II SA/Go 491/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Dnia [...] czerwca 2023 r. Rada Gminy [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 40; dalej u.s.g.) oraz art. 19 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 537; dalej u.z.z.w.) podjęła uchwałę nr XLIV/284/2023 w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...]. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 4 lipca 2023 r. pod pozycją 1787. 2. Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Wojewoda [...] zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W skardze zarzucono naruszenie art. 19 ust. 5 pkt , pkt 2 pkt 3, pkt 4 i pkt 5 u.z.z.w. w zw. z § 18 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1074) W ocenie skarżącego uchwała w sposób istotny narusza prawo, gdyż Rada Gminy [...] nie dopełniła obowiązku określenia w Regulaminie warunków przyłączenia do sieci, o których mowa w art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. Rada uzależniła dostęp do usług wodociągowych od bliżej nieokreślonych technicznych możliwości istniejących urządzeń przedsiębiorstwa (§10 ust. 1 pkt 1), odwołując się do ogólnych właściwości tych urządzeń, wynikających z równie ogólnych procesów technologicznych takich jak technologia dostarczania wody i odprowadzania ścieków czy wydajność oczyszczalni (§10 ust. 1 pkt 2) oraz wskazując na konieczność posiadania przez przedsiębiorstwo tytułu prawnego do urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych (§10 ust. 1 pkt 3). Zdaniem skarżącego Rada Gminy [...] nie uregulowała kompleksowo materii przekazanej jej przez ustawę i pominęła w Regulaminie zagadnienie warunków technicznych, określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. W konsekwencji brak pełnego, dokładnego uregulowania kwestii obowiązkowej, wynikającej z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., stanowi o istotnym naruszeniu tego przepisu. Nadto, zdaniem skarżącego w Regulaminie znalazły się także postanowienia, których przedmiot wykracza poza katalog przewidziany przepisem art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Są to: - nałożenie na przedsiębiorstwo wodociągowokanalizacyjne obowiązku prowadzenia regularnej wewnętrznej 3 kontroli jakości dostarczanej wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (§ 3 ust 2 pkt 2 Regulaminu); - określenie zasad ustalania kosztów sprawdzenia prawidłowości działania wodomierza głównego oraz ustalania ilości pobranej wody i przeciętne normy zużycia wody zostały (§ 3 ust 2 pkt 2 oraz § 6 ust. 1 Regulaminu); - nałożenie na przedsiębiorstwo wodociągowokanalizacyjne obowiązku zapewnienia utrzymania i prawidłowego funkcjonowania urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych oraz posiadanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przyłączy wodociągowych i przyłączy kanalizacyjnych (§ 3 ust 2 pkt 4 Regulaminu); - wprowadzenie wzorca umownego w postaci ogólnych warunków umów, projektu umowy oraz uzależnienie zawarcia umowy z odbiorca od warunków nieprzewidzianych w art. 6 u.z.z.w. (§ 4 ust. 2 i ust. 4 Regulaminu); - zawarcie w Regulaminie postanowień dotyczących okresów obowiązywania umowy (§ 5 ust. 1), zmiany warunków umowy (§ 5 ust. 2), okresów obrachunkowych (§ 6 ust. 2), które powinny być zawarte w umowie o świadczenie usług. Zarzuty te zostały szczegółowo omówione w uzasadnieniu skargi wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. 4. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że zgadza się ze stanowiskiem Wojewody i wniósł o uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. 6. Z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97 oraz 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). 7. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 19 ust. 3 u.z.z.w. zgodnie z którym rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin ten jest aktem prawa miejscowego (art. 19 ust. 4 u.z.z.w.). W myśl art. 19 ust. 5 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. 8. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa art. 19 u.z.z.w. nie daje prawa radzie gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulamin odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując bowiem zakres zagadnień mających być objętymi regulaminem ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. W regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez ten przepis. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności w całości bądź w części (por. wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z 2 czerwca 2021 r., II SA/Go 369/21 oraz 17 lutego 2022 r., II SA/Go 24/22; CBOSA). 9. Postawione w skardze zarzuty są zasadne. Niezgodne z ustawą i wykraczające poza delegację ustawową jest określenie w Regulaminie zasad ustalania kosztów sprawdzenia prawidłowości działania wodomierza głównego, ustalania ilości pobranej wody oraz inne nałożone na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązki wskazane w skardze. Podzielając zarzuty skargi wskazać też należy, że warunki przyłączenia do sieci nie mogą być utożsamiane z "technicznymi warunkami określającymi możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych", o których stanowi art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. Przez warunki przyłączenia do sieci można rozumieć np. kolejność przyłączania do sieci poszczególnych odbiorców, czy też przybliżony termin, w którym owo przyłączenie ma nastąpić, a nie kwestie techniczne lub prawne (por. wyroki NSA z 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06 i z 9 marca 2016 r., II OSK 1731/14). 10. Regulamin nie może też również określać trybu wydawania i treści dokumentów określającego warunki przyłączenia, w tym wzorce umów lub inne postanowienia, które powinny element objęty umową przedsiębiorstwa z odbiorcą usług. Wprowadzenie takich elementów do Regulaminu stanowi niezgodną z prawem ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest rada gminy uchwalająca regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 24 stycznia 2018 r., II SA/Go 1113/17). Prawidłowość tego stanowiska potwierdza obowiązujący od 19 września 2020 r. art. 19a u.z.z.w., który wymienia, co powinien zawierać wniosek o wydanie warunków przyłączenia do sieci, nakładając na przedsiębiorstwo obowiązek wydania warunków przyłączenia do sieci albo uzasadnienia odmowy ich wydania, określając zasady postępowania z wnioskiem. Analiza wskazuje, iż w dużej mierze reguluje on kwestie unormowane ustawą w powołanym powyżej przepisie, dodatkowo modyfikując je poprzez wskazanie dodatkowych elementów, co szczegółowo opisano w skardze. Regulamin wprowadza także odstępstwa od ustawy co jest niedopuszczalne. 11. Wskazane w skardze uchybienia maja charakter istotny. Całokształt tych uchybień sprawia, że Regulamin generalnie nie realizuje w sposób zgodny z prawem delegacji z art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości (pkt I wyroku). O zwrocie kosztów postępowania (pkt II wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę [...] zł składa się wynagrodzenie reprezentującego Wojewodę radcy prawnego ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).