II SA/Go 43/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia wysokości diet sołtysów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. 1. Dnia 2 czerwca 2015 r. Rada Miejska w [...] (dalej: organ) podjęła, na podstawie art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm.; dalej jako u.s.g.), uchwałę nr XI/69/15 zmieniającą uchwałę z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości diet sołtysów. 2. Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Prokurator Rejonowy w [...] (dalej: skarżący), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Skarżący zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, w szczególności art. 37b ust. 1 w zw. z art. 40 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461, dalej jako u.o.a.n.) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niezasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów wskazanych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w § 3 uchwały określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w [...]". Zdaniem skarżącego uchwała ustalająca wysokość diet dla sołtysów należy jednak do kategorii aktów prawa miejscowego i podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie tego wymogu jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, iż jakkolwiek obecnie pogląd, według którego uchwała podjęta na podstawie art. 37b ust. 1 u.s.g. stanowi akt prawa miejscowego, można uznać za ugruntowany w judykaturze, to należy podkreślić, że do pewnego momentu nie był on powszechny. Przeciwnie, w licznych wypowiedziach judykatury i organów nadzoru wskazywano, że uchwały tego rodzaju nie stanowią aktów prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. 5. Kontrolę sądową zainicjował skarżący, którego legitymacja skargowa wynika z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 390), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 8 § 1 p.p.s.a., prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują mu prawa strony. 6. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 37b ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Zgodnie z art. 40 ust. 1-2 u.s.g., w brzmieniu aktualnym na datę podjęcia zaskarżonej uchwały, organy gminy mogą na podstawie upoważnień ustawowych stanowić akty prawa miejscowego, które obowiązują na obszarze gminy. Zakresem tego upoważnienia objęte są, między innymi, sprawy wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.). W uchwale zmieniającej pierwotną uchwałę z 2008 r., Rada Miejska w [...] ustaliła dla sołtysów dwóch sołectw miesięczne diety w wysokości wskazanej w § 1 uchwały. Organ przyjął jednak, że uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego i podlega ogłoszeniu w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w [...]. Sąd podziela jednak pogląd wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego oraz uchwała w sprawie zasad, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej (jak również uchwały w przedmiocie ich zmiany) stanowią akty prawa miejscowego (z wielu por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2022 r., III OSK 5279/21, 17 listopada 2021 r., III OSK 4382/21 oraz 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19; CBOSA). 7. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na terenie organów, które je ustanowiły. Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, stosownie do art. 40 i 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w przepisach u.o.a.n. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., ogłoszenie aktu normatywnego, w tym aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy, w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Podkreślić należy, że prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów zawartych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18 i 14 października 2020 r. II OSK 2040/18). Niespełnienie wymagania w zakresie należytej publikacji uznać należało za istotne naruszenie prawa, w tym art. 40, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku, tj. stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości. 8. Sąd zdaje sobie sprawę z tego, że w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały praktyka organów nadzoru i orzecznictwo w rozważanej wyżej kwestii nie były jednolite. Obecnie jednak konsekwentnie przyjmuje się, że tego rodzaju uchwała jest aktem prawa miejscowego. W orzecznictwie dotyczącym podobnych spraw, zwłaszcza NSA, nie sformułowano jednak poglądu, że podejmowane przed laty uchwały, które nie zostały należycie ogłoszone, nie są obarczone istotną wadą z tego powodu, że w tamtym czasie nie było to jednolicie postrzegane. Z orzecznictwa wynika, że są one oceniane tak samo jak uchwały późniejsze, podejmowane w innych uwarunkowaniach. Może to budzić pewne zastrzeżenia aksjologiczne jednakowoż mając na względzie zapewnienie jednolitości i spójności orzecznictwa niniejszy skład podzielił stanowiska prezentowane w aktualnie rozstrzyganych sprawach.