II SA/Go 409/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi D.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchylenia w części decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...] i umarza postępowanie administracyjne w sprawie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej D.W. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta uchylił w części decyzję Nr [...] z dnia [...] pażdziernika 2017 r. w zakresie przyznania D.W. świadczenia wychowawczego na G.W.. Decyzja wydana została na podstawie art. 163 kpa oraz art. 27 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 20, art. 5 ust.3, art. 7 ust. 3, art. 18 ust.6 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (DZ.U. z 2018 r. poz. 2134), art. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (DZ.U. z 2018 r. poz. 2220). W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] pażdziernika 2017 r. D.W. przyznano świadczenie wychowawcze na pierwsze i drugie dziecko – G.W. i E.W. – w okresie od [...] pażdziernika 2017 r. do [...] września 2018 r. W dniu 31 sierpnia 2018 r. D.W. poinformowała organ, o tym że od [...] stycznia 2018r. jej małżonek podjął dwa zatrudnienia: w "C S.A." i w "I S.A.", dołączając umowy o pracę. Organ wskazał, że z wydruków danych ZUS wynikali trzej różni płatnicy składek K.W., tj. od [...] kwietnia 2017 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], od [...] stycznia 2018 r. C S.A. oraz od [...] stycznia 2018 r. "I S.A.". Z uwagi na podjęcie przez K.W. dodatkowych zatrudnień została ustalona sytuacja dochodowa rodziny. Ustalono, że dochód rodziny wynosi 5.357,62 zł, na który składa się: kwota 2.613,72 zł z tytułu zatrudnienia od [...] kwietnia 2017 r. w Spółdzielni Mieszkaniowej [...], kwota 1.373,08 z tytułu zatrudnienia od [...] stycznia 2018 r. w "C S.A." oraz kwota 1.370, 82 zł z tytułu zatrudnienia od [...] stycznia 2018 r. w "I S.A.", co w przeliczeniu na jedną osobę w rodzinie, składającej się z czterech osób wynosi 1339,41 zł. Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800, 00 zł. Zatem nowo ustalony dochód przekroczył kryterium dochodowe uprawniające do pobierania świadczenia wychowawczego na G.W.. Powyższe ustalenia stanowiły podstawę wszczęcia postępowania na podstawie art. 163 kpa w sprawie uchylenia decyzji przyznającej świadczenie na G.W.. Organ podał, że kierując się wskazaniami wynikającymi z decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. przeprowadził postępowanie uzupełniające w zakresie zatrudnienia K.W. oraz ustalił, że wymieniony jest zatrudniony u trzech odrębnych pracodawców, na podstawie odrębnych umów o pracę zawartych na czas nieokreślony tj. w Spółdzielni Mieszkaniowej [...], w "C S.A." oraz w "I S.A.". Dalej organ wskazał, że w sprawie bez znaczenia pozostaje fakt, że K.W. był początkowo zatrudniony u tych pracodawców na czas określony. Zakończenie poszczególnych umów o pracę i podpisanie kolejnych nie stanowi utraty dochodu i uzyskania dochodu – w rozumieniu art. 7 ust. 3a ustawy. Dochód na jedną osobę w rodzinie wynosi 1.339,41 zł i przekracza kryterium ustawowe kwalifikujące do przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie. Od powyższej decyzji D.W. wniosła odwołanie. Skarżąca zarzuciła, że organ nie uwzględnił treści Porozumienia z dnia [...] listopada 2017 r. zawartego pomiędzy K.W., a Spółdzielnią Mieszkaniową [...], "C S.A." oraz "I S.A.". Skarżąca wskazała, że dochód jej rodziny nie uległ zmianie i nie przekroczył kryterium dochodowego. Podniosła, że wynagrodzenie męża uzyskiwane na podstawie zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy w Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w okresie od [...] kwietnia 2017 r. do [...] grudnia 2017 było wyższe, niż uzyskiwane od [...] stycznia 2018 r., a obniżenie wynagrodzenia wynikało z likwidacji pełnego etatu do 0,1 części etatu. Zaznaczyła, że obniżenie wynagrodzenia jest stałe, co oznacza utratę części dochodu. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I inst. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że kwestią sporną w sprawie pozostawał sposób wyliczenia dochodu rodziny, który spowodował przekroczenie kryterium dochodowego uprawniające do pobierania świadczenia wychowawczego. Dochód rodziny został wyliczony jako suma trzech wynagrodzeń otrzymywanych na podstawie trzech umów o pracę zawartych przez K.W., przy czym warunki jednego z zatrudnień uległy zmianie od [...] stycznia 2018 r., ponieważ nastąpiło obniżenie wynagrodzenia. SKO podzieliło stanowisko organu I inst., zgodnie z którym na tle przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci brak jest podstaw do przyjęcia, że w przypadku obniżenia wynagrodzenia za pracę przy trwającym stosunku pracy następuje utrata dochodu. Art. 2 pkt 19 ustawy zawiera katalog przesłanek wskazujących czym jest utrata dochodu, wśród nich ustawodawca nie wymienia obniżenia wynagrodzenia. Zmiana warunków pracy w wyniku której obniżono wynagrodzenie nie jest tożsama z jej utratą, ani z utratą dochodu w rozumieniu ustawy. Analogicznie przy trwającym stosunku pracy w przypadku podwyżki wynagrodzenia, zwiększenia etatu, co powoduje zwiększenie dochodu – organ nie bierze pod uwagę zwiększenia dochodu jako uzysku. Podwyżki czy zmniejszenie wynagrodzenia są brane pod uwagę przy obliczaniu dochodu rodziny w kolejnym okresie zasiłkowym. Analizując sytuację dochodową rodziny jako dochód organ I inst. prawidłowo przyjął sumę dochodów z trzech zatrudnień K.W., która powoduje przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do pobierania świadczenia wychowawczego. Od powyższej decyzji D.W. wniosła skargę domagając się jej uchylenia. W ocenie skarżącej w toku postępowania nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego sprawy oraz nie uwzględniono słusznego interesu społecznego oraz obywatela ( art. 7 kpa). Organ nie dokonał analizy sytuacji finansowej rodziny, w tym z uwzględnieniem zmian wysokości osiąganego dochodu. Organy obydwu instancji nie wzięły pod uwagę, że warunki jednej z umów o pracę uległy zmianie poprzez zmniejszenie etatu do wymiaru 0,1 etatu. Tym samym nie uwzględniono faktycznego i realnego obniżenia dochodu. Skarżąca wskazała, że dochód jej rodziny w przeliczeniu na osobę nie uległ zmianie i nie przekroczył kryterium dochodowego, wynosi 705, 32 zł. Fakt ten potwierdzają przedłożone organowi zaświadczenia wystawione przez pracodawców, z których wynika wysokość wynagrodzenia osiąganego przez jej małżonka. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga podlegała uwzględnieniu. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195), dalej określana jako ustawa, która określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady ustalania i wypłacania tego świadczenia. Wskazać należy, że przedmiotem badania w sprawie była decyzja wydana w trybie szczególnym, którego celem było uchylenie decyzji ostatecznej z dnia [...] pażdziernika 2017 r., na podstawie której skarżącej przyznane zostało prawo do świadczenia wychowawczego na dzieci – G.W. i E.W., na okres od [...] pażdziernika 2017 r. do [...] września 2018 r.. W myśl art. 163 kpa organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. W ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci przepisem szczególnym przewidującym możliwość uchylenia lub zmiany decyzji na mocy której strona nabyła prawo jest art. 27. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu ustawy organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Decyzje przyznające świadczenie wychowawcze są natychmiast wykonalne. Organy orzekające w sprawie uznały, że z dniem [...] stycznia 2018 r. nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej rodziny skarżącej, polegająca na wzroście dochodów rodziny, który skutkował przekroczeniem kryterium dochodowego uprawniającym do otrzymania świadczenia wychowawczego. Z dniem [...] stycznia 2018 r. małżonek skarżącej K.W. podjął zatrudnienie na podstawie umów o pracę zawartych na czas nieokreślony z firmami: C S.A.", "I S.A." - w wymiarze po 0, 45 etatu - oraz Spółdzielnią Mieszkaniową [...] - w wymiarze 0.1 etatu. Zdaniem organów zmiana warunków pracy i płacy K.W. miała wpływ na sytuację dochodową rodziny w taki sposób, że dochód rodziny wyniósł 5.357, 62 zł, co w przeliczeniu na jednego członka rodziny stanowi kwotę 1.339 zł, a w związku z tym nastąpiło przekroczenie kryterium dochodowego kwalifikujące do przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz decyzji I inst,. w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na szczególny charakter rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o przepis art. 163 kpa w zw. z art. 27 ustawy, bowiem rozstrzygnięcie to ma charakter konstytutywny, kształtuje sytuację prawną strony wyłącznie na przyszłość, od chwili jej podjęcia (ex nunc). Z uwagi na konstytutywny charakter decyzji uchylenie bądź zmiana decyzji na podstawie art. 27 ustawy nie może nastąpić z mocą wsteczną, nadto nie jest dopuszczalnym, aby w tym trybie organ określał okres na jaki świadczenie powinno stronie przysługiwać (por. wyrok sygn. akt IV SA/Wr 154/17). Trzeba mieć na uwadze, że zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 27 ust. 1 ustawy może nastąpić w sytuacjach szczególnych oraz następuje w określonym celu, jakim jest zmiana ukształtowanego decyzją stanu prawnego. Zmiana lub uchylenie decyzji prowadzi do pozbawienia strony nabytego prawa do świadczeń. Pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną nastąpić może wyjątkowo, jedynie w sytuacji, kiedy wyraźnie przewiduje to przepis prawa. Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym świadczeń rodzinnych, ale zachowującym aktualność przy interpretacji art. 27 ust. 1 ustawy, utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym decyzja w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie jest decyzją konstytutywną, kształtującą sytuację strony wyłącznie na przyszłość. Przepis ten nie daje natomiast podstaw do wstecznego określenia okresu, na który przyznano świadczenie, to jest do ponownego orzeczenia określającego inny (krótszy) okres uprawniający do pobierania świadczenia, niż wynikający z decyzji pierwotnej w sytuacji, gdy okres ten upłynął (por. np. wyroki NSA: z dnia 14 grudnia 2012 r., I OSK 1099/12; z dnia 20 marca 2012 r., I OSK 1919/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I OSK 1035/11 oraz wyroki WSA: w Lublinie z dnia 9 listopada 2010 r., II SA/Lu 500/10; w Gdańsku z dnia 26 listopada 2008 r., I SA/Gd 711/08; w Łodzi z dnia 14 lutego 2012 r., II SA/Łd 1360/11 i z dnia 20 września 2011 r., II SA/Łd 616/11). W badanej sprawie organ pierwszej instancji orzekł o uchyleniu decyzji z dnia [...] pażdziernika 2017 r. przyznającej świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko - w całości, czyli z mocą wsteczną, a stanowisko to podzielił organ odwoławczy. Wskazać zatem przyjdzie, że uchylenie decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze spowodowało, że świadczenie wychowawcze nie przysługiwało skarżącej za cały okres świadczeniowy, począwszy od pażdziernika 2017 r. Sytuacji tej nie zmienia stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji, że kwota dochodu w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekroczyła kryterium dochodowe uprawniające do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko dopiero od miesiąca stycznia 2018 r. Trzeba też mieć na uwadze, że w dacie wydania decyzji I inst. uchylającej decyzję przyznającą stronie świadczenie upłynął już okres na który świadczenie zostało przyznane, co oznacza, że ze względu na konstytutywny charakter decyzji wydanej na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy w organ nie mógł już ukształtować sytuacji prawnej strony w okresie na jaki zostało przyznane świadczenie. Wskazać należy, że uchylenie decyzji z mocą wsteczną i związane z tym pozbawienie strony prawa do wypłaconego jej już świadczenia, nastąpić może jedynie w sytuacji zaistnienia przesłanki, jaką jest instytucja świadczenia nienależnego pobranego, podlegającego zwrotowi. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia dopuszczalności pozbawienia strony przyznanego uprawnienia z mocą wsteczną w innych przypadkach (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 maja 2018 r. sygn. II SA/Go 234/18). Z powyższych względów Sąd stwierdził, że decyzje organów obydwu instancji wydane zostały z obrazą przepisów prawa materialnego – art. 27 ust. 1 ustawy, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Trzeba również wskazać, że analizując sytuację dochodową strony w kontekście spełnienia warunków do świadczenia wychowawczego należy mieć na uwadze, że tylko takie okoliczności wpływają na utratę prawa do świadczenia, które zmieniają stan faktyczny sprawy w taki sposób, że od określonej daty strona przestała spełniać wymagane ustawą kryteria do pobierania świadczenia. Trzeba mieć na uwadze, że w trakcie okresu na jaki przyznano świadczenie sytuacja pracy i wynagrodzenia poszczególnych członków rodziny może ulegać zamianie, jednak nie każda zmiana będzie powodować utratę uprawnień do przyznanego świadczenia, lecz tylko taka która istotnie zmienia sytuację dochodową rodziny. Analiza treści uzasadnień decyzji organów obydwu instancji prowadzi do wniosku, że ustalając stan faktyczny sprawy organy konsekwentnie pomijają dowód w postaci zaświadczenia o zarobkach z dnia [...] sierpnia 2018 r., które zostało wystawione przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...], a z którego wynika, iż dochód K.W. z tytułu zatrudnienia w tej firmie w lutym 2018 r. wynosił 77,39 zł. Ustalając w danym okresie dochód rodziny, stosownie do treści art. 2 pkt 1 ustawy, należy kierować się definicjami pojęć zawartymi w ustawie oświadczeniach rodzinnych (DZ.U. z 2018 r. poz. 2220). Zgodnie z treścią art. 3 pkt 1 a dochód - oznacza, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1509, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. W myśl art. 3 pkt 2 dochód rodziny - oznacza sumę dochodów członków rodziny, natomiast zgodnie z art. 3 pkt 2a) dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c. Wymagane jest zatem ustalenie dochodu osiągniętego w poszczególnych miesiącach ( w okresie na jaki przyznano świadczenie), w rozumieniu przytoczonych wyżej przepisów ustawy oświadczeniach rodzinnych. W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, że wymienione naruszenia przepisów prawa materialnego, rzutują bezpośrednio na treść wydanych rozstrzygnięć. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały uchylone. Mając na uwadze konstytutywny charakter decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 163 kpa w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy oraz uwzględniając okoliczność, że w dacie orzekania minął okres na który przyznano skarżącej świadczenie na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] pażdziernika 2017 r., na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., Sąd umorzył postępowanie administracyjne w sprawie, uznając że jest ono bezprzedmiotowe. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzając na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie 100 zł, które obejmowały koszty dojazdu do Sądu na rozprawę w dniu 1 sierpnia 2019 r., Sąd uwzględnił odległość miejsca zamieszkania skarżącej od siedziby Sądu, rodzaj środku transportu oraz obowiązujące stawki paliwa.