II SA/Go 489/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Polskiego Związku Działkowców [...] kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...]z dnia [...] listopada 2024 r., znak: [...]Burmistrz [...] (dalej jako: Burmistrz, organ I instancji) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku warsztatowego i budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na cele usługowe oraz rozbudowie i nadbudowie budynków prowadzące do powstania jednego budynku usługowego z częścią mieszkalną, na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] marca 2023 r. A.S. i M. Z., za pośrednictwem pełnomocnika – L. G. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą A. L.G. w [...], wystąpiły z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako: "przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku warsztatowo-mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania części warsztatowej na cele usługowe", na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...]. Wniosek został zmieniony i uzupełniony w dniach [...] marca 2023 r. oraz [...] kwietnia 2023 r. Po zmianie wniosku postępowanie dotyczyło inwestycji polegającej na przebudowie budynku warsztatowego i budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na cele usługowe oraz rozbudowie i nadbudowie budynków prowadzącej do powstania jednego budynku usługowego z częścią mieszkalną. Następnie, w związku z wezwaniem organu, w dniu [...] czerwca 2023 r. pełnomocnik wnioskodawcy przedłożył mapę zasadniczą wraz z licencją, oraz zmienił inwestycję na budynek usługowy, a także zmienił szerokość elewacji frontowej oraz powierzchnię zabudowy dla planowanej zabudowy. Natomiast w dniu [...] czerwca 2023 r. pełnomocnik złożył kolejne pismo zmieniające zamierzenie. Ostatecznie postępowanie dotyczy inwestycji polegającej na przebudowie budynku warsztatowego i budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na cele usługowe oraz rozbudowie i nadbudowie budynków prowadzące do powstania jednego budynku usługowego z częścią mieszkalną. W ocenie organu I instancji, wniosek spełniał wymogi art. 52 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130), dalej jako: "u.p.z.p". Dalej organ wyjaśnił, że decyzją nr [...]z dnia [...] września 2023 r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku warsztatowego i budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na cele usługowe oraz rozbudowie i nadbudowie budynków prowadzące do powstania jednego budynku usługowego z częścią mieszkalną na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...]. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako: SKO, Kolegium, organ odwoławczy, organ II instancji) decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2024 r. orzekło o uchyleniu ww. decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując w uzasadnieniu na konieczność jednoznacznego określenia jaki konkretnie rodzaj funkcji usługowej ma pełnić budynek oraz na konieczność weryfikacji kręgu stron postępowania. W związku z powyższym, Burmistrz [...] wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku oraz wyjaśnienia, zgodnie ze wskazaniem SKO. Pismem z dnia [...] maja 2024 r. wnioskodawca uzupełnił wniosek o jednoznaczne określenie rodzaju działalności usługowej, graficzne przedstawienie obszaru oddziaływania inwestycji oraz określenie funkcji budynku wg PKOB. Inwestor przedłożył także aktualne zapewnienie dostaw energii elektrycznej wydane przez E. Sp. z o.o. Ponadto organ wskazał, że stosownie do wymogów procedury administracyjnej, w dniu [...] czerwca 2024 r. wszystkie znane organowi strony zostały zawiadomione o podjęciu czynności w postępowaniu administracyjnym oraz przysługujących im uprawnieniach. Strony zostały wyznaczone w oparciu o posiadane materiały przedmiotowego postępowania, w szczególności w aspekcie przewidywanego oddziaływania inwestycji. W związku z tym organ wyjaśnił, że na mapie zasadniczej załączonej do pisma złożonego w dniu [...] maja 2024 r., inwestor zaznaczył obszar oddziaływania inwestycji. W obszarze tym znalazły się działki nr ewid.: [...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], Przy czym szczegółowe wykazanie oddziaływania na sąsiednie nieruchomości planowanej inwestycji jest na etapie ustalania warunków zabudowy praktycznie niemożliwe. Jednakże na uwadze można mieć ewentualne oddziaływanie, domniemane bądź potencjalne, które zdaniem Burmistrza [...] dotyczyć będzie działek objętych wnioskiem, działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji oraz działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Zatem ostatecznie za strony postępowania uznano właścicieli działek, na których przewidziano inwestycję, użytkownika wieczystego działki nr ewid. [...], użytkownika wieczystego działek nr ewid. [...],[...],[...], właściciela działki nr ewid. [...] (po podziale działki nr ewid. [...],[...],[...]), właścicieli działki nr ewid. [...], właścicieli działki nr ewid. [...], - miasto [...], właściciela działek nr ewid. [...],[...],[...],[...],. Następnie organ wskazał, że planowana inwestycja usytuowana jest na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym konieczne jest ustalenie zagospodarowania terenu i warunków zabudowy w drodze decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy. Teren inwestycji zlokalizowany jest na działkach nr ewid. [...], [...],[...], [...],[...], które nie są terenem zamkniętym, więc organem właściwym do wydania przedmiotowej decyzji jest Burmistrz [...]. W toku postępowania sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z wynikami, w formie opisowej i graficznej, w oparciu o którą następnie sporządzono projekt decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wokół działek nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...] wyznaczono obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ww. ustawy. Dalej organ powołując się na treść art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie za front terenu uważa się wspólną granicę działek nr ewid. [...] i [...] z działką nr ewid. [...], z której odbywać się będzie główny wjazd na działkę. Szerokość frontu terenu inwestycji wynosi 50,3 m. Zatem trzykrotna szerokość frontu wynosi 150,9 m. Przy czym badając usytuowanie terenu inwestycji, w tym jego sąsiedztwo, nie znaleziono przesłanek do poszerzenia obszaru analizowanego ponad wymagania minimalne określone w ww. ustawie. Przeprowadzona analiza wykazała możliwość ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalone parametry i wskaźniki dla planowanego przedsięwzięcia kontynuują parametry zabudowy sąsiedniej. Szczególny charakter decyzji o warunkach zabudowy powoduje, że wydając rozstrzygnięcia organ zobowiązany jest baczyć, by nie doprowadzić do naruszenia konstytucyjnego prawa własności (prawa do zabudowy). W tym zakresie organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wnioskowana funkcja i rodzaj zabudowy: zabudowa usługowa jako przeznaczenie dominujące w opisanym zamierzeniu, stanowi kontynuację istniejącej funkcji w obszarze analizowanym. Przy czym wnioskodawca doprecyzował funkcję usługową zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz. U. z 1999 r. Nr 112, poz. 1316 ze zm.) jako budynki szpitali i zakładów opieki medycznej (poradnia, żłobek, usługa zakwaterowania z opieką lekarską i pielęgniarska - PKOB 1264, budynki szkól i instytucji badawczych (przedszkole) - PKOB 1263. W ocenie organu funkcja usługowa znajduje kontynuację w obszarze analizowanym i jednocześnie stanowić będzie uzupełnienie zastanych funkcji. Budynek o funkcjach określonych we wniosku będzie niekolizyjny względem funkcji zastanych i możliwe jest jego współwystępowanie. Wnioskowane funkcje związane są z zaspokojeniem podstawowych potrzeb mieszkańców. Ponadto, ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6,0 m od granicy z drogą gminną wewnętrzną (działka nr ewid. [...]). Ze względu na różne odległości zabudowy od dróg odstąpiono od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. Nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona w odległości 6,0 m od granicy z wewnętrzną drogą gminną (działka nr ewid. [...]) jako zgodna z przepisami o drogach publicznych, tj. by odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej była nie mniejsza niż 6,0 m. Następnie organ wskazał, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji ustalono jako wynoszący maksymalnie 38,23%. Istniejąca zabudowa (o powierzchni zabudowy 207 m2 kształtuje wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji równy 5,7%. W obszarze analizowanym występuje duża rozpiętość w powierzchniach zabudowy. Początkowo wnioskowana wartość powierzchni zabudowy polegającej na przebudowie budynku warsztatowego i budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na cele usługowe oraz rozbudowie i nadbudowie budynków prowadząca do powstania jednego budynku usługowego z częścią mieszkalną (maksymalnie 1550 m2 wraz z istniejącą zabudową, przekraczała średni i maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy, obliczone dla obszaru analizowanego. Maksymalny wskaźnik obliczony dla obszaru analizowanego pozwala na zabudowę o powierzchni 1602,8 m2 (po zaokrągleniu) na terenie inwestycji. Odliczając istniejącą zabudowę o powierzchni 207 m2, to nowa zabudowa nie powinna przyjąć większej powierzchni aniżeli 1395,8 m2, która przekłada się na wskaźnik równy 38,23%. Wobec powyższego uznano, iż na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego można ustalić maksymalny wskaźnik powierzchni nowej zabudowy równy 38,23%. Pismem z dnia [...] maja 2023 r. wnioskodawca został wezwany do udziału w podjętych czynnościach w prowadzonym postępowaniu, m.in. poprzez zmianę treści wniosku w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji. Pismem z dnia [...] czerwca 2023 r. Wnioskodawca zmienił wnioskowaną wartość nowej powierzchni zabudowy na maksymalnie 1395,80 m2. Wobec powyższego uznano, iż można ustalić maksymalny wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w oparciu o powierzchnię zabudowy wnioskowaną pismem z dnia [...] czerwca 2023 r. W ocenie organu, ustalony wskaźnik dla nowej zabudowy wraz z powierzchnią istniejącej zabudowy nawiążą wielkością do zabudowy zastanej w obszarze analizowanym. Następnie organ wskazał, że szerokość elewacji frontowej ustalono na 20,75 m +/-20%, tj. od 16,6 m do 24,9 m. Wnioskowana pismem z dnia [...] czerwca 2023 r. wartość szerokości elewacji frontowej wynosi minimalnie 16,6 m, maksymalnie 24,9 m. Początkowo wnioskowana szerokość elewacji frontowej (od 25,0 m do 37,0 m) przekraczała wartość maksymalną obliczoną dla obszaru analizowanego. Ponadto z wnioskowanej szerokości nie można było wyznaczyć parametru środkowego szerokości dewiacji frontowej z wyznaczeniem przy zastosowaniu tolerancji +/-20%. Pismem z dnia [...] czerwca 2023 r. zmieniono wnioskowaną wartość szerokości elewacji frontowej na: minimalnie 16,6 m, maksymalnie 24,9 m. Biorąc pod uwagę zróżnicowanie szerokości zabudowy w obszarze analizowanym, odstąpiono od wyznaczania średniej szerokości i uwzględniając ustalony rozporządzeniem margines 20% ustalono maksymalną i minimalną wartość zgodną z pismem z dnia [...] czerwca 2023 r. i w oparciu o te wartości wyznaczono szerokość środkową. W ocenie organu ustalenie było zgodne z § 6 ust. 2 rozporządzenia. Dalej organ podał, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu (okapu) lub attyki: ustalono od 4,5 m do 14,5 m. Wnioskowana wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu (okapu) lub attyki (od 4,5 m do 14,5 m) mieści się w przedziale wyznaczonym przez budynki zlokalizowane w obszarze analizowanym. Biorąc pod uwagę zróżnicowanie tego parametru w obszarze analizowanym, organ uznał, że można ustalić maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu (okapu) lub attyki zgodnie z wnioskiem. W ocenie organu ustalenie było zgodne z § 7 ust. 4 rozporządzenia. Maksymalną wysokość budynku: ustalono na III kondygnacje nadziemne, w tym od 8,0 m do 14,5 m do najwyższego punktu konstrukcyjnego budynku. W ocenie organu wnioskowana wysokość (od 8,0 m do 14,5 m) mieściła się w przedziale wyznaczonym przez budynki zlokalizowane w obszarze analizowanym. Zatem wnioskowaną wysokość ustalono zgodnie z § 8 rozporządzenia. W odniesieniu do geometrii głównych połaci dachu organ wskazał, że wnioskowane i ustalone parametry kontynuują parametry zabudowy sąsiedniej zgodnie z § 8 rozporządzenia. Powierzchnię biologicznie czynną ustalono na minimum 25,0% powierzchni terenu inwestycji. Ponadto organ ustalił realizację minimum jednego miejsca parkingowego na każde rozpoczęte 50,0 m2 powierzchni usługowej oraz minimum dwóch miejsc parkingowych na każdy lokal mieszkalny (do bilansu wliczają się miejsca postojowe w garażu). W ocenie organu w przedmiotowej sprawie zostały spełnione również pozostałe warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p. Mianowicie, w odniesieniu do pkt 2 organ wskazał, że teren posiada dostęp do publicznej drogi gminnej - ul. [...] (działka nr ewid. [...]) poprzez wewnętrzną drogę gminną (działka nr ewid. [...]). Zgodnie z pkt 3 - istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia. Natomiast w odniesieniu do pkt 4 organ wskazał, że na terenie inwestycji występują tereny mieszkaniowe (B) oraz zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy (Bp) o łącznej powierzchni 0,3651 ha. W związku z powyższym, zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82) nie zachodziła konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Następnie, w odniesieniu do pkt 5 organ wskazał, że inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ stwierdził, że: inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112); teren inwestycji jest położony w granicach występowania Głównego Zbiornika Wód Podziemnych [...]; teren inwestycji nie leży w granicach obszaru chronionego wyznaczonego na podstawie ustawy z dnia 16 kwietna 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2024 r. poz. 1478); teren inwestycji położony jest w granicach strefy ochrony ekspozycji E2, w mieście [...], które ujęte jest w Gminnej Ewidencji Zabytków, ustanowionej Zarządzeniem Burmistrza [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., ze zmianą, jako: "miasto przy średniowiecznym szlaku handlowym z Berlina do Poznania, lokacja w 1253 r., d. osada targowa z kościołem, do 1945 r. prawobrzeżne przedmieście [...], lokacja". Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie spełniony został również warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. W związku z powyższym, w ocenie organu przedmiotowa inwestycja, pod warunkiem spełnienia określonych w decyzji wymagań, jest zgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Następnie organ wyjaśnił, że Polski Związek Działkowców Rodzinny Ogród Działkowy [...] w [...] pismem z dnia [...] maja 2024 r. wystąpił z wnioskiem o zwieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie do czasu uchwalenia przez Gminę [...] planu ogólnego gminy [...]. Natomiast postanowieniem z dnia [...] lipca 2024 r. Burmistrz [...] odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ wyjaśnił, że organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Natomiast w przedmiotowej sprawie z wnioskiem o zawieszenie postępowania wystąpiła strona nie będąca wnioskodawcą. Stronami na żądanie, których postępowanie zostało wszczęte są A.S. i M.Z. i tylko w przypadku złożenia przez nie wniosku o zawieszenie postępowania oraz przy braku sprzeciwu pozostałych stron postępowania, zawieszenie postępowania byłoby możliwe w trybie art. 98 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odniesieniu do pozostałych uwag wniesionych przez Związek organ wskazał, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminny jest aktem kreującym politykę przestrzenną w gminie, jednak nie jest aktem prawa miejscowego. Dlatego przy ustalaniu warunków zabudowy organ nie może kierować się ustaleniami Studium. Jeśli wnioskowane zamierzenie spełnia łącznie przesłanki art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., burmistrz ma obowiązek wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie zważając na niezgodność planowanej inwestycji ze Studium. Tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi zachowywać zgodność z wytycznymi zawartymi w Studium. W związku z tym w przedmiotowej sprawie niezgodność planowanej inwestycji ze Studium w ocenie organu nie może być przesłanką do odmowy ustalenia warunków zabudowy, skoro są spełnione przesłanki art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Organ wskazał, że wniosek o zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie wpłynął w dniu [...] marca 2023 r., a ponadto teren inwestycji nie leży w granicach obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, w związku z tym na obecnym etapie postępowania brak jest uzasadnienia do zawieszenia postępowania. Następnie organ wskazał, że w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięto wyłącznie o potencjalnej lokalizacji wnioskowanej inwestycji. Podane wartości są wartościami maksymalnymi, które przy uwzględnieniu wymogów określonych w decyzji oraz przepisów prawa, ze szczególnym uwzględnieniem spraw związanych z zachowaniem odległości od granic, zacienianiem i przesłanianiem budynków, mogą ulec zmniejszeniu. Natomiast konkretyzacja zapisów decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem prawa sąsiedzkiego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, następuje na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto organ wskazał, że w toku postępowania dokonał analizy uwarunkowań terenu, na którym planowana jest inwestycja, pod kątem konieczności dokonania uzgodnień wynikających z art. 53 ust. 4, w związku z art. 64 ust. 1 ww. ustawy. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2, w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. projekt decyzji pismem z dnia [...] lipca 2024 r. został skierowany do uzgodnienia z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...]. Organ ten nie zajął stanowiska w terminie, więc uzgodnienie uznano za dokonane. Ponadto projekt decyzji został uzgodniony z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w [...]. W odniesieniu do udokumentowanych wód podziemnych, projekt decyzji pismem z dnia [...] lipca 2024 r. został skierowany do uzgodnienia z właściwym organem administracji geologicznej tj. Marszałkiem Województwa [...] w [...]. Organ ten nie zajął stanowiska w terminie, więc uzgodnienie uznano za dokonane. W odniesieniu do obszarów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, przedmiotowa inwestycja wymagała uzgodnienia w odniesieniu do obszarów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, ze Starostą Powiatu [...]. Organ ten nie zajął stanowiska w terminie, więc uzgodnienie uznano za dokonane. Z uwagi na fakt, że teren inwestycji przylega do pasa wewnętrznej drogi gminnej (działka nr ewid. [...]) oraz z tej drogi będzie obsługiwany komunikacyjnie, projekt decyzji pismem z dnia [...] lipca 2024 r. został przedłożony do zaopiniowania wewnętrznego. Organ zaopiniował wewnętrznie zgodą milczącą. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że zapewnił wszystkim stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwił im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (zawiadomienie z dnia [...] sierpnia 2024 r.). Z możliwości tej skorzystała jedna ze stron postępowania - Polski Związek Działkowców Rodzinny Ogród Działkowy [...] w [...], ponownie wnosząc o zawieszenie postępowania. Odnosząc się do uwag strony organ wyjaśnił, że sporządzanie planu ogólnego gminy nie może być przesłanką do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Biorąc pod uwagę, że wniosek złożono w dniu [...] marca 2023 r., to 18 miesięcy minęło we wrześniu 2024 r. Nie ma także zastosowania możliwość przedłużenia zawieszenia o sześć miesięcy o czym mówi art. art. 62 ust. 3 ww. ustawy. W dniu [...] czerwca 2024 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwalę nr III/27/2024 w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu ogólnego gminy [...], ale nie wyłożono projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, co jest warunkiem koniecznym do ww. przedłużenia. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudową zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., powierzono osobie posiadającej kwalifikacje określone w art. 5 pkt 3 u.p.z.p. W związku z powyższym, w ocenie Burmistrza [...] istniała podstawa do wydania decyzji. W ustawowym terminie odwołanie od decyzji Burmistrza [...] nr [...]z dnia [...]listopada 2024 r. wniósł Polski Związek Działkowców - Rodzinny Ogród Działkowy [...] w [...] wnosząc o uchylenie wydanej decyzji jako niecelowej (niezgodnej z prawem). W ocenie strony skarżącej, organ nie wyjaśnił w pełni uwag organu odwoławczego zawartych w decyzji kasacyjnej z dnia [...] kwietnia 2024 r. Nie określono m.in. konkretnej funkcji usługowej jaką ma pełnić budynek. Na skutek rozpatrzenia odwołania Polskiego Związku Działkowców, decyzją z dnia [...] lipca 2025 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że decyzja z [...] listopada 2024 r. została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, po wydaniu przez Kolegium z dnia [...] kwietnia 2024 r. znak: [...]o uchyleniu w całości, z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, poprzednio wydanej w przedmiotowej sprawie decyzji Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] września 2023 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku warsztatowego i budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na cele usługowe oraz rozbudowie i nadbudowie budynków, prowadzące do powstania jednego budynku usługowego z częścią mieszkalną na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej Kolegium zwróciło uwagę, że organ I instancji nie podjął czynności wyjaśniających w celu jednoznacznego określenia, jaki konkretnie rodzaj funkcji usługowej ma pełnić budynek, który powstanie w wyniku wnioskowanej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania. W konsekwencji, Burmistrz [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji, w wyniku której ma powstać jeden budynek o funkcji usługowej z częścią mieszkalną, bez sprecyzowania o jaki konkretnie rodzaj działalności usługowej chodzi. Powyższe uniemożliwiało dokonanie prawidłowej merytorycznej oceny warunku kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium wskazało również, że brak ustaleń w powyższym zakresie powodował także wątpliwości, czy w przedmiotowej sprawie został prawidłowo ustalony krąg stron postępowania. W ocenie Kolegium, rozpatrując ponownie sprawę Burmistrz [...] uwzględnił zalecenia organu odwoławczego zawarte w decyzji kasacyjnej z dnia [...] kwietnia 2024 r. znak: [...] i w konsekwencji zaskarżona decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji została wydana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa materialnego i procesowego, natomiast zarzuty podniesione w odwołaniu w ocenie SKO nie zasługiwały na uwzględnienie. W niniejszej sprawie wnioskiem złożonym w dniu [...] marca 2023 r. A.S. i M. Z., za pośrednictwem pełnomocnika – L.G. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą A. L. G. w [...], wystąpiły do organu I instancji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako: "przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku warsztatowo-mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania części warsztatowej na cele usługowe" na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...]. Wniosek ten był kilkukrotnie zmieniany i uzupełniany, zarówno w wyniku działań podejmowanych przez inwestora we własnym zakresie, jak również w związku z wezwaniami organu. I tak, wniosek został zmieniony przez wnioskodawcę w dniu [...] marca 2023 r. w zakresie punktu B.4.4. - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki, oraz punktu B.4.5. - wysokość głównej kalenicy lub wysokość budynku. Następnie w dniu [...] kwietnia 2023 r., w związku z wezwaniem organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2023 r. przedmiotowy wniosek został uzupełniony w następującym zakresie:- punktu 7.1. - nazwa inwestycji, poprzez określenie nazwy inwestycji jako "Przebudowa budynku warsztatowego i budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na cele usługowe oraz rozbudowa i nadbudowa budynków prowadząca do powstania jednego budynku usługowego z częścią mieszkalną",- punktu 7.5. - projektowany sposób zagospodarowania terenu inwestycji, poprzez określenie "Teren zabudowy usługowej",- punktu 7.15.- dodatkowe informacje dotyczące terenu inwestycji, poprzez wskazanie, że "w wyniku inwestycji planuje się powstanie budynku usługowego (usługi w zakresie żłobek, przedszkole, terapia dziecka i nie więcej niż 2 lokale mieszkalne)", - części B. 1.- nazwa budynku, poprzez wskazanie "Budynek usługowy",- części B.2. - funkcja budynku zgodnie z Polską Klasyfikacją Obiektów Budowlanych, poprzez określenie "budynek usługowy lub budynek mieszkalny (PKOB 1263, 1264) uzależnione od procentowego udziału części usługowych". Ponadto, w ramach ww. uzupełnienia wniosku przedłożono zapewnienie E. Sp. z o.o. Oddział Dystrybucji [...]. Rejon Dystrybucji [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. oraz zapewnienie Zakładu Usług Wodno-Ściekowych Sp. z o.o. w [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. Następnie, w związku z kolejnym wezwaniem organu I instancji przedmiotowy wniosek został uzupełniony w dniu [...] czerwca 2023 r. poprzez przedłożenie aktualnej mapy zasadniczej wraz z licencją oraz określenie że w wyniku realizacji inwestycji powstanie budynek usługowy, a ponadto dokonano zmian w zakresie szerokości elewacji frontowej (pkt B.4.1.) i powierzchni zabudowy (pkt 7.6.1.) W dniu [...] czerwca 2023 r. dokonano kolejnej zmiany wniosku poprzez określenie, że wnioskowana inwestycja obejmuje przebudowę budynku warsztatowego i budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na cele usługowe oraz rozbudowę i nadbudowę budynków, prowadzące do powstania jednego budynku usługowego z częścią mieszkalną na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że ze względu na wskazane przepisy prawa materialnego oraz ustalone w przedmiotowej sprawie okoliczności faktyczne, w związku z wnioskiem A.S i M.Z., działających za pośrednictwem pełnomocnika – L.G., zachodziły podstawy do ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W ocenie Kolegium, w zaskarżonej decyzji organ I instancji wykazał spełnienie ustawowych przesłanek do ustalenia warunków zabudowy, natomiast wydane w tym przedmiocie orzeczenie zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Ze względu na treść art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku warsztatowego i budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na cele usługowe oraz rozbudowie i nadbudowie budynków, prowadzące do powstania jednego budynku usługowego z częścią mieszkalną na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...], powinno koncentrować się na ustaleniu, czy w obszarze wytyczonym dla celów analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu znajduje się zabudowa dostępna z tej samej drogi publicznej, pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa); a także czy teren ma dostęp do drogi publicznej; czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; a także czy zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarach, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. Kolegium podzieliło również stanowisko organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., a mianowicie teren objęty inwestycją posiada dostęp do drogi publicznej. W tym zakresie organ I instancji wskazał w zaskarżonej decyzji na dostęp do drogi gminnej - ul. [...] (działka nr ewid. [...]) poprzez wewnętrzną drogę gminną (działka nr ewid. [...]. W związku z zarzutami podniesionymi w treści odwołania Kolegium wyjaśnia, że dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w ww. przepisie, może mieć charakter bezpośredni lub pośredni. Bezpośredni dostęp oznacza położenie działki bezpośrednio przy drodze publicznej, natomiast dostęp pośredni może zostać zrealizowany poprzez wykorzystanie komunikacyjne innej działki oddzielającej daną działkę od drogi publicznej i jest możliwy poprzez ustanowienie służebności drogowej czy ewentualnie inne służebności, bądź też poprzez drogę wewnętrzną (jak w (B) niniejszej sprawie). Wbrew zarzutom odwołania, z dokumentów sprawy wynikało, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały również pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. wymagane dla wydania decyzji o warunkach zabudów. Mianowicie, zgodnie z pkt 3 - istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wnioskowanego zmierzenia. W odniesieniu do pkt 4 organ wskazał, że na terenie inwestycji występują tereny mieszkaniowe oraz zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy (Bp) o łącznej powierzchni 0,3651 ha. W związku z powyższym nie zachodzi konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Z dokumentów sprawy wynika również, że w przedmiotowej sprawie spełniona została przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. - inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W związku z tym organ I instancji wskazał, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko teren inwestycji jest położony w granicach występowania Głównego Zbiornika Wód Podziemnych [...]; teren inwestycji nie leży w granicach obszaru chronionego wyznaczonego na podstawie ustawy z dnia 16 kwietna 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1478); teren inwestycji położony jest w granicach strefy ochrony ekspozycji E2, w mieście [...], które ujęte jest w Gminnej Ewidencji Zabytków, ustanowionej Zarządzeniem Burmistrza [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., ze zmianą, jako: "miasto przy średniowiecznym szlaku handlowym z Berlina do Poznania, lokacja w 1253 r., d. osada targowa z kościołem, do 1945 r. prawobrzeżne przedmieście [...] lokacja". Ponadto, w przedmiotowej sprawie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., a zatem zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze w stosunku, do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, ustanowiony został zakaz, o którym to mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy; strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu; strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Kolegium wskazało, że organ I instancji dokonał uzgodnienia projektu decyzji zgodnie z wymaganiami przepisów art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Ponadto Kolegium nie miało zastrzeżeń do działań organu I instancji podjętych w ramach postępowania uzgodnieniowego. W zaskarżonej decyzji organ ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6,0 m od granicy z drogą gminną wewnętrzną (działka nr ewid. [...]). Ze względu na różne odległości zabudowy od dróg odstąpiono od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. Nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona w odległości 6,0 m od granicy z wewnętrzną drogą gminną (działka nr ewid. [...]) jako zgodna z przepisami o drogach publicznych tj. by odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej była nie mniejsza niż 6,0 m. W ocenie Kolegium ustalenie organu I instancji w powyższym zakresie nie narusza przepisów ww. rozporządzenia, mając na względzie stan faktyczny przedmiotowej sprawy oraz wynika z treści sporządzonej w przedmiotowej sprawie analizy, Wskazać z związku z tym należy, że podstawę prawną działania organu I instancji w kwestii wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy stanowi § 4 ust. 4 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie organ I instancji ustalił w decyzji wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji ustalono jako wynoszący maksymalnie 38,23%. W analizie wskazano, że istniejąca zabudowa (o powierzchni zabudowy 207 m2 kształtuje wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy) w stosunku do powierzchni terenu inwestycji równy 5,7%. W obszarze analizowanym występuje duża rozpiętość w powierzchniach zabudowy. Początkowo wnioskowana wartość powierzchni zabudowy polegającej na przebudowie budynku warsztatowego i budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na cele usługowe oraz rozbudowie i nadbudowie budynków prowadząca do powstania jednego budynku usługowego z częścią mieszkalną (maksymalnie 1550 m2 wraz z istniejącą zabudową, przekraczała średni i maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy, obliczone dla obszaru analizowanego (wynoszące odpowiednio 15,7 % i 43,9 %). Z treści analizy wynika, że maksymalny wskaźnik obliczony dla obszaru analizowanego pozwala na zabudowę o powierzchni 1602,8 m2 (po zaokrągleniu) na terenie inwestycji. Odliczając istniejącą zabudowę o powierzchni 207 m2, nowa zabudowa nie powinna przyjąć większej powierzchni aniżeli 1395,8 m2, która przekłada się na wskaźnik rówmy 38,23%. Wobec powyższego uznano, iż na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego można ustalić maksymalny wskaźnik powierzchni nowej zabudowy równy 38,23%. Pismem z dnia [...] maja 2023 r. Wnioskodawca został wezwany do udziału w podjętych czynnościach w prowadzonym postępowaniu, m.in. poprzez zmianę treści wniosku w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji. Pismem z dnia [...] czerwca 2023 r. Wnioskodawca zmienił wnioskowaną wartość nowej powierzchni zabudowy na maksymalnie 1395,80 m2. W związku z tym organ uznał, że na podstawie § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia można ustalić maksymalny wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w oparciu o powierzchnię zabudowy wnioskowaną pismem z dnia [...] czerwca 2023 r. Kolegium nie ma zastrzeżeń do ustaleń organu w powyższym zakresie. Również odnośnie szerokości elewacji frontowej Kolegium uznało dokonane w powyższym zakresie ustalenia za prawidłowe i wynikające z dokonanej analizy. W zaskarżonej decyzji organ podał, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu (okapu) lub attyki ustalono od 4,5 m do 14,5 m. Wnioskowana wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu (okapu) lub attyki (od 4,5 m do 14,5 m) mieści się w przedziale wyznaczonym przez budynki zlokalizowane w obszarze analizowanym (od około 2,5 m do około 15,0 m - działka nr ewid. [...]). W ocenie SKO podana w decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu (okapu) lub attyki jest zgodna z wnioskiem i Kolegium nie miało zastrzeżeń w powyższym zakresie. Podobnie organ odwoławczy nie miał zastrzeżeń co do ustalenia geometrii głównych połaci dachu, kątów nachylenia i rodzaju pokrycia i wskazał, że wnioskowane i ustalone parametry kontynuują parametry zabudowy sąsiedniej zgodnie z § 8 rozporządzenia. Ponadto, powierzchnię biologicznie czynną ustalono na minimum 25,0% powierzchni terenu inwestycji. Organ ustalił również realizację minimum jednego miejsca parkingowego na każde rozpoczęte 50,0 m2 powierzchni usługowej oraz minimum dwóch miejsc parkingowych na każdy lokal mieszkalny (do bilansu wliczają się miejsca postojowe w garażu). Również w tym zakresie Kolegium nie stwierdziło uchybień. Kolegium nie miało również zastrzeżeń do ustalonego przez organ I instancji kręgu stron postępowania. Za prawidłowe organ odwoławczy uznał też ustalenia organu I instancji dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, nie jest dopuszczalne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy ewentualne rozstrzyganie takich kwestii jak np. ograniczenie dostępu do światła, zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu czy też obniżenia wartości sąsiednich nieruchomości i pogorszenia warunków życia. Kwestie te badane być mogą dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy powinna być rozumiana jako ochrona interesów prawnych a nie interesów faktycznych; ochronę tę należy oceniać w kategoriach obiektywnych, co oznacza, że odnosi się ona wyłącznie do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2024 r. została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego. Jednocześnie Kolegium nie dopatrzyło się przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję złożył Polski Związek Działkowców Rodzinny Ogród Działkowy [...] w [...], który zarzucił naruszenie: 1. Naruszenie warunków zawartych w art. 61 ust.1 u.p.z.p. dla inwestycji określonej jako: przebudowa budynku warsztatowego i budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na cele usługowe oraz rozbudowa i nadbudowa budynków prowadząca do powstania Jednego budynku usługowego z częścią mieszkalną. 2. Naruszenie przez organ II instancji nie należycie wziął pod uwagę zapisy art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w myśl, których "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy Jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków...", pkt.1 "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej. Jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". W ocenie strony skarżącej stosownie do przytoczonego zapisu organ rozpatrujący nienależycie rozeznał usytuowanie planowanej inwestycji. Tym samym nie ustosunkował się do argumentacji skarżącego. W rozumieniu zapisu art. 61 ust.1 pkt 1, jednoznacznie wynika, że jedna sąsiednia działka winna być zabudowana w sposób świadczący o kontynuacji zabudowy. Zatem nowa zabudowa powinna być kontynuacją zabudowy sąsiedniej. Zabieg ten ma na celu zapewnienie ładu architektonicznego danego terenu I zapobieganiu rozproszeniu zabudowy. Jest to podstawowy wymóg. W przeciwnym wypadku wzięcie przez analizatora pod uwagę działki odbiegającej od zabudowy innych działek i tworzącej wśród tej zabudowy pewną wyspę o odmiennym charakterze i funkcji zabudowy może doprowadzić do degradacji przestrzeni urbanistycznej." Co w ocenie skarżącego będzie miało miejsce po utrzymaniu decyzji w mocy. Budynek otoczony ogrodem działkowym o innych funkcjach i przeznaczeniu narusza interes publiczny w zakresie poszanowania cech obrębu ogrodu oraz zasadę o dobrym sąsiedztwie. W odpowiedzi na skargę SKO, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. z [...] lipca 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] listopada 2024 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku warsztatowego i budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na cele usługowe oraz rozbudowie i nadbudowie budynków prowadzące do powstania jednego budynku usługowego z częścią mieszkalną, na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...], [...],. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688) do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1116) - które weszło w życie z dniem 26 lipca 2024 r. - do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w sprawie zastosowanie znajdowało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej r.s.u.w.). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p.) nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyroki NSA z: 5 grudnia 2019 r., II OSK 195/18, 10 stycznia 2018 r. , II OSK 1137/17, 19 grudnia 2017 r., II OSK 696/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). To wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów u.p.z.p. Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest zatem ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio. Warunki od których spełnienia uzależnione jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy wskazane zostały w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie do treści tego przepisu, w brzmieniu znajdującym zastosowanie w tej sprawie, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 9222022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa tj. spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p. organ administracji publicznej rozpatrujący wniosek inwestora nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (por. wyroki NSA z 5 grudnia 2019 r., II OSK 195/18; z 10 stycznia 2018 r., II OSK 1137/17; z 19 grudnia 2017 r., II OSK 696/16, CBOSA). W niniejszej sprawie istotną kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest to, czy projektowana funkcja inwestycji może być uznana za kontynuację dotychczasowych funkcji zabudowy istniejącej już w obszarze analizowanym lub jej funkcjonalne dopełnienie. Kwestia ta wiąże się z zasadą tzw. dobrego sąsiedztwa. Konieczne było zatem ustalenie, czy planowana inwestycja będzie mieściła się w zakresie pojęcia "dobrego sąsiedztwa", a więc czy jej realizację można będzie w przyszłości zakwalifikować jako kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Pojęcie "sąsiedztwa" na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko, aby było możliwe poddanie właściwej ocenie wniosku inwestora poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej jednoznacznie oceniającej dopuszczalność potencjalnej inwestycji. Celem stosowanej w tego typu postępowaniach zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Stąd też przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany, jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek, nowa zabudowa, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 10/11, wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., II OSK 519/21, wyrok z NSA z 24 stycznia 2025 r., II OSK 1180/22, CBOSA). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć sensu largo zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., II OSK 58/07, wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2024 r., II OSK 1420/23, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że w ramach tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nawet uzupełnienie funkcji o nową nie oznacza braku kontynuacji dotychczasowej funkcji, ponieważ to zależy od okoliczności konkretnej sprawy, tj. czy mamy do czynienia z funkcjami, które np. nie wykluczają się wzajemnie. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję. Nie wymusza mechanicznego powielania istniejącej zabudowy. Wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą na obszarze analizowanym. Dlatego budynkom o określonej funkcji towarzyszyć mogą nie tylko budynki tego samego rodzaju, lecz także obiekty uzupełniające tę zabudowę (vide: wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., II OSK 539/19, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2023 r., II OSK 2324/20, CBOSA). Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisanych w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść tej analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. W tym celu stosownie do art. 61 ust. 5a u.p.z.p. właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Wymaga podkreślenia, że organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., II OSK 1252/11). W orzecznictwie wskazuje się, że wykonanie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w przepisach r.s.u.w. analizy urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy (wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., II OSK 2903/18, CBOSA). To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na obszarze gdzie ma powstać nowa zabudowa. Wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób, który uniemożliwia określenie jaki w istocie charakter ma zabudowa występująca na danym obszarze powoduje nieprzydatność takiej analizy albowiem nie wynika z niej czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją. Obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. W ocenie Sądu organy nie przeprowadziły wszechstronnej i wnikliwiej oceny przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a tym sam wyprowadzony wniosek o zachowaniu zasady dobrego sąsiedztwa należy uznać za przedwczesny. Organ odwoławczy wskazał jedynie, że w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem występuje zabudowa usługowa (działka nr ewid. [...]), zabudowa inna, niemieszkalna (działka nr ewid. [...]), zabudowa budynkami biurowymi i towarzyszącymi budynkami innymi, niemieszkalnymi i zbiornikami i silosami (działka nr ewid. [...]), zabudowa składowa i magazynowa (działka nr ewid [...]), zabudowa budynkami niemieszkalnymi ze zbiornikami i silosami (działka nr ewid. [...]). W ocenie Kolegium budynek o funkcjach określonych we wniosku nie będzie kolidować z funkcjami obiektów zastanych w obszarze analizowanym i możliwe jest jego współwystępowanie. Należy wskazać, że z analizy urbanistycznej wynika, że funkcja usługowa dotyczy jednej działki ([...]). W orzecznictwie wskazuje się, że przy badaniu wymogu kontynuacji funkcji zabudowy nie można poprzestać na przyjęciu za punkt odniesienia ogólnikowo pojmowanej "funkcji usługowej", ponieważ pojęcie to obejmuje rozmaite, niekiedy wręcz diametralnie różne, sposoby użytkowania obiektów budowlanych. Nie jest więc prawidłowe, przy ocenie kontynuacji funkcji, stawianie znaku równości pomiędzy dwoma rodzajami działalności usługowej tylko na tej podstawie, że można te rodzaje działalności określić jako "usługi". W znacznym stopniu wypaczałoby to sens sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej, ponieważ dla działalności usługowej praktycznie zawsze nastąpiłaby kontynuacja funkcji w obszarze analizowanym. Tymczasem nie można przyjąć, że np. usługa w postaci punktu skupu złomu stanowić będzie kontynuację funkcji dla występującej w obszarze analizowanym usługi w postaci salonu kosmetycznego czy gabinetu dentystycznego. Samo stwierdzenie w analizie funkcji, że w sąsiedztwie działki inwestorów zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa z usługami, bez wskazania, jakiego rodzaju są to usługi, uniemożliwia dokonanie merytorycznej oceny warunku kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy, a także oceny funkcji w aspekcie uciążliwości usług (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2008 r., II OSK 134/07, CBOSA). W sprawie nie ustalono jaka działalność usługowa jest prowadzona na działce nr [...], co utrudnia dokonanie merytorycznej oceny warunku kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy, a także oceny funkcji w aspekcie uciążliwości usług. Zważyć również trzeba, że organy nie odniosły się do faktu, że planowana inwestycja znajduje się w sąsiedztwie ogródków działkowych, co podnosiła strona skarżąca. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że decyzją z dnia [...] września 2019 r. Burmistrz [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy na rzecz R.Z. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokali usługowymi wraz z infrastrukturą techniczna na nieruchomości składającej się z działek o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że "teren inwestycji znajduje się w kwartale zagospodarowanym głównie przez ogrody działkowe, na których usytuowane są altany działkowe. Dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami na terenie inwestycji stałoby w sprzeczności z podstawowym celem dążenia do ustalenia ładu przestrzennego i likwidacji konfliktów przestrzennych. W kwartale, w granicach którego leży teren objęty wnioskiem oraz obszar analizowany, podstawowym zagospodarowaniem jest zieleń urządzona. Obszar ten jest szczególnie ważnym dla miasta, gdyż umożliwia on przewietrzanie. Wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na tym obszarze spowoduje utrudnienia w przewietrzaniu terenów miasta. Zagospodarowanie towarzyszące zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej, której towarzyszyć mają usługi jest zagospodarowaniem zgoła odmiennym od zastanego. Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna jest funkcją intensywnie wykorzystującą przestrzeń, w stosunku do terenu ogródków działkowych. Wnioskowane przedsięwzięcie nie nawiązuje do zastanych w obszarze analizowanym funkcji i zasad gospodarowania". Zdaniem Sądu organy w niniejszej sprawie powinny pomimo częściowej zmiany charakteru inwestycji (budynek usługowy z częścią mieszkalną) dokonać wszechstronnej oceny czy wnioskowane przedsięwzięcie nie koliduje z dotychczasową dominującą funkcją terenu w postaci zieleni w formie ogródków działkowych, pełniących szczególnie ważną dla miasta funkcję przewietrzania. Zważyć bowiem trzeba, że przez kontynuację funkcji (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) należy również rozumieć uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że dla ustalenia warunków konkretnej zabudowy decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie oznacza to jednak, że analiza nie musi obejmować wszystkich działek położonych w wyznaczonym obszarze. Istotniejsze jest bowiem, aby z tej analizy wyprowadzone zostały właściwe wnioski. Tylko bowiem taka pełna analiza umożliwia na dalszym etapie skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Rzeczą osoby uprawnionej, sporządzającej analizę, jest w pierwszej kolejności dokonanie dokładnych ustaleń co do cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, tak aby możliwe było przeprowadzenie rzetelnych wyliczeń matematycznych niezbędnych do określenia parametrów planowanej inwestycji. W analizie powinny być również zawarte takie dane, które mogą uzasadniać ewentualne odstąpienie od uśrednionych wielkości charakteryzujących cechy zabudowy i zagospodarowania badanego terenu (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2023 r., II OSK 1649/22, CBOSA). Zdaniem Sądu w sprawie zachodzi istotna wątpliwość, czy analiza urbanistyczna zawiera wszystkie zabudowane działki położone w obszarze analizowanym. Należy bowiem wskazać, że w poprzednio sporządzonej analizie urbanistycznej do decyzji z 2019 r. zostały wskazane dodatkowo, poza działkami objętymi analizą urbanistyczną opracowaną w niniejszej sprawie, działki o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...]. W analizie urbanistycznej z 2019 r. wskazano, że w obszarze analizowanym znajduję się zabudowa gospodarcza (budynki na ogrodach działkowych - działki nr [...],[...]). Nadto z załącznika nr 3 do decyzji Burmistrza [...] z 2024 r. wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się obiekty oznaczone jako "ib" (np. działki [...],[...],[...]). Organ powinien wyjaśnić jakiego rodzaju są to budowle i z jakich przyczyn nie zostały uwzględnione w analizie urbanistycznej. Należy mieć na uwadze, że ewidencja gruntów ma charakter deklatoryjny, a nie konstytutywny, a więc nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, ale potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 1998 r., II SA/ 914/98, wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2020 r., I OSK 3562/18, CBOSA). Wskazać dalej należy, że zastrzeżenia sądu budzi również ocena i uzasadnienie (a w zasadzie jego brak) w zakresie zastosowania odstępstw dotyczących m.in. intensywności projektowanej zabudowy. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy oznacza intensywność zabudowy na danym terenie, która - jak wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. a - jest jednym z podstawowych elementów ładu przestrzennego na obszarze analizowanym i stanowi przesłankę tzw. dobrego sąsiedztwa. W orzecznictwie wskazuje się, że z przepisów r.s.u.w. wynika, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 r.s.u.w.). Taki stan prawny nie oznacza jednakże, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., II OSK 336/18, CBOSA). Zgodnie z § 5 ust. 1 r.s.u.w. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Z kolei ust. 2 tego paragrafu, dopuszczający wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. To, że przepisy w sposób precyzyjny nie określają dopuszczalnych odstępstw, wymagając jedynie, by wynikało to z analizy urbanistycznej, pośrednio wskazuje na wymóg szczegółowego uzasadnienia przyjętego rozwiązania, którego przesłanki powinny z tej analizy wynikać. Warunkiem koniecznym przyjęcia prawidłowego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki jest prawidłowe ustalenie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (wyrok NSA z 15 marca 2018 r., II OSK 1318/16, CBOSA). Z przepisu § 5 ust. 1 r.s.u.w. wynika, iż średnia jest wyliczana dla całego obszaru, a nie tylko dla działek zabudowanych obiektami o tej samej funkcji. Brak jest również podstaw do eliminowania z tej średniej działki całkowicie zabudowanej. Ten sposób zabudowy nieruchomości nie jest bowiem całkowicie wykluczony przez przepisy prawa i zdarza się niejednokrotnie, zwłaszcza w przypadku zabudowy śródmiejskiej (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 września 2019 r., II SA/Go 269/19, CBOSA). Dopuszczalne odstępstwa od średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, średniego parametru szerokości elewacji frontowej oraz średniego parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 r.s.u.w.) powinny wynikać logicznie i merytorycznie z treści analizy urbanistyczno-architektonicznej. W orzecznictwie wskazuje się, że przesłanka "wynikania" z analizy urbanistyczno-architektonicznej odmiennej niż średnia wartość określonego parametru nie może być uznana za spełnioną, jeżeli w treści powyższej analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższego albo niższego od wartości średniej wskaźnika istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Konieczne jest bowiem merytoryczne powiązanie powyższej wartości wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością wskaźnika szerokości elewacji frontowej. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym (zob. np. wyroki NSA z dnia: wyroki NSA z dnia 18 czerwca 2024 r., II OSK 1043/24, 18 grudnia 2024 r., II OSK 2514/24, 6 grudnia 2017 r., II OSK 806/16, CBOSA). Wymogi te należy odpowiednio odnieść do pozostałych wskaźników i parametrów (zob. § 5 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 r.s.u.w.), co do których zachodzi możliwość odstąpienia od wyznaczenia wartości średniej występującej w obszarze analizowanym (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2019 r., II OSK 3013/17, CBOSA). W analizie urbanistycznej została wskazana średnia wartość intensywności zabudowy dla obszaru analizowanego w rozumieniu § 5 ust. 1 r.s.u.w., która wynosi 15,7% a najwyższa 43,9%. Po skorygowaniu wniosku z uwagi na istniejącą zabudowę inwestor dostosował wielkość nowej zabudowy do maksymalnie możliwej tj. 1395,8 m2, co oznacza maksymalny wskaźnik powierzchni nowej zabudowy równy 38,23% m2. Jak wyżej wskazano z § 5 ust. 2 r.s.u.w. wynika, że odstępstwo od parametrów średnich powinno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym bowiem celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) - por. wyrok NSA z 12 października 2022 r., II OSK 3881/19. Nowy budynek powinien nawiązywać do istniejącej zabudowy. Kluczową kwestią jest bowiem harmonijne wkomponowanie nowej zabudowy, dostosowanie jej parametrów do określonych cech zagospodarowania terenów sąsiednich (por. wyrok NSA z 3 listopada 2021 r., II OSK 100/21, CBOSA). Jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które winno znaleźć odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. Takich dowodów w sprawie nie przeprowadzono. Przesłanka "wynikania" z analizy zawarta w § 5 ust. 2, § 4 ust. 4 § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 r.s.u.w. wymaga podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn), wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa (wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2024 r., II OSK 1043/24, CBOSA). Określenie parametrów inwestycji przez nawiązywanie do wartości najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego, nie jest uznawany za wystarczający i zgodny z wymaganiami ładu przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., II OSK 336/18, CBOSA). W niniejszej sprawie nie sposób uznać, że odstępstwo od średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym i przyjęcie maksymalnego wskaźnika dla nowej zabudowy zostało przekonywująco uzasadnione. W analizie urbanistyczno-architektoniczno stwierdzono jedynie, że ustalony wskaźnik nowej zabudowy wraz z powierzchnią istniejącej zabudowy nawiążą wielkością do zabudowy zastanej w obszarze analizowanym. Wskazać należy, że maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki w terenie analizowanym wynosi 43% i dotyczył działki [...] (zabudowa inna, niemieszkalna), a pozostałe wartości tegoż wskaźnika mieszczą się w przedziale od 0,3% do 22,1%. Z kolei omawiany wskaźnik dotyczący działki [...] (zabudowa usługowa) wynosi 5,8%. Organy nie podjęły próby rozważenia tak ustalonego wskaźnika w systemie parametrów charakteryzujących zabudowę, które łącznie rozważane powinny prowadzić do zachowania zastanego ładu urbanistycznego. Jest oczywiste, że nie chodzi tylko o formalną zgodność parametru z dyspozycją § 5 ust. 1 i 2 r.s.u.w. Planowana zabudowa powinna, uwzględniając wszelkie parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formę architektoniczną obiektu budowlanego, spełniać wymogi dobrego sąsiedztwa. Wybór wyjątkowego wskaźnika powinien zaś uwzględniać co najmniej odniesienie się do wskaźnika charakteryzującego istniejący obiekt o zbliżonej wielkości i funkcji. Należy dodać, ze według analizy urbanistycznej z 2019 r. średnia powierzchnia zabudowy wyniosła 9,3% a w niniejszej sprawie 15,7 %. W orzecznictwie wskazuje się również, że nie można jednak ustalić wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w ten sposób, że najpierw oblicza się wskaźnik w oparciu o kilka wybranych działek - co już stanowi odstępstwo od zasady polegającej na obliczeniu wskaźnika z uwzględnieniem wszystkich zabudowanych działek znajdujących się w obszarze analizy - a następnie dokonuje się kolejnego odstępstwa od tak ustalonego wskaźnika z pominięciem uzasadnienia w tym zakresie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 listopada 2009 r. II SA/Kr 1297/08, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 lipca 2017 r., II SA/Rz 437/17, CBOSA). Zdaniem Sądu prawidłowo została ustalona szerokość elewacji frontowej (§ 6 ust. 2 r.s.u.w.). Zdaniem Sądu istotne zastrzeżenia budzi kwestia ustalenia wysokości górnej elewacji frontowej (§ 7 r.s.u.w.). Zgodnie z § 7 ust.1 r.s.u.w. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1 r.s.u.w. ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany". Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich. Jako działki sąsiednie, w rozumieniu tego przepisu, należy zatem uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany" (wyrok NSA z dnia 16 maja 2019 r., II OSK 1660/17, CBOSA). Z kolei zgodnie z § 7 ust. 3 r.s.u.w. jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (§ 7 ust. 4 r.s.u.w.). Wskazać należy, że nie jest rolą sądu administracyjnego dokonywanie oceny wskazanych powyżej kwestii za organ odwoławczy. W zaskarżonej decyzji wskazano, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu (okapu) lub attyki ustalono od 4,5 m do 14,5 m. Wnioskowana wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu (okapu) lub attyki (od 4,5 m do 14,5 m) mieści się w przedziale wyznaczonym przez budynki zlokalizowane w obszarze analizowanym (od około 2,5 m do około 15,0 m - działka nr ewid. [...]). W związku z tym w decyzji oraz analizie podano, że biorąc pod uwagę zróżnicowanie tego parametru w obszarze analizowanym, organ uznał, że można ustalić maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu (okapu) lub attyki zgodnie z wnioskiem. W orzecznictwie wskazuje się, że z analizy urbanistycznej z analizy urbanistycznej powinno jednoznacznie wynikać, jaką wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki mają budynki na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym, w tym w szczególności na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, co jest istotne dla ustalenia, czy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej tworzy uskok, co uzasadniałoby wyznaczenie tego parametru w oparciu o średnią wartość występującą w obszarze analizowanym (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 sierpnia 2021 r., II SA/Po 537/20, CBOSA). W niniejszej sprawie analiza urbanistyczna nie zawiera wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jaka mają budynki na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Ustalenie wysokości ww. parametru w wysokości maksymalnej nastąpiło na podstawie § 7 ust. 4 r.s.u.w. należy zatem ocenić jako dowolne, niespełniające wymogów wymaganych dla zastosowania odstępstw. Nadto według analizy urbanistycznej wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu (okapu) lub attyki wynosi w obszarze analizowanym od 4,5 m do 14,5 m, zaś według analizy z 2019 r. od 2 do 10 m, co może budzić wątpliwości co do wiarygodności pomiarów w tym zakresie. W ocenie Sądu doszło do naruszenia § 8 r.s.u.w. w kwestii wyznaczenia geometrii dachu. W analizie w wydanych w decyzji organu I instancji brak opisu występujących w obszarze analizy rodzaju dachów. Ustawodawca nakazał ustalanie parametru geometrii dachu "odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym", a nie "odpowiednio do geometrii dachów występujących na części obszaru analizowanego". Nie należy wprawdzie wykluczyć możliwości, iż ustalenie tego parametru wyłącznie na podstawie budynków o jednej z występujących w obszarze analizowanym funkcji będzie prawidłowe, tym niemniej musi to być poprzedzone wskazaniem, jakie prawidłowości występujące na całym obszarze analizowanym, związane z analizowanym parametrem, nakazują powiązać geometrię dachu z funkcją budynku. Może to być np. wynikające z analizy stwierdzenie, że prawidłowością na obszarze analizowanym jest, iż wszystkie budynki funkcji mieszkaniowej mają dachy dwuspadowe, a wszystkie budynki o funkcji produkcyjnej – jednospadowe (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 kwietnia 2018 r., II SA/Bd 1223/17, CBOSA). Za niewystarczające należy uznać zatem stwierdzenie zawarte w analizie urbanistycznej, że przyjęte parametry kontynuują parametry zabudowy sąsiedniej. Takie stanowisko umożliwia w zasadzie przyjęcie dowolnego rozwiązania w zakresie ww. parametru. Mając na uwadze powyższe uwagi należy stwierdzić, że w analizowanej sprawie organ odwoławczy nie dokonał wszechstronnej i wnikliwej oceny sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej. W zaskarżonej decyzji brak jest odniesienia się do parametrów zabudowy, które na podstawie przepisów r.s.u.w. ustalane są co do zasady na podstawie średnich wskaźników danej wielkości w obszarze analizowanym, z możliwością odstępstw, o ile wynika to z analizy. Odstępstwa jednak, jako wyjątki od zasady winny być umotywowane. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. Organ powinien wyjaśnić, czy dokonane w analizie odstępstwa są uzasadnione. Celem uniknięcia zarzutu dowolności, zagadnienie to powinno znaleźć stosowne potwierdzenie w uzasadnieniu decyzji, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Wymaga podkreślenia, że przepisy art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Zważyć trzeba, że z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważania, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz 8 wydanie. Warszawa 2006 s. 69, wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15, CBOSA). W ocenie Sądu ze sporządzonej analizy urbanistycznej nie można wyprowadzić jednoznacznych wniosków odnośnie ładu przestrzennego, konkretnej charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu. Ścisłość ustaleń jest szczególnie wymagana, gdy projektowana inwestycja nie odpowiada dominującej funkcji zabudowy w analizowanym obszarze. W takiej sytuacji, gdy brak jest pełnych ustaleń, nie da się jednoznacznie zweryfikować tezy organów, że w sprawie można mówić o kontynuacji funkcji, przez co należy rozumieć uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję. Tylko na tej zasadzie można dopuścić wprowadzenie na analizowanym terenie innych funkcji usługowych służących mieszkańcom. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania oraz do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5, § 7, § 8 r.s.u.w., które miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane przedstawioną powyżej oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego prowadzenia sprawy, w szczególności organ I instancji zleci ponowne wykonanie analizy urbanistycznej mającej na celu wyjaśnienie powyżej wskazanych okoliczności dotyczących kontynuacji funkcji i parametrów zabudowy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej poniesione koszty postępowania (pkt II wyroku), które sprowadzają się do wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 500 zł.