II SA/Go 42/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia wysokości diet sołtysów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Pismem z dnia [...] grudnia 2024 r. Prokurator Rejonowy w [...] wniósł skargę na uchwalę Nr XVII/121/08 Rady Miejskiej w [...] z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości diet dla sołtysów, uchwalę Nr XLVIlI/255/13 Rady Miejskiej w [...] z dnia 26 czerwca 2013 r. zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia wysokości diet dla sołtysów, uchwałę Nr LIV/300/13 Rady Miejskiej w [...] z dnia 20 grudnia 2013 r. zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia wysokości diet dla sołtysów, uchwałę Nr XI/69/15 Rady Miejskiej w [...] z dnia 2 czerwca 2015 r. zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia wysokości diet dla sołtysów, uchwałę Nr XVII/120/15 Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 września 2015 r. zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia wysokości diet dla sołtysów, uchwalę Nr LI/379/22 Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 listopada 2022 r. zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia wysokości diet dla sołtysów. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako - p.p.s.a) skarżący zaskarżył w całości w.w. uchwały Rady Miejskiej w [...], zarzucając im istotne naruszenie prawa, a w szczególności przepisów art. 37b ust. 1 w zw. z ar. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40, 572, dalej jako - u.s.g.) w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niezasadne zaniechanie ich opublikowania co spowodowało, że nie wiążą one adresatów wskazanych w niej nom prawnych i nie wywołują skutku prawnego. W związku z powyższym, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że Rada Miejska w [...] na podstawie art. 37b ust. 1 u.s.g. podjęła w dniu 31 stycznia 2008 r. uchwałę Nr XVII/121/08 w sprawie ustaleni i wysokości diet dla sołtysów W § 3 zapisano, że "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 lutego 2008 r., podlega ogłoszeniu poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń i umieszczeniu w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w [...]". W dniu 26 czerwca 2013 r. Rada Miejska w [...] na podstawie art. 37b ust. 1 u.s.g. wydała uchwałę Nr XLVIII/255/13 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia wysokości diet dla sołtysów. W § 3 tej uchwały zapisano, że "uchwała wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2013 r. i podlega ogłoszeniu poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń i umieszczeniu w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w [...]". W dniu 20 grudnia 2013 r. Rada Miejska w [...] na podstawie art. 37b ust. 1 u.s.g. wydała uchwałę Nr LIV/300/13 zmieniającą uchwalę w sprawie ustalenia wysokości diet dla sołtysów. W § 3 tej uchwały zapisano, że "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń i umieszczeniu w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w [...]". W dniu 2 czerwca 2015 r. Rada Miejska w [...] na podstawie art. 37b ust. 1 u.s.g. wydała uchwałę Nr XI/69/15 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia wysokości diet dla sołtysów. W § 3 tej uchwały zapisano, że "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w [...]". W dniu 29 września 2015 r. Rada Miejska w [...] na podstawie art. 37b ust. 1 u.s.g. wydała uchwałę Nr XV1I/120/15 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia wysokości diet dla sołtysów. W § 3 tej uchwały zapisano, że "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w [...]". W dniu 29 listopada 2022 r. Rada Miejska w [...] na podstawie art. 37b ust. 1 u.s.g. wydała uchwałę Nr LI/379/22 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia wysokości diet dla sołtysów. W § 3 tej uchwały zapisano, że "uchwała wchodzi w życie z dniem 1 grudnia 2022 roku i podlega publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w [...]". Skarżący wskazał, że z treści uchwał wynika, iż ich wejście w życie przewidziano bez publicznego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uregulowania takie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Zdaniem skarżącego uchwała ustalająca wysokość diet dla sołtysów należy do kategorii aktów prawa miejscowego. Podkreślenia wymaga, że choć w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienianie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce v pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Przyjęcie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego implikuje konieczność jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest w całości nieważna. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych. Przedmiotowe uchwały podjęte zostały na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 37b ust. 1 u.s.g. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego. Zaskarżone uchwały zawierają normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w tych uchwałach funkcję. Co prawda krąg adresatów uchwał nie jest liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie wskazanej funkcji, przepisy te stały się generalnym. Nie ulega również wątpliwości, że uchwały zawierają przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Dodać należy, iż zaskarżone uchwały nie są aktem kierownictwa wewnętrznego. Biorąc zatem pod uwagę charakter prawny opisanych wyżej uchwał jako aktów prawa miejscowego, przedmiotem oceny w rozpatrywanym przypadku musi być kwestia ustalenia, skutków, jakie wywiera brak jego odpowiedniej promulgacji. Stanowi o tym przepis art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (ust. 2 art. 88). W aktualnym stanie prawnym jest to ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461). Analogicznie stanowi art. 42 u.s.g., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Kwalifikacja danej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego pociąga więc za sobą konieczność jej publikacji zgodnie z prawem. Stosownie natomiast do art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1). Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n, ogłoszenie aktu normatywnego, w tym aktu prawa miejscowego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Jeśli zatem przedmiotowe uchwały należą do aktów prawa miejscowego powinny były zostać opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem jak wskazano powyżej weszły w życie z dniem podjęcia i podlegały publikacji jedynie w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w [...]. Zatem uchwały te nie zostały ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie w całości. Organ wskazał, że znane mu są cytowane w skardze, aktualne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którymi uchwała w sprawie przyznawania diet dla radnych jednostek samorządu terytorialnego, jak i sołtysów kwalifikowana jest obecnie jako akt prawa miejscowego. Zaznaczenia jednak wymaga, iż pogląd ten zaczął być prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopiero w ostatnich latach. W ślad za powyższym organ nadzoru tj. Wojewoda [...] pismem z [...] września 2023r. poinformował organ administracji, że na gruncie aktualnego, przeważającego obecnie orzecznictwa uchwały tego rodzaju uznaje się za akt prawa miejscowego, co w konsekwencji powoduje, w przypadku ich podejmowania, konieczność ich ogłaszania w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Organ podkreślił, że skarżone uchwały zostały podjęte w określonych datach, kiedy uchwały te nie były uznawane za akty prawa miejscowego, bowiem prezentowano stanowisko, że jako akty kierownictwa wewnętrznego skierowane są one do zindywidualizowanej grupy adresatów, wobec czego, tak też uznał organ administracji i przyjął sołtysów jako zamknięty krąg adresatów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt: IV SA/GI 970/07). Za adresatów tego rodzaju uchwał uznawano zatem wyłącznie sołtysów, bowiem stosowanie uchwal ma miejsce wyłącznie w związku ze sprawowaną przez nich funkcją jeśli zostanie na nią wybrany, nie zaś do nieograniczonego kręgu osób. Co wymaga podkreślenia, uchwała dotycząca diety sołtysów jako, że nie reguluje praw lub obowiązków mieszkańców danej gminy, nie stanowi aktu zawierającego normy generalne i abstrakcyjne, co jest niezbędne do jej uznania za akt prawa miejscowego, a w konsekwencji dokonania jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dlatego też organ administracji także przyjął, iż skarżone uchwały stanowią tego rodzaju akt. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia [...] stycznia 2025 r. sprawa ze skarg Prokuratora Rejonowego w [...] na w.w. uchwały Rady Miejskiej w [...] została rozdzielona, a w wyniku rozdziału spraw pod sygnaturą akt II SA/Go 42/25 prowadzona jest sprawa ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 20 grudnia 2013 r. nr LIV/300/13 zmieniająca uchwałę w sprawie ustalenia wysokości diet dla sołtysów. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako - p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących przepisy prawa miejscowego, a także aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż akty prawa miejscowego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sądowa kontrola aktów prawa organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Wobec uregulowania zawartego w art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie uchwał podejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów gmin oznacza ich nieważność (por. Tadeusz Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne", Warszawa 2004, s. 310). Wobec braku ustawowej definicji pojęcia "istotnych naruszeń prawa", w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Ponadto art. 94 u.s.g. stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1), a jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (ust. 2). W takim wypadku uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem, a co do skutków takiego orzeczenia przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Z powyższymi przepisami koresponduje art. 147 § 1 p.p.s.a. Stosownie natomiast do treści art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Prawidłowe jest stanowisko skarżącego, zgodnie z którym zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w [...] stanowi akt prawa miejscowego i jako taki podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. W orzecznictwie stwierdza się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, iż taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1818/12; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1572/14; wyrok NSA z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2353/16; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wielokrotnie wyrażany już w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego oraz uchwała w sprawie zasad, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej stanowią akty prawa miejscowego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21, z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21, z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 19 października 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 356/23 i powołane tam orzecznictwo, z dnia 16 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 29/23, z dnia 18 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 2003/22). Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety miały (mają) charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec Gminy, który pełniłby funkcję sołtysa w tej Gminie. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą jaką jest pełnienie określonej funkcji przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 37b ust. 1 u.s.g. Zgodnie z treścią tego przepisu rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Przeprowadzając ocenę zaskarżonego aktu pod względem jego charakteru prawnego sąd oparł się na aktualnym orzecznictwie sądowym które przyjmuje, że uchwały podjęte na podstawie art. 25 ust. 4 i 37b u.s.g. są aktami prawa miejscowego, a stanowisko to, z powodów wyżej wskazanych, sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela. W związku z powyższym przedmiotowa uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Natomiast w § 3 zaskarżonej uchwały stwierdzono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń i umieszczeniu w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w [...]. Nie przewidziano jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a co za tym idzie, do ogłoszenia zaskarżonej uchwały w tym publikatorze nie doszło. Wskazać należy, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost zart. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w przepisach u.o.a.n. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., ogłoszenie aktu normatywnego, w tym aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy, w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. W myśl art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi zaś art. 4 ust. 2 u.o.a.n., w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3 (dotyczącego przepisów porządkowych), mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Z kolei przepis art. 5 u.o.a.n. stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że co do zasady akty normatywne wchodzą w życie i obowiązują od określonego terminu - z reguły 14 dni od ich ogłoszenia. Data wejścia w życie aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Łd 633/17). Zaznaczyć przy tym należy, że w przypadku aktów prawa miejscowego techniczne sposoby formułowania przepisów o wejściu w życie zawiera § 45 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), wskazując możliwe do zastosowania brzmienia artykułów. Wyliczenie to ma charakter wyczerpujący, a przepisowi o wejściu w życie aktu prawnego można nadać tylko takie brzmienie, które odpowiada jednemu z wymienionych. Podkreślić należy, że prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów zawartych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji - wynikających z art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. - jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.