 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Zakładu [...] sp. z o.o. na informację Zarządu Województwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 postanawia: pozostawić skargę bez rozpatrzenia. Organ administracji, pełniący na podstawie art. 25 pkt 1 ustawy z 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym (IZ RPO), na postawie art. 26 ust. 1 w dniu 29 listopada 2011 roku podjął uchwałę nr [...] Zarządu Województwa w sprawie przyjęcia ogłoszenia o konkursie i regulaminu konkursu dla Priorytetu I Rozwój infrastruktury wzmacniającej konkurencyjność regionu, Działania 1.3 Rozwój społeczeństwa informacyjnego, kategorii interwencji Funduszy Strukturalnych: 13 - Usługi i aplikacje dla obywateli (e-zdrowie, e-administracja, e-edukacja, e-integracja itp.) w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013. W odpowiedzi na powyższe ogłoszenie o konkursie oznaczonym Nr [...], do IZ RPO został złożony wniosek przez Zakład [...] Sp. z o.o. w organizacji, o dofinansowanie projektu nr [...]. Wniosek na wstępie został przekazany do oceny formalnej. Weryfikacja formalna złożonego wniosku wykazała, iż nie spełnia on kryterium dopuszczającego – Kwalifikowalność Beneficjenta oraz partnerów projektu. O wyniku wstępnej weryfikacji wnioskujący został poinformowany pismem z dnia [...] lutego 2012 roku o sygn. [...]. W piśmie tym wskazano, że zgodnie z ogłoszeniem o konkursie jednym podmiotów uprawnionych do składania wniosków jest jednostka organizacyjna JST posiadająca osobowość prawną. Zgodnie z regulaminem konkursu beneficjent zobowiązany jest do złożenia odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego (KRS). Wnioskujący Zakład nie dostarczył takiego odpisu co wskazuje, że na dzień złożenia wniosku nie posiadał osobowości prawne, zatem był nieuprawniony do ubiegania się o dofinansowanie w ramach konkursu. Organ wskazał, powołując się na przepis art. 12 kodeksu spółek handlowych, że spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w organizacji uzyskuje osobowość prawną dopiero w chwili wpisu do rejestru. Ponieważ wnioskujący nie akceptował stanowiska IZ RPO, w piśmie z dnia [...] marca 2012 roku złożył protest w Urzędzie Marszałkowskim Województwa. W treści protestu poinformował, iż zgodnie z art. 11 § 1 kodeksu spółek handlowych, spółki kapitałowe w organizacji, o których mowa w art. 161 i 323, mogą we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywane. Poza tym zgodnie z treścią § 2 do spółki kapitałowej w organizacji w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące danego typu spółki po jej wpisie do rejestru. Z uwagi na powyższe, spółka z o.o. w organizacji posiada podmiotowość prawną i traktowana jest przez kodeks spółek handlowych jako ułomna osoba prawna. Wnioskujący podkreślił, że gmina prowadzi gospodarkę komunalną w formie jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w formie zakładów lub jednostek budżetowych oraz spółek prawa handlowego, które mają osobowość prawną w tym spółek z o.o. w organizacji, lecz spółki te nie są jednocześnie jednostkami organizacyjnymi gminy. Skarżący powołując się na regulamin konkursu poinformował, iż oceniający stwierdzając na ocenie formalnej brak odpisu z KRS powinien wezwać o jego uzupełnienie. IZ RPO nie uwzględniła protestu wnioskującego. W piśmie z dnia [...] marca 2012 roku o sygn. [...] organ wskazał, że zgodnie z ogłoszeniem o konkursie oraz uszczegółowieniem RPO, jednym z podmiotów uprawnionych do składania wniosku o dofinansowanie w ramach konkursu była jednostka organizacyjna JST posiadająca osobowość prawną. Zgodnie z art. 161 § 1 Kodeksu spółek handlowych (ksh) z chwilą zawarcia umowy spółki z o.o. powstaje spółka z o.o. w organizacji. Natomiast do powstania spółki z o.o. wymaga się zgodnie z art. 163 pkt 5 ksh wpisu do rejestru. Zgodnie z art. 12 ksh spółka w organizacji staje się spółką z ograniczoną odpowiedzialnością i zyskuje osobowość prawną dopiero w momencie wpisu do rejestru. Zakład [...] sp. z o.o. w organizacji, w dniu złożenia wniosku zatem w dniu [...] stycznia 2012 roku nie był wpisany do Krajowego Rejestru Sądowego, dlatego też przedłożył wraz z dokumentacją aplikacyjną jedynie kopię wniosku o rejestrację podmiotu w rejestrze przedsiębiorców spółka z ograniczona odpowiedzialnością złożonego w sądzie. Tak zatem wnioskujący, działając w organizacji, posiadał tzw. ułomną osobowość prawną, tym samym nie był uprawniony do złożenia wniosku w ramach Konkursu [...]. Kierując się powyższym stanowiskiem IZ RPO stwierdziła, iż ocena formalna wniosku [...] została przeprowadzona zgodnie z kryteriami przyjętymi uchwałą Komitetu Monitorującego RPO Nr [...] z [...] grudnia 2010 r., a protest Skarżącego nie został uwzględniony. Zakład [...] Spółka z o.o. nie zgodziła się z rozstrzygnięciem protestu i złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uzupełnioną pismem z dnia 30 maja w której zarzuciła naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 2 z dnia ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 11 § 1 i § 2 kodeksu spółek handlowych poprzez niewłaściwe określenie podmiotu który może ubiegać się o dofinansowanie, co skutkuje tym, że żaden podmiot wykonujący zadania własne gminy, to jest zakład budżetowy, jednostka budżetowa oraz spółka z o.o. nie mogą ubiegać się o dofinansowanie i, że spółka z o.o. w organizacji nie posiada osobowości prawnej, a tym samym wniosek skarżącej podlega odrzuceniu. Wskazując na powyższe zarzuty spółka domagała się uchylenie informacji zawartej w piśmie IZ RPO z dnia [...] marca 2012 roku dotyczącej negatywnego rozpatrzenia protestu skarżącej z dnia [...] marca 2012 roku oraz uchylenie informacji zawartej w piśmie z dnia [...] lutego 2012 roku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ. W ocenie skarżącej stanowisko organu zawarte w piśmie z [...] marca 2012 roku jest błędne. Zgodnie z treścią art. 11 § 1 kodeksu spółek handlowych spółki kapitałowe w organizacji, o których mowa w art. 161 i art. 323, mogą we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywane. Poza tym zgodnie z treścią § 2 do spółki kapitałowej w organizacji w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące danego typu spółki po jej wpisie do rejestru. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż spółka z o.o. w organizacji posiada podmiotowość prawną a kodeks spółek handlowych traktuje te spółki jako ułomne osoby prawne. W związku z powyższym nie sposób uznać, iż skarżąca składając wniosek nie posiadała podmiotowości prawnej, albowiem w ogłoszeniu o konkursie nie wyłączono tak zwanych ułomnych osób prawnych. Skarżąca podkreśliła, iż nie ma takich jednostek organizacyjnych gminy, które posiadają osobowość prawną. Gmina prowadzi gospodarkę komunalną w formie jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, to jest w formie zakładów budżetowych, czy też jednostek budżetowych oraz w formie spółek prawa handlowego, które mają osobowość prawną - w tym sp. z o.o. w organizacji, o czym była mowa wyżej - ale spółki te nie są jednocześnie jednostkami organizacyjnymi gminy. Innymi słowy nie ma takiej jednostki organizacyjnej gminy, która posiada osobowość prawną albowiem albo jest to jednostka organizacyjna gminy i nieposiadająca osobowości prawnej - zakład budżetowy i jednostka budżetowa - albo nie jest to jednostka organizacyjna gminy, ale podmiot posiadający osobowość prawną - spółka z o.o., spółka akcyjna. W przekonaniu skarżącej, z uwagi na powyższe należy stwierdzić, iż zapisy zawarte w ogłoszeniu o konkursie są nieprecyzyjne, a nawet niemożliwe do spełnienia przez beneficjenta. Należy również wskazać, że jeżeli nawet skarżąca zostałaby wpisana do KRS - u, to i tak nie mogłaby aplikować środków finansowych, albowiem z uwagi na powyższe nie jest jednostką organizacyjną JST. Natomiast należy podkreślić, iż na liście wniosków które przeszły etap oceny formalnej znajdują się sp. z o.o. których jedynym udziałowcem jest JST. Skarżąca zaznaczyła, że proces zmiany statusu prawnego jednostki organizacyjnej Gminy był planowany od dawna. Trudno jednak było wybrać odpowiedni moment na przeprowadzenie długotrwałego procesu przekształceniowego z uwagi na brak konkretnej informacji, co do terminu ogłoszenia w/w konkursu.. O konkretnym terminie konkursu skarżąca dowiedziała się już w trakcie przekształceń, których nie mogła już zatrzymać, ani cofnąć, umożliwiając złożenie wniosku przez Gminę. W momencie składania wniosku skarżąca posiadała niewątpliwie osobowość prawną tak zwaną ułomną natomiast w trakcie prowadzonej oceny formalnej skarżąca posiadała już "pełną" osobowość prawną i dysponowała odpisem z Krajowego Rejestru Sądowego. W przekonaniu skarżącej wykluczenie złożonego wniosku jest niegodne z obowiązującymi przepisami prawa jak również krzywdzące dla mieszkańców Gminy i przeczy europejskim zasadom umożliwiania równego dostępu do ubiegania się o środki europejskie. Odpowiadając na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) – dalej u.z.p.p.r., reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270) w związku z przyjętą w tej ustawie zasadą odpowiedniego stosowania przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przywoływaną dalej jako "p.p.s.a.". Odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio stosowany. Zgodnie z art. 30e u.z.p.p.r. "W zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, 150 i 152 tej ustawy". Opisany w art. 30e omawianej ustawy zakres wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a., nie oznacza jednak, że wszystkie niewymienione w tym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. mają zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach uregulowanych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Należy zauważyć, że ustawodawca ustanawiając w art. 30e u.z.p.p.r. zasadę, że przepisy p.p.s.a. mają zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie jednocześnie wprowadził szczególne regulacje, wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych w art. 30e jednostek redakcyjnych p.p.s.a., względnie powodujące daleko idące modyfikacje w stosowaniu przepisów p.p.s.a. Stosownie do art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę, w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy. Zgodnie z art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. W myśl art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto spełniać wymogi określone w pkt 1-3 tego przepisu. To oznacza, że skarga, jak każde pismo strony, powinna zawierać elementy wskazane w art. 46 p.p.s.a. Z kolei art. 49 § 1 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Istotnie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w Rozdziale I Działu III "Pisma w postępowaniu sądowym" określają wymagania formalne jakim powinno odpowiadać pismo w postępowaniu sądowym. Wspomniane regulacje, a także zawarte w Rozdziale II tego Działu zatytułowanego "Skarga" (np. art. 57 § 1, art. 58 § 1 pkt 3) wskazują, że przez "warunki formalne", o których mowa w art. 49 § 1 p.p.s.a. należy rozumieć warunki określone w art. 46–48 i art. 57 § 1 tej ustawy. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie posługuje się pojęciem "warunki formalne", lecz pojęciem "skarga niekompletna", stanowiąc w art. 30c ust. 5 pkt 2, że wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. "Skarga niekompletna" w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. oznacza braki w zakresie kompletności dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 zd. 1 tej ustawy. Skarga, o której mowa w art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r., jako pismo procesowe w rozumieniu art. 45 p.p.s.a., musi spełniać wymagania wymienione w art. 46 i art. 57 § 1 p.p.s.a., a ponadto powinny być do niej dołączone odpisy (art. 47 § 1 p.p.s.a.) – jednakże braki w tym względzie nie czynią skargi niekompletnej w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. Sąd w kontrolowanej sprawie, podziela pogląd przedstawiony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że skarga, o której mowa w art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r., aby została rozpoznana przez sąd administracyjny, powinna być kompletna (a zatem musi zawierać dokumentację wyraźnie określoną w art. 30c ust. 2 zdanie pierwsze u.z.p.p.r.) oraz nie może zawierać braków formalnych jako pismo procesowe ( przeto musi spełniać wymagania określone w art. 46, art. 47 § 1 i art. 57 § 1 p.p.s.a. ). Różne są natomiast skutki prawne w przypadku złożenia skargi niekompletnej od skutków złożenia skargi zawierającej braki formalne. W przypadku wniesienia skargi obarczonej brakami formalnymi (to jest niespełniającej wymogów z art. 46, art. 47 § 1 lub art. 57 § 1 p.p.s.a.) – z uwagi na brak odmiennej regulacji w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – przewodniczący winien wezwać stronę skarżącą do uzupełnienia tychże braków formalnych w trybie art. 49 p.p.s.a. Odmiennie natomiast uregulowane są skutki złożenia skargi niekompletnej (to jest niezawierającej dokumentacji określonej w art. 30c ust. 2 zd. I u.z.p.p.r.). W takim przypadku ustawodawca wyraźnie określił skutek w postaci pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r.). Z uwagi na to, że kwestia kompletności skargi oraz skutków braku tej kompletności została kompleksowo uregulowana w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie ma w tej sytuacji możliwości zastosowania art. 49 p.p.s.a. w celu uzupełnienia tego rodzaju braków (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 roku w spr. II GSK 507/10, z dnia 15 czerwca 2011 roku w spr. II GSK 990/11, z dnia 12 maja 2011 roku w spr. II GSK 744/11). Wskazać należy, że kwestia kompletności dokumentacji w rozumieniu art. 30c u.z.p.p.r. była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego ( przykładowo z dnia 5 kwietnia 2011roku w spr. II GSK 459/11, z dnia 17 marca 2011 roku w spr. II GSK 352/11, z dnia 16 marca 2011 roku w spr. II GSK 269/11, z dnia 13 września 2011 roku w spr. 1735/11, z dnia 15 września 2011 roku w spr. 1816/11). W wyżej wymienionych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi, o której mowa w art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. wyłączone jest stosowania art. 52 – 55 p.p.s.a. Dalej przyjął, że wojewódzki sąd administracyjny, aby mógł prawidłowo ocenić legalność zaskarżonego aktu, musi dysponować kompletną dokumentacją. Za kompletną dokumentację w rozumieniu wskazanego przepisu należy uznać formularze wniosków wraz z załącznikami składane przez wnioskodawcę w postępowaniu przed instytucją opiniującą projekt. Chodzi zatem o wszystkie dokumenty, które są badane przez właściwą instytucję : najpierw na etapie wstępnej weryfikacji wniosku o dofinansowanie, a następnie merytorycznie oceniane w dalszych etapach selekcji wniosków. Oznacza to, że wniosek o dofinansowanie, stanowiący niezbędny element kompletnej dokumentacji, powinien odpowiadać wnioskowi złożonemu w ramach konkursu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał także, że załączniki stanowią integralny element wniosku o dofinansowanie. W tym miejscu stwierdzić należy, że przepis art. 30c ust 2 jak również ust. 5 nie dopuszcza żadnego odstępstwa od obowiązku przedstawienia kompletnej dokumentacji przez możliwość pominięcia pewnych dokumentów. W rozpoznawanej sprawie skarżąca złożyła w postępowaniu konkursowym wniosek o dofinansowanie według ustalonego wzoru wraz z załącznikami, które były przedmiotem oceny przez Zarząd Województwa. Jak wynika z przedstawionych dokumentów wraz ze skargą skarżąca nie złożyła wszystkich załączników do wniosku o dofinansowanie wymienionych w formularzu. Brakuje bowiem załączników wymienionych we wniosku (str. 25 i 26) a to : dokumentacji technicznej-projektowej w zakresie realizowanej inwestycji (projekt i opis techniczny inwestycji), specyfikacji zakupywanego sprzętu/ usług, kosztorysu inwestorskiego, programu funkcjonalno - użytkowego dla inwestycji typu "Zaprojektuj - wybuduj", raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, kopii decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, kopii pozwolenia na budowę lub kopia zgłoszenia budowy/wykonania robót budowlanych, zaświadczenia z ZUS-u o niezaleganiu z opłacaniem składek na ubezpieczenia zdrowotne i społeczne lub innych opłat, zaświadczenia z Urzędu Skarbowego o niezaleganiu z uiszczaniem podatków, dokumentu potwierdzającego posiadanie środków na realizację projektu, harmonogramu rzeczowo-finansowego realizacji projektu, oświadczenia beneficjenta o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z zaakceptowaniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, że załączniki stanowią niezbędny element wniosku o dofinansowanie, którego brak prowadzi do jego odrzucenia Sąd przyjął, że złożenie przez skarżącą formularza wniosku bez wszystkich załączników nie może być traktowane jako złożenie kompletnej dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r.. Podkreślenia przy tym wymaga, że niedołączenie do skargi załączników do wniosku nie wymagało wezwania strony skarżącej do uzupełnienia braków skargi ponieważ, jak to już podniesiono, w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. ustawodawca zawarł odmienną regulację w porównaniu do art. 49 § 1 p.p.s.a., w świetle której braki w zakresie kompletności dokumentacji nie są brakami formalnymi skargi w rozumieniu art. 57 § 1 p.p.s.a. i dlatego nie podlegają usunięciu (uzupełnieniu) w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. Zauważyć też należy, że świetle art. 30e u.z.p.p.r. to na skarżącym spoczywa ustawowy obowiązek przedłożenia sądowi wszelkiej dokumentacji. Ustawodawca w sposób jednoznaczny cały ciężar przedstawienia sprawy sądowi nałożył na stronę, która musi mieć tego świadomość i nie może zasłaniać się nieznajomością procedury sądowej. W sytuacji gdy strona wnosząca skargę nie załącza do niej dokumentów wymienionych w art. 30 c ust. 2 zdanie pierwsze u.z.p.p.r. uchybia ustawowemu obowiązkowi, a brak ten skutkuje pozostawieniem niekompletnej skargi bez rozpatrzenia na podstawie art. 30 c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.