II SA/Go 377/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi W.W.-K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr: [...] w przedmiocie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej W.W.-K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U.2016.290 ze zm.), art. 123 k.p.a. oraz art. 91, art. 92 ust.1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t.Dz.U.2016.814) po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lutego 2015r. J.B., udzielił zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2015.1422), umożliwiające wykonanie w projektowanej nadbudowie i przebudowie, związanej ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, na terenie działki nr [...]: - ściany z otworami okiennymi i drzwiowymi bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi nr ew. [...], - ściany bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi nr ew. [...]. Postanowienie to zaskarżyła W.W.-K. w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] października 2016 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J.B. pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku gospodarczego oraz zmianę sposobu użytkowania na budynek mieszkalny – na terenie działki nr [...], położonej w [...]. Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2017 r. w punkcie 1 uchylił w całości decyzję nr [...] z [...] października 2016 r., natomiast w punkcie 2 utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2016 r. o wyrażeniu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2017 r., II SA/Go 421/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił punkt 2 tej decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż wprowadzenie do art. 9 ust. 1 i ust. 2 Pr. bud wymogu zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku przesądza o tym, że zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych powinna mieć charakter wyjątkowy i wynikać z konieczności konkretnego sposobu zabudowy terenu. Organ ma zatem obowiązek rozważyć czy celowe jest zastosowanie odstępstwa ze szczególnie ważnych względów i to nie tylko subiektywnych, ale również obiektywnych. Okoliczności te powinny wynikać z warunków lokalnych, w szczególności takich jak: kształt, wymiary nieruchomości, położenie względem nieruchomości sąsiednich, ukształtowanie terenu, stan zagospodarowania danej nieruchomości i terenów sąsiednich. Ponadto ustawodawca, wprowadzając możliwość odstąpienia od warunków techniczno-budowlanych, uzależnił ją od wyważenia interesów indywidualnych i interesu publicznego, które uzasadniałoby wyłączenie stosowania określonych przepisów techniczno-budowlanych. Organ powinien zatem zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, w tym zasadami wyrażonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ocenić cały materiał dowodowy w sprawie i rozstrzygnąć, czy istotnie zachodzą przesłanki udzielenia zgody na odstępstwo. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uznał, że stan faktyczny sprawy dawał podstawy do przyjęcia, że w sprawie zaistniał przypadek szczególny, uzasadniający odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, bowiem gabaryty działki nr [...] nie dają możliwości zaprojektowania budynku zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie zachowania otworów okiennych i ścian od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi. Ponadto budynek gospodarczy, którego dotyczy wniosek zajmuje 100% powierzchni działki, której granice przebiegają wzdłuż jego ścian. Bez wątpienia wymiary nieruchomości, a także powierzchnia zabudowy obiektu budowlanego stanowią okoliczności dające podstawy do zastosowania odstępstwa. Należy jednak pamiętać, że w procesie budowlanym mamy do czynienia z uzasadnionymi interesami osób trzecich, a nie tylko interesem inwestora. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. obiekt budowlany należy projektować tak, aby zapewnić poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Zasada równiej ochrony prawa własności wymaga, aby każdy właściciel nieruchomości w procesie inwestycyjnym miał w miarę możliwości takie same prawa. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do kwestii ewentualnych - po zastosowaniu odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych - utrudnień korzystania z prawa własności nieruchomości sąsiedniej, w tym nieruchomości skarżącej. Chodzi o takie utrudnienia, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych skarżącej. O naruszeniu interesu osób trzecich można bowiem mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy, w tym także uregulowania prawa konstytucyjnego, prawa cywilnego, w głównej mierze tzw. prawa sąsiedzkiego. Do powyższych kwestii - jednak tylko lakonicznie - odniósł się organ I instancji w postanowieniu z [...] lipca 2016r. stwierdzając, że planowana inwestycja nie zwiększy ograniczeń w użytkowaniu przyległych nieruchomości, nie ograniczy możliwości ich zagospodarowania. Dlatego też zaaprobowane przez organ odwoławczy przesłanki udzielenia odstępstwa budzą wątpliwości jako szczególnie uzasadnione. Sąd zgodził się także ze skarżącą, iż organ nie wyjaśnił, czy odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych jest niezbędnie konieczne dla zrealizowania inwestycji na działce inwestora. Po wydaniu powyższego wyroku w dniu [...] marca 2018 r. Wojewoda wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] o wyrażeniu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. W.W.-K. złożyła skargę na powyższą decyzję, w której wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji II i I instancji w całości jako naruszającej przepisy procedury administracyjnej, w tym art. 7 k.p.a. jak i przepisu art. 77 § 1 k.p.a. oraz statuującego zasadę swobodnej oceny dowodów art. 80 k.p.a., 2. uznanie naruszenia prawa za dające podstawę do wznowienia postępowania w tej sprawie, 3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz.U. 2017. 2188 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2017. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż w niej wskazano. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody, którą utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2016r. o wyrażeniu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Postanowienie to wydane zostało na podstawie art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2017.1332) stanowiącego, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych (ust. 1), przy czym zgody na odstępstwo udziela bądź odmawia właściwy organ w drodze postanowienia, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane (ust. 2). Należy w tym miejscu zauważyć, iż w orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości stanowisko, że postanowienia wydanego na podstawie art. 9 Prawa budowlanego nie można traktować jako merytorycznie odrębnego od postępowania zmierzającego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Na postanowienie to nie przysługuje zażalenie i może być ono zaskarżone wyłącznie w odwołaniu od decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie w ramach skargi kierowanej do sądu administracyjnego (por. np. wyroki NSA z 5 maja 2003 r. IV SA 2481/2001, z 14 maja 2003 r. II SA/Kr 1719/99, z 27 kwietnia 2007 r., II OSK 689/06, z 25 lipca 2008 r., II OSK 905/07, z 17 grudnia 2009 r., II OSK 1714/08, z 26 czerwca 2012 r., II OSK 529/11, z 5 lipca 2012 r., II OSK 683/11, postanowienie NSA z dnia 23 grudnia 2014 r., II OSK 3249/14, a także A. Despot - Mładanowicz, Komentarz aktualizowany do art. 9 Prawa budowlanego, Lex, Stan prawny: 2018.01.01). Przyjęta przez ustawodawcę niemożność uruchomienia odrębnego postępowania odwoławczego w przedmiocie legalności postanowienia wydanego na podstawie art. 9 Prawa budowlanego sprawia, że nie jest dopuszczalne rozstrzyganie o tym postanowieniu w drodze odrębnego orzeczenia organu odwoławczego wydanego poza postępowaniem związanym z odwołaniem od decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Postanowienie w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych jest bowiem wydawane wyłącznie w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę i w razie uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dzieli jej byt prawny (por. postanowienie NSA z 23 października 2009 r., II OSK 1646/09, wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r., II OSK 2571/15). Skoro zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] października 2016r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J.B. pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku gospodarczego oraz zmianę sposobu użytkowania na budynek mieszkalny, to równocześnie utraciło byt prawny wydane w toku tego postępowania postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2016 r. o wyrażeniu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. W tej sytuacji prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 30 listopada 2017 r., II SA/Go 421/17 uchylił punkt 2 decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2017 r., w którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2016 r. o wyrażeniu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Po uchyleniu bowiem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę kwestia wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych powinna być przedmiotem ponownego badania przez organ I instancji w ramach ponownie rozpoznawanej sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku z dnia 30 listopada 2017 r., II SA/Go 421/17 Sąd zawarł wyraźne i jednoznaczne wskazania co do dalszego postępowania związanego z wyrażeniem zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych prowadzonego w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę i choć tego jednoznacznie nie wyartykułowano były to wskazania skierowane do organu I instancji. Wobec powyższego stwierdzić należy, że skoro obowiązujące przepisy procedury administracyjnej nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia dla postanowień o wyrażeniu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych i postanowienia te mogą być przedmiotem orzeczenia organu odwoławczego tylko w ramach rozpoznania odwołania od decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, to wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy orzekł o odwołaniu, którego nie przewidują przepisy prawa, co stanowiło naruszenie art. 138. § 1 pkt 1 i art. 127 § 1 k.p.a. Mając to na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot uiszczonej opłaty sądowej w wysokości 500 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia wyroku z dnia 30 listopada 2017 r., II SA/Go 421/17. Jak tam wskazano organ rozważając zastosowanie ewentualnych odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych powinien odnieść się do kwestii utrudnień korzystania z prawa własności nieruchomości sąsiedniej, w tym nieruchomości skarżącej, a także wyjaśnić czy odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych jest niezbędnie konieczne dla zrealizowania inwestycji na działce inwestora.