II SA/Go 462/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. A.S. wystąpił do Burmistrza Miasta o wyrażenie zgody na utwardzenie dojazdu do posesji przy ul. [...], stanowiącej dostęp do jego nieruchomości z drogi gminnej przy [...]. W odpowiedzi Naczelnik Wydziału Komunalnego i Inwestycji Urzędu Miejskiego pismem z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] wyraził zgodę na utwardzenie powyższego dojazdu, wskazując jego warunki i parametry. Z wykonania robót sporządzono protokół. Odebrano bez uwag, a protokół podpisali inwestor oraz przedstawiciel Gminy. Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. M.B. – właściciel posesji położonej w [...] – zwrócił się Burmistrza Miasta o udzielenie informacji w sprawie, dlaczego został pominięty w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym w celu wybudowania zjazdu na działce [...] na wysokości posesji A.S. w [...], a także podanie w oparciu o jaką decyzję bądź postanowienie zjazd został wybudowany. Przy tym wniósł o wznowienie postępowania dotyczącego zjazdu wskazując, iż nie był informowany o prowadzonym postępowaniu. W trakcie robót budowlanych był przeświadczony, iż nie będą one oddziaływać bezpośrednio na jego posesję. Jednak tak nie jest, gdyż planował budowę garażu przed domem, a zjazd czyni to obecnie niemożliwym. Nadto nie może kosić trawy ze skarpy swojej działki, bo jej odpryski mogą doprowadzić do uszkodzenia pojazdów zaparkowanych przed posesjami. W odpowiedzi Burmistrz Miasta - pismem z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] - poinformował M.B., iż droga przy [...] jest drogą gminną o statusie drogi wewnętrznej, dla której nie mają zastosowania przepisy ustawy o drogach publicznych (ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, aktualny tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz.1376, dalej jako u.d.p.) dotyczące wydawania zgody na budowę zjazdu w drodze decyzji administracyjnej (art. 29 ustawy). Nadto z analizy dokumentacji nie wynika, aby wykonanie utwardzenia połączenia nieruchomości wpływało na nieruchomość M.B. Dlatego brak było podstaw do włączenia go do przedmiotowego postępowania w charakterze strony. Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. M.B. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie wyrażenia zgody na utwardzenie połączenia posesji A.S. z ul. [...] oraz dopuszczenie go jako uczestnika w sprawie, jak również o uchylenie zgody na wykonane utwardzenie. Burmistrz Miasta postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] – działając na podstawie art. 148 i art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej jako k.p.a.) – odmówił wznowienia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na utwardzenie części działki nr [...], będącej własnością Gminy o statusie miejskim, stanowiącej połączenie nieruchomości A.S. zam. przy [...] z drogą gminną ul. [...] oraz dopuszczenia M.B. jako strony w tym postępowaniu. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził brak przesłanek faktycznych i prawnych do wznowienia postępowania. Organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. Ponadto wskazał, iż podanie o wznowienie postępowania winno być złożone w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Z dokumentacji zebranej w sprawie wynika, że datą powzięcia przez wnioskodawcę wiadomości o okolicznościach sprawy jest data protokołu odbioru wykonania utwardzenia połączenia nieruchomości z drogą gminną - ul. [...], tj. [...] czerwca 2019 r. W chwili złożenia pisma w dniu 24 czerwca 2020 r. o udzielenie informacji w sprawie, wznowienie postępowania i wstąpienia do sprawy jako uczestnik upłynął ustawowy termin przewidziany art. 148 k.p.a. Na skutek zażalenia złożonego przez M.B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] – działając m.in. na podstawie art. 28, art. 138 § 1 pkt 1, art. 144, art. 145 § 1, art. 149 § 3 k.p.a. – utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że postępowanie wznowieniowe jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, służącym do wzruszania decyzji ostatecznych. Może być ono wszczęte z urzędu bądź na wniosek strony (art. 147 k.p.a.). Żądanie wznowienia postępowania rodzi po stronie organu obowiązek wydania, na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., postanowienia o wznowieniu postępowania, ale tylko wówczas, gdy nie zachodzą przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do wydania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia odmawiającego wznowienia. W ramach postępowania wznowieniowego wyodrębnić można dwie jego fazy. W pierwszej fazie organ administracji publicznej bada czy postępowanie zakończono decyzją ostateczną, czy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od podmiotu będącego stroną w sprawie, czy osoba występująca z takim żądaniem posiada zdolność do czynności prawnych oraz czy podanie zostało wniesione z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Jedynie pozytywne ustalenia w powyższym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Pierwsza i podstawowa przesłanka pozytywna - rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną - jest przesłanką, od której wystąpienia uzależniona jest dopuszczalność wznowienia postępowania. Konsekwencją jej braku jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie organ I instancji nie zakończył postępowania jakąkolwiek decyzją, tym samym brak jest podstaw do wznowienia postępowania. Pismo wydane w sprawie przez organ I instancji nie może być uznane za decyzję, już choćby z powodu braku podania podstawy prawnej, co w świetle art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. jest koniecznym elementem kwalifikującym dane pismo jako decyzję. Kolegium zauważyło ponadto, iż podstawowym zatem zagadnieniem, istotnym z punktu widzenia oceny legalności podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia, jest ustalenie czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przyjmuje się więc, że interes prawny powinien być osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny. Przymiotu strony nie posiada osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. Interes prawny powinien być oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim administracyjnego materialnego. Interes prawny powinien być bezpośredni, a więc jego źródłem powinna być wprost norma prawa powszechnie obowiązującego. M.B. przepisu takiego nie wskazał. Organ odwoławczy podkreślił, iż droga ul. [...], z którą nastąpiło przyłączenie nieruchomości A.S., formalnie nie została zaliczona do kategorii dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych i obecnie posiada status drogi wewnętrznej, co jest też zgodne z definicją drogi wewnętrznej. Nie znajdują tutaj zatem zastosowania przepisy u.d.p. Ponadto, nawet gdyby przyjąć, że wyżej wymienione przepisy mogłyby znaleźć w sprawie zastosowanie, to w jej stanie faktycznym nie została spełniona przesłanka niezbędna do uznania skarżącego za stronę. Z art. 29 u.d.p. nie wynika interes prawny dla innych podmiotów, niż właściciel lub użytkownik gruntu przyległego do drogi publicznej, do którego ma zostać wykonany zjazd. Oznacza to, że tylko te podmioty mogą posiadać status strony w postępowaniu o wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu z drogi publicznej. Natomiast z analizy dostępnego w aktach sprawy materiału dowodowego nie wynika, że utwardzony dojazd w jakikolwiek sposób ingeruje w grunt stanowiący przedmiot własności M.B. Wynika to zarówno z załączonego do akt sprawy wyrysu z mapy ewidencyjnej, jak i z przedłożonej przez skarżącego dokumentacji fotograficznej. Linia utwardzenia w całości przebiega po gruncie miejskim [...]. Zatem skoro niniejszy zjazd nie będzie równocześnie zjazdem do działki skarżącego, to rozstrzygnięcie organu administracji nie dotyczy jego praw bądź obowiązków. Normą, z której wywodzić można istnienie interesu prawnego w tym postępowaniu nie może być wyłącznie przepis art. 140 Kodeksu cywilnego (ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny – aktualny tekst. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1740 ; dalej jako k.c.). Organ podkreślił przy tym, że skarżący nie wykazał także w jaki sposób utwardzenie połączenia nieruchomości A.S. z drogą oddziałuje na działkę nr [...], zakupioną celem poprawy komfortu użytkowania zabudowanej nieruchomości. Jak wynika z oświadczenia Burmistrza Miasta do chwili obecnej do organu nie wpłynął od skarżącego wniosek dotyczący planowanej inwestycji (zagospodarowanie działki nr [...]). Obowiązującym dla skarżącego dokumentem w zakresie zabudowy posiadanej nieruchomości jest decyzja o warunkach zabudowy, wydana w okresie przed rozpoczęciem budowy budynku mieszkalnego. Zamiar wykonania planowanej inwestycji będzie zapewne wymagał wydania nowej decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na to, że dla określonego terenu Gmina nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy Kolegium uznało, iż złożone przez skarżącego - jako osobę nieuprawnioną - żądanie skutkować musiało wydaniem postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Oznacza to, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a zarzuty zawarte w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie. Natomiast o tym czy wznowić postępowanie z urzędu decyduje wyłącznie uprawniony do tego organ. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. M.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższe postanowienie, zarzucając: - naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z "art. 6 ust. 2 § 2 u.p.z.p." (ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 741; dalej jako u.p.z.p.) w zw. z art. 140 k.c., przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu, a tym samym brak po jego stronie uprawnienia do złożenia odwołania od wydanej zgody na wykonanie podjazdu, co skutkowało utrzymaniem w mocy zaskarżonego postanowienia; - naruszenie art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c., przez ich niezastosowanie w sprawie, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż skarżącemu nie przysługuje prawo do ochrony własnego interesu w związku z wydanym zezwoleniem na utwardzenie podjazdu do posesji od drogi wewnętrznej, w sytuacji gdy wskazane normy prawa materialnego dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, dającego skarżącemu status strony w toczącym się postępowaniu; - naruszenie art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a., przez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, brak prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa, co znajduje swój wyraz w lakonicznej, niejasnej treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, a także brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w konsekwencji czego przyjęto niewłaściwe ustalenia, w myśl których zdaniem organu skarżącemu nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na ustalenie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący ma przymiot strony postępowania z uwagi na charakter oraz zakres planowanej inwestycji; - naruszenie art. 148 w zw. z art. 145 k.p.a., przez stwierdzenie, że podanie skarżącego o wznowienie postępowania w sprawie dotyczącej wyrażenia zgody na utwardzenie połączenia posesji zostało złożone po ustawowym terminie. Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadminstracyjnej pod względem legalności przeprowadzonej w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta odmawiające wznowienia postępowania i dopuszczenia skarżącego do udziału w sprawie w charakterze strony na podstawie art. 147 § 3 k.p.a. W myśl tego przepisu odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Tego rodzaju rozstrzygnięcie może zapaść w przypadku nieprzywołania kodeksowych przesłanek wznowienia postępowania, złożenia wniosku po terminie wskazanym w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. albo gdy z samego podania o wznowienie wynika w oczywisty i niebudzący wątpliwości sposób, że wnoszący to podanie nie jest stroną. Możliwa jest również odmowa wznowienia z przyczyn przedmiotowych, a mianowicie, gdy strona żąda wznowienia w sprawie, w której organ działał w innej formie niż decyzja, na przykład w formie umowy cywilnej, czynności materialno-technicznych, zaświadczenia, gdy sytuacja jednostki jest kształtowana z mocy prawa albo gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną, Z przepisów art. 145 § 1 k.p.a. jednoznacznie bowiem wynika, iż instytucja wznowienia postępowania może dotyczyć spraw zakończonych ostateczną decyzją. Ponadto art. 126 k.p.a. stanowi, iż przepisy art. 145-152 k.p.a. (regulujące postępowanie wznowieniowe) mają odpowiednie zastosowanie do postanowień, od których służy zażalenie oraz wydanych na podstawie art. 134 k.p.a. (por. P. Przybysz, K.p.a. Komentarz, WKP 2021, t. 1 do art. 145, t. 2 – 4 do art. 147 i powołane tamże orzecznictwo). Mając na uwadze powyższe przesłanki odmowy wznowienia – zdaniem Sądu – organy obu instancji prawidłowo uznały, iż brak jest podstaw do wznowienia postępowania z uwagi na to, iż skarżący zażądał wznowienia postępowania w sprawie, która nie zakończyła się wydaniem decyzji ani też postanowienia, o którym mowa w art. 126 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, iż podanie skarżącego dotyczyło sprawy zakończonej pismem podpisanym przez Naczelnika Wydziału Komunalnego i Inwestycji Urzędu Miejskiego z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], wyrażającym zgodę na wykonanie utwardzenia części działki nr [...] w celu wykonania zjazdu z drogi należącej do Gminy Miasto (ul. [...]), która nie jest drogą publiczną, do nieruchomości stanowiącej własność A.S. (działka nr [...]). O publicznym charakterze drogi nie decyduje sama okoliczność, iż stanowi ona własność gminy. Zgodnie bowiem z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Określona droga może być zatem uznana za drogę publiczną wyłącznie po podjęciu przez właściwy organ indywidualnego aktu o jej zaliczeniu do jednej z określonych ustawowo kategorii dróg publicznych, tj. dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2015 r., II FSK 2370/13). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 u.d.p.). Taka uchwała w odniesieniu do ul. [...] nie została podjęta, co wynika z pisma Burmistrza Miasta z [...] lipca 2020 r. Stąd stosownie do art. 8 ust. 1 u.d.p. jest ona drogą wewnętrzną. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 u.d.p, drogi wewnętrzne nie mieszczą się wśród kategorii dróg publicznych . Według art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Przepis ten odnosi się wyłącznie do dróg, które posiadają status dróg publicznych. W takiej jedynie sytuacji zezwolenie wydawane jest w drodze decyzji administracyjnej, od której niezadowolona strona może złożyć odwołanie, a następnie skargę do sądu administracyjnego. Wydania decyzji administracyjnej nie wymaga natomiast lokalizacja zjazdu z drogi wewnętrznej. Zjazdy z dróg wewnętrznych podlegają tylko uzgodnieniu z właścicielem tej drogi. Uzgodnienie takie nie jest władczym rozstrzygnięciem i nie ma podstaw do wydania aktu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 2 u.d.p. budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Wynika stąd, że to zarządca lub właściciel drogi wewnętrznej wyraża zgodę na zlokalizowanie zjazdu. Jego uprawnieniem jest też uzgodnienie projektu tego zjazdu (por. postanowienie NSA z 20 listopada 2019 r., I OW 66/19, postanowienie NSA z 15 grudnia 2017 r., I OW 237/17). Zatem wyłącznie ustanowienie zjazdu z drogi publicznej, wyrażenie zgody na taki zjazd, będące przedmiotem regulacji u.d.p. stanowi zagadnienie publiczno-prawne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 9 października 2012 r., II SA/Bd 736/12, wyrok WSA w Krakowie z 15 listopada 2018 r., III SA/Kr 921/18 , wyrok WSA w Białymstoku z 10 kwietnia 2014 r., II SA/Bk 1100/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 lutego 2021, III SA/Łd 218/2) Wobec tego postępowanie z wniosku A.S. o wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu z drogi wewnętrznej nie miało charakteru postępowania administracyjnego, a pismo je kończące nie tylko nie mogło zostać uznane za decyzję, ale również za jakikolwiek akt administracyjny. Wyrażenie takiej zgody należało do władztwa Gminy Miasto [...] – jako właściciela drogi wewnętrznej - wynikającego z prawa cywilnego (por. wyrok WSA z 15 listopada 2011 r., II SAB/Ol 64/11). W związku z tym odmowa wznowienia postępowania była całkowicie zasadna z powyższych przyczyn, co czyniło rozważania organu odwoławczego co do braku przymiotu strony w przypadku skarżącego za zbędne. W konsekwencji również sformułowane w skardze zarzuty odnoszące się do tej kwestii nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Jedynie na marginesie należy stwierdzić, iż rzeczywiście w orzecznictwie ugruntowane jest trafne stanowisko, iż z analizy art. 29 ust. 1 u.d.p., jak też z żadnego innego przepisu nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w zakresie udzielenia zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu służył innym - poza właścicielem lub użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publicznej i obsługiwanych tak projektowanym lub mającym być przebudowanym zjazdem - podmiotom. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. W konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. Reguła ta dotyczy nie tylko postępowania zwykłego, ale także postępowań nadzwyczajnych (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., I OSK 3255/18, wyrok NSA z 27 lutego 2020 r., I OSK 2026/18). Nie zachodziła również potrzeba odnoszenia się do zarzutów skargi wskazujących na dochowanie przez skarżącego terminu do złożenia podania o wznowienie zwłaszcza, iż organ odwoławczy nie wywodził z tej okoliczności podstawy do odmowy wznowienia postępowania. Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę. ----------------------- # 2