II SA/Go 440/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady [...] z dnia [...] r. nr LIX.411.2024 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie [...], gm. [...] I. stwierdza nieważność § 5 pkt 2, § 7 ust. 2 pkt 2, § 11 ust. 3 pkt 1 lit. b, § 12 ust. 2 pkt 3, § 14 pkt 3, § 20 pkt 2 lit. b, § 22 ust. 3 pkt 5, § 23, § 24 ust. 2 pkt 2, § 24 ust. 3 pkt 1, § 25 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie oddala skargę. Dnia [...] marca 2024 r. Rada Gminy [...] (dalej: organ) podjęła uchwałę nr LIX.411.2024 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie [...], gm. [...] (dalej: zaskarżona uchwała, m.p.z.p.). Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.; dalej u.s.g.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977; dalej u.p.z.p.) oraz art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688, dalej: ustawa zmieniająca). Pismem z dnia [...] lipca 2025 r. Wojewoda [...] (dalej: skarżący, Wojewoda) zaskarżył ww. uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w następującym zakresie: § 3 ust. 1 pkt 6, § 5 pkt 2, § 7 ust. 2 pkt 2, § 11 ust. 3 pkt 1 lit. b, § 12 ust. 2 pkt 3, § 14 pkt 3, § 20 pkt 2 lit. b, § 22 ust, 3 pkt 5, § 23, § 24 ust. 2 pkt 2, § 24 ust. 3 pkt 1, § 25 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały oraz na rysunku planu oznaczenie terenów 1MNW-U, 2MNW-U, 3MNW-U, 4MNW-U, 5MNW-U wraz ze sposobem zakreskowania tego terenu oraz oznaczeniem go w legendzie, zarzucając istotne naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2024 r., poz. 399 ze zm., dalej: k.c.), art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2023 r., poz. 1469 ze zm., dalej: u.c.p.g.) oraz § 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283, dalej: ZTP). W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo przedstawił swoje stanowisko i przywołał na jego poparcie stosowną argumentację. Zdaniem skarżącego przedmiotowy akt podjęto z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Wojewoda wskazał, że organ przedmiotowym planem wyznaczył następujące tereny: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, oznaczone symbolem MNW, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub usług, oznaczone symbolem MNW-U, tereny usług sportu i rekreacji lub zieleni urządzonej, oznaczone symbolem US-ZP oraz tereny komunikacji drogowej wewnętrznej, oznaczone symbolem KR. Jednocześnie na potrzeby planu stworzono w uchwale definicję usług nieuciążliwych (§ 3 ust. 1 pkt 6 uchwały), gdzie postanowiono, że przez usługi nieuciążliwe należy rozumieć usługi z wyłączeniem a) usług, które należą do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, b) usług, które należą do przedsięwzięć z grupy przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko, w trakcie której sporządzono raport o oddziaływaniu na środowisko, wykazała niekorzystny wpływ na środowisko, c) usług handlu hurtowego, usług produkcyjnych, warsztatów, w tym samochodowych, blacharskich i lakierniczych, usług obsługi pojazdów, w tym stacji paliw, baz transportowych, baz sprzętu budowlanego oraz usług wymagających otwartego składowania materiałów. Organ podkreślił, ze zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2404, dalej. rozp. MRiT), symbole, nazwy i oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów stosowane w projekcie planu miejscowego oraz standardy ich stosowania określa załącznik nr 1 do rozporządzenia, który w pkt 1 wskazuje, że w celu ustalenia przeznaczenia terenu stosuje się klasę przeznaczenia terenu, zwaną dalej "klasą", określoną w poziomie pierwszym, drugim lub trzecim tabeli. W celu ustalenia przeznaczenia dla terenów zabudowy mieszkaniowej, komunikacji oraz rolnictwa stosuje się wyłącznie poziom drugi lub trzeci. W świetle powyższego zauważyć należy, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie symbolu "U" dopuszcza na danym terenie inne przeznaczenia z poziomów 2 i 3, w tym także handel wielkopowierzchniowy, o ile nie zawarto w uchwale zapisów o przeznaczeniach wykluczonych. Organ wprawdzie wskazał w treści aktu, że teren usług może obejmować tylko usługi nieuciążliwe, tj. usługi z wyłączeniem usług, o których mowa w ww. § 3 ust. 1 pkt 6 lit. od a) do c), jednakże nie wyłączyła wprost usług handlu wielkopowierzchniowego. Oznacza to tym samym dopuszczenie takich usług na terenach oznaczonych symbolem "U" w przedmiotowym planie. Tymczasem, zgodnie obowiązującym w chwili podejmowania przedmiotowej uchwały art. 10 ust. 3a u.p.z.p., jeżeli na terenie gminy przewiduje się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 w studium określa się obszary, na których mogą być one sytuowane. Dokonana przez służby Wojewody analiza studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] wykazała, że na terenach objętych planem nie jest dopuszczona lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. W związku z tym – zdaniem skarżącego - ustalenia planu miejscowego w zakresie usług pozostają w sprzeczności z ustaleniami studium (uchwała Nr VI.34.2019 Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2019 r.), co stanowi istotne naruszenie ww. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący wskazał, że w § 23 ust. 3 pkt 8 lit. a i b uchwałodawca ustalając obligatoryjny wskaźnik - maksymalną wysokość zabudowy dla terenów MNW-U posłużył się błędnym oznaczeniem (zamiast wskazać w uchwale tereny 1-5MNW-U ustalono wysokość dla nieistniejących terenów: 1MN-U, 2MN-U, 3MN-U, 4MN-U, oraz 5MN-U). Tym samym oznacza to, że w uchwale brak obligatoryjnego elementu dla ww. terenów, stąd też należało zakwestionować wszystkie zapisy uchwały dotyczące tych terenów, tj. zapisy § 23 oraz regulacje załącznika graficznego obejmującego tereny MNW-U. Następnie - zdaniem Wojewody - istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu są nieprecyzyjne postanowienia przyjęte w § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały, stanowiące, że: na wszystkich terenach w obszarze planu ustala się lokalizację liniowych obiektów infrastruktury jako podziemnych. Przede wszystkim zauważyć należy, iż w przepisach prawa powszechnie obowiązującego funkcjonuje definicja urządzeń infrastruktury technicznej. Zawarta została ona w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz.344 ze zm., dalej: u.g.n.). Wynika z niej, iż przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z kolei, zgodnie z definicją obiektu liniowego, zawartą w art. 3 pkt 3a ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej: pr. bud.), przez obiekt liniowy - należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, droga kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable zainstalowane w kanalizacji kablowej, kable zainstalowane w kanale technologicznym oraz kable telekomunikacyjne dowieszone do już istniejące] linii kablowej nadziemnej nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego. W świetle powyższych regulacji zapis w planie o ustaleniu lokalizacji liniowych obiektów infrastruktury wyłącznie jako podziemnych bez wyraźnego wyłączenia dróg wprowadza w błąd adresatów uchwały co do rzeczywistych intencji uchwałodawcy. Przepisy stanowione przez jednostkę samorządu terytorialnego są niezrozumiałe i mogą powodować wątpliwości interpretacyjne, co narusza § 6 w zw. z § 143 ZTP. Z analogicznych jak wyżej wskazane powodów – w ocenie skarżącego - należało zakwestionować również zapisy: - § 20 pkt 2 lit, b stanowiące, iż: w obszarze planu ustala się zakaz lokalizacji: wolnostojących urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii OZE, wymienionych, w systemie działalności gospodarczej, gdzie uchwałodawca posługuje się niezrozumiałym, nieobowiązującym w obrocie prawnym pojęciem "system działalności gospodarczej", - zapisy § 25 ust. 3 pkt 1 stanowiące, iż w obrębie linii rozgraniczających terenów, o których mowa w ust. 1, dopuszcza się realizację: 1) obiektów budowlanych, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego; gdzie nie wskazano wprost, jakie obiekty uchwałodawca miał na myśli, - sprzeczne zapisy § 24 ust. 2 pkt 2 i § 24 ust. 3 pkt 1 uchwały, gdzie uchwałodawca najpierw dopuszcza na terenie 1US-ZP, 2US-ZP lokalizację urządzeń i obiektów budowlanych bez jakichkolwiek ograniczeń a następnie na tym terenie zakazuje lokalizacji budynków, za wyjątkiem wiat. W świetle definicji obiektu budowlanego, zawartej w art. 3 pkt 1 pr. bud., przez obiekt budowlany - należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych, z kolei przez budynek - należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2 ustawy). Następnie - zdaniem skarżącego - zakwestionować należało również zapisy § 14 pkt 3 ustalające zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków, spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Z przytoczonego przepisu wynika, że ustawodawca uregulował w nim dwie sytuacje: 1) przypadek, gdy istnieje sieć kanalizacyjna - wówczas zasadą jest, że nieruchomość ma być podłączona do tej sieci, jednak przyłączenie do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli jest ona wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych, 2) przypadek, gdy sieć kanalizacyjna nie istnieje lub jej budowa jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona - wówczas właściciele nieruchomości mają obowiązek wyposażenia ich w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, przy czym w tym zakresie wybór należy do właścicieli nieruchomości. Tymczasem w uchwalonym pianie miejscowym zawarto ustalenia, że odprowadzanie ścieków komunalnych następuje do systemu kanalizacji sanitarnej, z dopuszczeniem jako rozwiązania tymczasowego - do czasu realizacji systemu kanalizacji sanitarnej - odprowadzania ścieków do szczelnych bezodpływowych zbiorników. Jednocześnie zakazano lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków. Analiza unormowania zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy prowadzi do wniosku, że właścicielowi nieruchomości przysługuje prawo do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków zarówno w sytuacji, gdy budowa kanalizacji nie jest uzasadniona, jak i w sytuacji, gdy jest ona uzasadniona, ale sieć taka nie została zrealizowana. Słusznie podkreśla się w orzecznictwie, że sam fakt planowania przez gminę budowy kanalizacji pozostaje bez wpływu na zakres uprawnień właściciela w przedmiocie wyboru formy odprowadzania ścieków w postaci oczyszczalni. W rezultacie właściciel nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej na danym terenie ma wynikające z ustawy prawo do realizacji przydomowej oczyszczalni ścieków. Jeżeli więc w dacie uchwalania planu sieć kanalizacyjna nie istnieje, to przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy przewiduje możliwość gromadzenia ścieków w przydomowych oczyszczalniach także po zrealizowaniu sieci kanalizacyjnej (por. wyrok WSA z 25 lutego 2020 r. IISA/OI 3/20, wyrok NSA z 21 grudnia 2021 r. 11 OSK30/19). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika zasada, że w przypadku istnienia sieci kanalizacyjnej nieruchomość ma być do niej podłączona, a jedyny wyjątek od tej zasady dotyczy przypadku, gdy nieruchomość jeszcze przed zrealizowaniem sieci kanalizacyjnej wyposażona została w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych (por. wyroki NSA z 25 września 2019 r. II OSK 1417/18, 3 października 2017 r. II OSK 2367/16, 22 czerwca 2020 r. II OSK 101/20). Powyższa zasada nie dotyczy nieruchomości wyposażonej w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych, który może być wykorzystywany do czasu wybudowania sieci kanalizacyjnej lub na terenie, gdzie budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona (por. wyrok NSA z 30 maja 2016 r. II OSK 2276/14, wyrok WSA z 14 kwietnia 2010 r. II SA/Gd 49/10). Tym samym, dopóki na danym terenie fizycznie nie powstanie zbiorcza sieć kanalizacyjna, właściciele nieruchomości mają prawo do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, co w konsekwencji, już po wybudowaniu systemu zbiorczego, umożliwia im skuteczną odmowę przyłączenia się do niego. W realiach przedmiotowej sprawy uchwałodawca nie zagwarantował takiego prawo właścicielom nieruchomości objętych planem, co w konsekwencji doprowadziło do istotnego naruszenia wskazanego wcześniej przepisu u.c.p.g. Wreszcie za istotnie naruszenie prawa należało uznać również zapisy § 22 ust. 3 pkt 5 oraz § 23 ust. 3 pkt 5, gdzie dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej ustalono wskaźnik co najmniej 1000 m2 powierzchni działki budowlanej na jeden lokal mieszkalny w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, przy czym na tych terenach, zgodnie z § 22 ust. 4 pkt 1 i § 23 ust. 4 pkt 1 uchwały minimalna powierzchnia nowo wydzielanej działki budowalnej wynosi 1000 m2. Zgodnie żart. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, w dniu w planie określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Zawarte w § 4 pkt 7 rozp. MRiT ustalenia dotyczące kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu zawierają: zasady, parametry i wskaźniki, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, w tym minimalną liczbę miejsc do parkowania, w stosunku do liczby lokali mieszkalnych, liczby osób mogących jednocześnie przebywać w budynku, liczby zatrudnionych lub powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Jest to zamknięty katalog parametrów związanych z zabudową i zagospodarowaniem terenu, które należy określić się w planie miejscowym. Tym samym organ nie miał ustawowej kompetencji do ograniczania w planie ilości lokali mieszkalnych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych w ramach zasad kształtowania zabudowy. Ustawowa definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawarta jest w art. 3 pkt 2a pr. bud. Stanowi ona, że przez budynek należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Nie jest zatem dopuszczalne jej modyfikowanie aktem prawa miejscowego. Skarżący wskazał, że przedmiotowy plan miejscowy pozbawiając potencjalnych inwestorów możliwości budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi bądź z lokalem użytkowym o powierzchni nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku narusza istotnie art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o p. z. p. stanowiący, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności ustawy w zw. z art. 140 k.c., w świetle postanowień którego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Jak wynika z pisemnych wyjaśnień organu planistycznego, udzielonych w trakcie prowadzonego postępowania nadzorczego, ustalenie wskaźnika w § 22 ust. 3 pkt 5 oraz § 23 ust. 3 pkt 5 ma na celu zapobieganie wtórnemu podziałowi budynku mieszkalnego na dwa lokale mieszkalne i w ten sposób zagęszczeniu zabudowy. Skarżący nie podziela takiej argumentacji. Przyjęte ustalenia prowadzą bowiem do ograniczenia realizacji zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej rozumianej tak, jak przewidział to ustawodawca w art. 3 pkt 2a pr. bud. Podkreślenia wymaga, iż w myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw może być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób, a ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 22/21). Odpowiadając na skargę organ wyjaśnił, że na terenach MNW-U ustalono, jako jedno z dwóch przeznaczeń podstawowych usługi nieuciążliwe. Usługi nieuciążliwe zostały zdefiniowane w słowniczku na początku uchwały. Teren opracowania planu został opracowany z myślą o powstaniu w tym miejscu osiedla mieszkaniowego, a ustalenie przeznaczenia MNW-U miało umożliwić lokalizację usług nieuciążliwych, skierowanych głównie do przyszłych mieszkańców osiedla. Tereny MNW-U znajdują się przy ulicy, która zapewnia obsługę komunikacyjną osiedla. Ustalenie w tym miejscu funkcji usługowej wykonano z myślą o lokalizacji usług, które mogą być potrzebne mieszkańcom przyszłego osiedla: usług handlu detalicznego, usług gastronomii, usług zdrowia, usług edukacji - przedszkole, żłobek, punkt opieki nad dziećmi, wszelkich usług biurowych czy usług rzemieślniczych -fryzjer, krawcowa. Zarówno w Studium, jak i w planie miejscowym nie przewiduje się w obszarze opracowania planu miejscowego usług handlu wielkopowierzchniowego. Również położenie terenu przyszłego osiedla mieszkaniowego - na uboczu, wśród lasów, daleko od dużych skupisk mieszkańców z obsługą komunikacyjną opartą o jedną drogę gminną - nie jest lokalizacją predestynowaną do realizacji obiektu usług handlu wielkopowierzchniowego. Brak wykluczenia usług handlu wielkopowierzchniowego wynika ze zmiany przepisów - projekt planu był procedowany w oparciu o nowe rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404). Pomimo braku ryzyka lokalizacji usług handlu wielkopowierzchniowego, gmina w dniu [...] lipca 2025 r. podjęła uchwałę Nr XIV.112.2025 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie [...], gm. [...], tzw. uchwałę "naprawczą" w celu doprecyzowania definicji "usług nieuciążliwych" i dodania do usług wyłączonych - usług handlu wielkopowierzchniowego. W ramach działań naprawczych prowadzonych na podstawie uchwały Nr XIV.112.2025 z dnia [...] lipca 2025 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie [...], gm.[...], zostaną również skorygowane zapisy w zakresie: - błędu pisarskiego - błędne oznaczenie (zamiast wskazać w uchwale tereny 1-5MNW-U ustalono wysokość dla nieistniejących terenów: IMN-U, 2MN-U, 3MN-U, 4MN-U, oraz 5MN-U), - ustalenia § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały stanowiącego, że na wszystkich terenach w obszarze planu ustala się lokalizację liniowych obiektów infrastruktury jako podziemnych, zostanie doprecyzowane lub zmodyfikowane aby nie wprowadzać w błąd adresatów uchwały, a zapewnić ochronę krajobrazu, poprzez zabezpieczenie przed realizacją napowietrznych linii kablowych, - ustalenia § 20 pkt 2 lit. b stanowiącego, iż w obszarze planu ustala się zakaz lokalizacji: wolnostojących urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii OZE, wymienionych w systemie działalności gospodarczej zostanie doprecyzowane lub zmodyfikowane. W ustaleniu tym chodziło o zakaz lokalizacji w obszarze planu wolnostojących urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii OZE, które kwalifikują się już jako element działalności gospodarczej - produkowania energii. Jednak w świetle regulacji ustawowych w zakresie odnawialnych źródeł energii OZE, odesłanie do przepisów odrębnych, będzie wystarczające. Nie bez znaczenia jest również fakt ciągłej zmiany przepisów ustawowych w tym zakresie, - doprecyzowanie zapisów § 24 ust. 2 pkt 2 i § 24 ust. 3 pkt uchwały, tak aby nie było wątpliwości co do intencji ustalenia - zapisy § 24 ust. 2 pkt 2 i § 24 ust. 3 pkt uchwały, nie są sprzeczne, a komplementarne, należy je czytać łącznie, - ustalenie § 14 pkt 3 ustalające zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków. Wprowadzenie ww. korekt uchwały jest równoznaczne stanowiskiem organu nadzorczego. Dalej organ wyjaśnił, że ustalenie wskaźnika w § 22 ust. 3 pkt 5 oraz § 23 ust. 3 pkt 5, ma na celu zapobieganie wtórnemu podziałowi budynku mieszkalnego na dwa lokale mieszkalne i w ten sposób zagęszczaniu zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie skargę złożył Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy jego zdaniem akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05 i postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl dalej: CBOSA). Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności kwestionowanej uchwały, wobec czego był władny ją zaskarżyć później w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. tylko istotne naruszenie zasad sporządzania oraz istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 u.p.z.p. jako lex specialis stanowi niewątpliwie modyfikację ogólnej reguły wyrażonej w art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którą uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, jeżeli naruszenie prawa jest istotne (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., II OSK 1981/16, CBOSA). Za istotne naruszenie prawa w tym zakresie, skutkujące nieważnością aktu planistycznego w całości lub w części, należy rozumieć jedynie takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania aktu planistycznego. Pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego, których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia: 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08 i 11 września 2008 r., II OSK 215/08, CBOSA). Zasady sporządzania planu miejscowego w aspekcie jego wymaganej oraz dopuszczalnej treści zostały szczegółowo określone przede wszystkim w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. - określających katalog zagadnień (elementów treściowych) podlegających normowaniu w planie miejscowym obowiązkowo (ust. 2) oraz w zależności od potrzeb (ust. 3). Dodać należy, że w świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że zasadniczo bada zaskarżoną uchwałę w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu, przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej była w niniejszej sprawie zaskarżona uchwała, która została przez Wojewodę zaskarżona w części wskazanej powyżej. Poza tym Sąd wyjaśnia, że rozstrzygnął sprawę na podstawie jej akt. W związku z tym Sąd przeanalizował sporne stanowiska stron postępowania oraz akta planistyczne i postanowienia zaskarżonej uchwały w kontekście całości stanowisk wyrażonych przez strony w pismach procesowych, w szczególności zaś w zakresie zarzutów sformułowanych przez Wojewodę. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi wskazać należy, że są one uzasadnione, choć nie wszystkie są istotne w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W pierwszej kolejności należy wskazać naruszenia kwalifikowane. I tak w pełni zgodzić się należy z Wojewodą, iż w § 23 ust. 3 pkt 8 lit. a i b, organ ustalając obligatoryjny wskaźnik, tj. maksymalną wysokość zabudowy dla terenów MNW-U posłużył się błędnym oznaczeniem. Organ zamiast wskazać w uchwale tereny 1-5MNW-U, ustalił wysokość dla nieistniejących terenów, tj. 1MN-U, 2MN-U, 3MN-U, 4MN-U oraz 5MN-U. W uchwale - jak słusznie wskazał skarżący - brak jest zatem obligatoryjnego elementu dla tych terenów. Stąd też należało zakwestionować wszystkie zapisy uchwały dotyczące tych terenów, tj. zapisy § 23 a także regulacje § 5 pkt 2, § 7 ust. 2 pkt 2 oraz § 11 ust. 3 pkt 1 lit. b (w zakresie miejsc do parkowania dla usług), zaskarżonej uchwały. Natomiast Sąd nie uznał za konieczne, wobec wyeliminowania zaskarżonych zapisów części tekstowej, stwierdzenie nieważności załącznika graficznego, tj. w niniejszej sprawie rysunku planu, w zakresie samego oznaczenia terenów 1MNW-U, 2MNW-U, 3MNW-U, 4MNW-U, 5MNW-U wraz ze sposobem zakreskowania tego terenu oraz oznaczeniem go w legendzie. Zatem w tym zakresie Sąd skargę oddalił (punkt II sentencji wyroku). Istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego są nieprecyzyjne postanowienia przyjęte w § 12 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały, stanowiące, że na wszystkich terenach w obszarze planu ustala się lokalizację liniowych obiektów infrastruktury jako podziemnych. Rację ma skarżący, że zapis w planie o ustaleniu lokalizacji liniowych obiektów infrastruktury wyłącznie jako podziemnych bez wyraźnego wyłączenia dróg, wprowadza w błąd adresatów uchwały co do rzeczywistych intencji uchwałodawcy. Idąc dalej, istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego są postanowienia przyjęte w § 20 pkt 2 lit. b stanowiące, iż w obszarze planu ustala się zakaz lokalizacji wolnostojących urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii OZE, wymienionych w systemie działalności gospodarczej, gdzie uchwałodawca - jak zasadnie wskazał skarżący - posługuje się niezrozumiałym, nieobowiązującym w obrocie prawnym pojęciem "system działalności gospodarczej". Istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego są postanowienia przyjęte w § 25 ust. 3 pkt 1 stanowiące, iż w obrębie linii rozgraniczających terenów, o których mowa w ust. 1, dopuszcza się realizację: 1) obiektów budowlanych, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego; gdzie nie wskazano wprost, jakie obiekty uchwałodawca miał na myśli, Sprzeczne są zapisy § 24 ust. 2 pkt 2 i § 24 ust. 3 pkt 1 uchwały, gdzie uchwałodawca najpierw dopuszcza na terenie 1US-ZP, 2US-ZP lokalizację urządzeń i obiektów budowlanych bez jakichkolwiek ograniczeń a następnie na tym terenie zakazuje lokalizacji budynków, za wyjątkiem wiat. Zasadnie wskazał skarżący, że w świetle definicji obiektu budowlanego, zawartej w art. 3 pkt 1 pr. bud., przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych, z kolei przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2 ustawy). W sposób istotny naruszają zasady sporządzania planu miejscowego zapisy § 14 pkt 3 m.p.z.p., ustalające zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków. Zgodnie bowiem z treścią art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. W orzecznictwie, jak słusznie wskazał skarżący, ugruntowany jest pogląd, że z cytowanego wyżej przepisu wynika zasada, że w przypadku istnienia sieci kanalizacyjnej, nieruchomość ma być do niej podłączona, a jedyny wyjątek od tej zasady dotyczy przypadku, gdy nieruchomość jeszcze przed zrealizowaniem sieci kanalizacyjnej wyposażona została w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Powyższa zasada nie dotyczy nieruchomości wyposażonej w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych, który może być wykorzystywany do czasu wybudowania sieci kanalizacyjnej lub na terenie, gdzie budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona. Tym samym, dopóki na danym terenie fizycznie nie powstanie zbiorcza sieć kanalizacyjna, właściciele nieruchomości mają prawo do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, co w konsekwencji, już po wybudowaniu systemu zbiorczego, umożliwia im skuteczną odmowę przyłączenia się do niego. W zaskarżonej uchwale organ nie zagwarantował takiego prawa właścicielom nieruchomości objętych planem, co w konsekwencji doprowadziło do istotnego naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Za istotnie naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego należało uznać również zapisy § 22 ust. 3 pkt 5 oraz § 23 ust. 3 pkt 5, gdzie dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej ustalono wskaźnik co najmniej 1000m2 powierzchni działki budowlanej na jeden lokal mieszkalny w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, przy czym na tych terenach, zgodnie z § 22 ust. 4 pkt 1 i § 23 ust. 4 pkt 1 uchwały minimalna powierzchnia nowo wydzielanej działki budowalnej wynosi 1000 m2. Sąd dostrzega intencje organu, że ustalenie tego wskaźnika ma na celu zapobieganie wtórnemu podziałowi budynku mieszkalnego na dwa lokale mieszkalne i w ten sposób przeciwdziałanie zagęszczeniu zabudowy. Przyznać jednak należy rację skarżącemu, który wskazuje na ustawową definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartą w art. 3 pkt 2a pr. bud. Stanowi ona, że przez budynek należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Przyjęte zatem ustalenia prowadzą do ograniczenia realizacji zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej rozumianej tak, jak przewidział to ustawodawca w art. 3 pkt 2a pr. bud. W tym zakresie Sąd podzielił zatem stanowisko skarżącego, który odwołał się do wyroku WSA w Gdańsku z dnia 12.05.2021 r., II SA/Gd 22/21 (CBOSA). Sąd nie podzielił natomiast stanowiska skarżącego, iż w sposób istotny zasady sporządzania planu miejscowego naruszają postanowienia m.p.z.p., tj. § 3 ust. 1 pkt 6. Rację ma wprawdzie Wojewoda wskazując, że jeśli zamiarem organu było niedopuszczenie możliwości lokalizowania na obszarze planu obiektów handlu wielkopowierzchniowego, to w pełni prawidłowo sporządzony plan miejscowy powinien był zawierać wyraźne klauzule wykluczające podklasę przeznaczenia terenu. Jednakże brak takiej klauzuli, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, nie jest zdaniem Sądu uchybieniem istotnym, wpływającym na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie. Interpretacji i oceny ustaleń planistycznych przez pryzmat unormowań rozporządzenia MRiT nie można bowiem dokonywać w oderwaniu od regulacji ustawowych poświęconych lokalizowaniu obiektów handlu wielkopowierzchniowego. I tak m.in. art. 15 ust. 2a u.p.z.p. w myśl którego plan miejscowy przewidujący lokalizację obiektu handlowego, o którym mowa w art. 10 ust. 3a, sporządza się dla terenu położonego na obszarze obejmującym co najmniej obszar, na którym powinny nastąpić zmiany w strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w wyniku realizacji tego obiektu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 15 maja 2025 r., IV SA/Po 345/25, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 września 2025 r., II SA/Go 351/25, CBOSA). Zatem analiza przepisów u.p.z.p., przy jednoczesnym uwzględnieniu faktu nieprzewidzenia w studium możliwości lokalizowania na obszarze objętym planem obiektów handlu wielkopowierzchniowego, prowadzi do wniosku, że brak w planie ustaleń przewidzianych w ww. przepisach świadczy nie o istotnej wadliwości ("brakach") planu miejscowego. Mając wskazane wyżej przesłanki na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Natomiast w pozostałym zakresie zgodnie z art. 151 ww. ustawy skargę oddalił (punkt II sentencji wyroku).