II SA/Go 38/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 28 grudnia 2021 r. Nr XXXIV/200/2021 w przedmiocie zmiany uchwały Nr X/48/2015 w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet dla sołtysów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 28 grudnia 2021 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę w sprawie zmiany uchwały Nr X/48/2015 Rady Gminy [...] z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet dla sołtysów. Jako podstawę prawną podjęcia przedmiotowej uchwały organ wskazał art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W § 1 przedmiotowej uchwały postanowiono, że w uchwale Rady Gminy [...] Nr X/48/2015 z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet dla sołtysów zmienia się § 1 w ten sposób, że otrzymuje on następujące brzmienie: "Sołtysowi za wykonywanie obowiązków określonych statutem sołectwa, związanych z pełniona funkcją przysługuje dieta w wysokości [...] zł kwartalnie". W § 2 postanowiono, że wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy [...], a w § 3, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2022 r. Powyższą uchwałę zaskarżył w całości Prokurator Rejonowy w [...] wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie przepisów art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm. - dalej jako "u.s.g.") w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461 - dalej jako "u.o.a.n.") oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niezasadne zaniechanie opublikowana tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów skazanych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego. Skarżący wskazał również, iż obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, iż uchwały w sprawie zasad ustalania diet przysługujących radnym oraz zwrotu kosztów podróży służbowych, stanowią akt prawa miejscowego, a więc podlegają publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. W złożonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania oraz odstąpienie od obciążania organu kosztami postępowania sądowego. W uzasadnieniu organ podniósł, iż w czasie podjęcia przez Radę Gminy [...] spornej uchwały powyższe akty prawne nie były kwalifikowane do kategorii aktów prawa miejscowego, którego wejście w życie uzależnione było od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Takie stanowisko zajmował w tamtym okresie także organ nadzoru - Wojewoda [...]. Pomimo powyższego organ uwzględnił argumentację zawartą w skardze i w dniu 10 stycznia 2025 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr IX/56/2025 w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet dla sołtysów, określając w § 6, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od daty opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), statuuje zaś zasadę, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Z brzmienia cytowanego przepisu wynika zatem, że sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi z kolei, że sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy [...] z dnia 28 grudnia 2021 r. nr XXXIV/200/2021 zmieniająca uchwałę nr X/48/2015 w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet dla sołtysów. Podstawę prawną dla wydania zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 37b ust. 1 u.s.g. który stanowi, że rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Co istotne, w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przechodząc do zasadniczych rozważań należy przywołać dominujący w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym uchwała rady miejskiej w sprawie ustanowienia zasad przyznawania diety oraz zwrotu kosztów podróży dla przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych oraz dla przewodniczących rad sołeckich jest aktem prawa miejscowego. Charakter prawa miejscowego mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą zatem dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowi ona akt prawa miejscowego, podlegający ogłoszeniu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2023r. sygn. akt III OSK 2003/22, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 21 listopada 2024r. sygn. akt IV SA/Po 648/24 i z 9 maja 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 154/24 oraz wskazane w nich orzecznictwo, wszystkie orzeczenia dostępne pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela przedstawiony powyżej pogląd. Również argumentacja Prokuratora wyrażona w uzasadnieniu wniesionej skargi zasługuje na aprobatę. W szczególności należy wskazać, że przedmiotowe uchwały zawierają normy abstrakcyjne, ponieważ odnoszą się do zasad ustalania i wysokości diet dla sołtysów, mających charakter powtarzalny. Regulacje zawarte w uchwałach nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję sołtysa. Adresaci uchwał zostali określeni zatem poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. W konsekwencji należało przyjąć, że uchwała objęta skargą stanowi akt prawa miejscowego. To z kolei oznacza, że konieczne było opublikowanie jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu normatywnego powszechnie obowiązującego istotne znaczenie ma w szczególności instytucja publikacji aktu. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji warunkiem wejścia w życie m.in. aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Natomiast z treści art. 4 ust. 1 u.o.a.n. wynika, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Stosownie zaś do art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się (pkt 2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2009r. sygn. akt II OSK 1526/08). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zatem zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek Rady Gminy o umorzenie postępowania wobec podjęcia przez Radę nowej uchwały w sprawie ustalenia diet dla sołtysów. Zagadnienie dopuszczalności rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na uchwałę, która przestała obowiązywać stanowiło przedmiot bogatego orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Powszechnie przyjmuje się, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. m.in. postanowienia NSA z 28 stycznia 2020r. sygn. akt I OZ 1428/19, z 21 listopada 2019r. sygn. akt I OZ 1116/19, z 14 czerwca 2012r. sygn. akt II FSK 990/12, z 12 grudnia 2013r. sygn. akt II OSK 2964/13, z 18 marca 2014r. sygn. akt II GSK 194/14 czy z 9 lipca 2014r. sygn. akt II FSK 1681/14). Stwierdzenie nieważności uchwały oznacza orzeczenie o jej wadliwości od chwili jej podjęcia (ex tunc), co skutkuje koniecznością traktowania takiej uchwały, jak gdyby nigdy nie została podjęta. Brak jest zatem podstaw do uznania, że niniejsza sprawa jest bezprzedmiotowa i jako taka podlega umorzeniu. Co więcej, podjęcie przez Radę Gminy uchwały zmieniającej lub uchylającej akt objęty skargą nie stanowi uwzględnienia skargi, o którym mówi art. 54 § 3 p.p.s.a. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wada zaskarżonej uchwały polegająca na braku określenia obowiązku jej publikacji w dzienniku urzędowym uzasadnia stwierdzenie, że została ona podjęta z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Uchybienie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co uzasadnia przypisanie uchwale cechy nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym.