II SA/Go 53/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. sprawy ze skargi D.C., P.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Wójt Gminy, po rozpoznaniu wniosku M.K. i P.J., wydał w dniu [...] września 2013 r. decyzję nr [...], którą - na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U z 2013 r., poz. 267), art. 3 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) - ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego i budynku gospodarczego wolnostojącego, na działkach numer [...]. W uzasadnieniu organ podał, że na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w takiej sytuacji wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe po spełnieniu warunków określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu, warunki te dla działek o numerach ewidencyjnych [...] zostały spełnione. Z przeprowadzonej analizy wynika bowiem, że projektowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, jak też zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu a zatem spełnia warunki o jakich mowa w art. 61 ust.1-5 ustawy. Organ I instancji stwierdził też, że w toku postępowania administracyjnego nie znaleziono podstaw prawnych, uniemożliwiających ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli D. i P.C. zarzucając, iż zaskarżona decyzja dotknięta jestem wieloma uchybieniami , m.in.: 1) została wydana przy braku uzgodnień co do parametrów budowlanych drogi dojazdowej i lokalnej przez działkę nr [...] oraz braku uzgodnień z P w sytuacji, gdy w pasie działki biegnie rurociąg gazowniczy wysokiego ciśnienia, a plany geodezyjne nie odzwierciedlają rzeczywistości ( pkt 2.1.2 decyzji), 2) postanowienie z dnia [...] września 2013 r. wydane przez Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, na które powołuje się organ w zaskarżonej decyzji dotyczy miejscowości [...] ( pkt 2.2.7 decyzji), 3) wymagania dotyczące ochrony osób trzecich narusza porozumienie z jego dysponentami ( pkt.2.4 decyzji), 4) zaskarżona decyzja narusza prawo własności i uprawnienia osób trzecich, czyli skarżących jako współwłaścicieli działki nr [...] ( pkt. 4 decyzji). Nadto skarżący podnieśli, że zapoznali się z projektem decyzji o warunkach zabudowy, ale nie wyrazili zgody na proponowane rozwiązanie w zakresie wskazywanego przez wnioskodawców dojazdu do działki nr [...], co wyraźnie podkreślili w kierowanej do organu korespondencji ( pismo z dnia [...] sierpnia 2013 r. ). Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu [...] listopada 2013r. decyzję nr [...], którą uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium podkreśliło, że decyzja Wójta Gminy zasługiwała na uchylenie z przyczyn innych niż wskazane w odwołaniu. Powołując szereg przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ odwoławczy stwierdził, że wbrew obowiązującym przepisom do zaskarżonej decyzji organ I instancji nie dołączył części graficznej analizy z wyznaczonym prawidłowo wokół działki podlegającej zainwestowaniu, obszarem analizowanym z zaznaczeniem działek objętych analizą, co stanowi integralną część decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto Kolegium stwierdziło, że w aktach sprawy brak jest stosownej mapy, którą powinien załączyć wnioskodawca do wniosku o warunki zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego, uchybienie to stanowi podstawę do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego jako podjętej z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa materialnego tj. § 9 rozporządzenia, ponieważ wady tej nie można konwalidować na etapie postępowania odwoławczego. Organ uznał też, że część opisowa (tekstowa) analizy, która również jest wymagana obowiązującymi przepisami, załączona do zaskarżonej decyzji, jest niewystarczająca. W ocenie organu decyzja Wójta nie spełnia ponadto wymogów art. 107 § 3 Kpa, co do jej uzasadnienia, który ma zastosowanie przy wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, a która to decyzja winna spełniać dodatkowo uregulowanie, co do wartości jej treści wynikające z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podsumowując organ II instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego jak i postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 77 i 80 Kpa. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium uznało je za niezasadne. Zdaniem organu, zarzuty dotyczące naruszenia prawa własności w tym postępowaniu nie mogły być uwzględnione, bowiem decyzja ustalająca warunki zabudowy, zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy, nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informacja tej treści winna być zamieszczona w wydanej decyzji, czego organ I instancji dopełnił. Natomiast wymagania dotyczące ochrony osób trzecich zapisuje się poprzez określenie warunków ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczeniem powietrza, wody, gleby. W tym zakresie, zdaniem Kolegium, zaskarżona decyzja I instancji posiada stosowne zapisy (punkt 2.4 decyzji). Organ wskazał też, że podnoszona przez odwołujących się kwestia władania nieruchomością na cele inwestycyjne stanowić będzie przedmiot rozpoznania na następnym etapie postępowania administracyjnego, dotyczącym wydania pozwolenia na budowę, gdzie ewentualnie strony skarżące mogą zgłaszać w tym zakresie zastrzeżenia. Pobocznie organ wskazał, że Wójt Gminy winien wystąpić do organu uzgadniającego, tu: Dyrektora Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, o sprostowanie wydanego w dniu [...] września 2013r. nr [...] postanowienia. W skardze na decyzję Kolegium D. i P.C. zarzucili jej: 1) nieodniesienie się do zarzutów odwołania w zakresie ustalenia drogi dojazdowej do działki nr [...] od drogi gminnej nr [...], pomimo wskazania przez skarżących, iż wydana decyzja narusza ich prawo własności do działki nr [...], której są współwłaścicielami wraz z małżonkami J., 2) brak jednolitego stanowiska przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy przez Wójta Gminy, co przejawia się różnorodnym ustalaniem warunków zabudowy dla graniczących ze sobą nieruchomości, tj. ustalenie decyzją nr [...] z [...] lipca 2012 r., iż dojazd do działki nr [...] będzie odbywał się z drogi gminnej - dz. nr [...], podczas gdy w zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...] września 2013 r., ustającej warunki zabudowy dla działki nr [...] ustalono dojazd do działki z drogi gminnej - dz. nr [...] przez działkę nr [...]. Stawiając powyższe zarzuty skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez dokonanie ustalenia, iż dojazd do działki nr [...] powinien nastąpić od drogi gminnej nr [...]. W motywach skargi wywodzili, iż pomimo korzystnego dla nich rozstrzygnięcia nie zgadzają się ze stanowiskiem organu odwoławczego w zakresie ustaleń poczynionych w zakresie drogi dojazdowej do działki nr [...] od strony drogi gminnej nr [...]. W pierwszej kolejności wskazali na niekonsekwencję w ustalaniu drogi dojazdowej do podzielonej, na skutek decyzji z dnia [...] lipca 2008 r., działki nr [...]. Wyjaśnili, iż na skutek wniosku złożonego przez nich oraz małżonków K. (ówczesnych współwłaścicieli nieruchomości), działka nr [...] została podzielona na cztery części. Działki stanowiące wyłączną własność skarżących zostały oznaczone jako [...]. Odnośnie działki nr [...] skarżący wystąpili o ustalenie warunków zabudowy i decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. warunki te zostały ustalone przy czym w nawiązaniu do zgłoszonych zarzutów - dojazd do ich działki wytyczono m. in. z drogi gminnej dz. nr [...]. Zdaniem skarżących, zastrzeżenia budzi fakt, iż zaskarżoną decyzją dojazd do działki nr [...] ustalono od drogi gminnej nr [...], pomimo większej odległości drogi gminnej nr [...] od nieruchomości wnioskodawców. Dodatkowo ustalenie tego dojazdu od drogi nr [...] narusza prawo własności skarżących jako współwłaścicieli działki nr [...]. Co więcej, w decyzji tej ustalono, iż dojazd do działki małżonków J. jest również możliwy "drogą wewnętrzną" (działka nr [...]), choć działka ta nie stanowi i nie może stanowić drogi wewnętrznej. Zdaniem skarżących, o powyższym jednoznacznie przesądza fakt, iż nie jest ona przejezdna ponieważ rośnie na tej działce (w pasie ewentualnego ruchu pojazdów) kilkanaście drzew z gatunku sosna pospolita, których wiek został określony na 13 - 15 lat. Działka ta nie stanowiła i nie stanowi z powyżej opisanych przyczyn drogi wewnętrznej. W ocenie skarżacych, jedynie pierwotnie, dla ułatwienia lokalizacji działki nr [...], przyjęto dla niej umowną nazwę "droga wewnętrzna", które to nazewnictwo najprawdopodobniej wprowadziło w błąd Wójta Gminy. Skarżący podkreślili, że od strony drogi gminnej nr [...] pas działki nr [...] nie jest porośnięty drzewami i faktycznie do pewnego momentu (do granicy działek nr [...]) jest przejezdny. Powyżej wskazane okoliczności wskazują, iż ustalenie dojazdu do należącej do wnioskodawców działki nr [...] powinno nastąpić od drogi gminnej nr [...], a nie jak to zostało ustalone w decyzji Wójta Gminy i całkowicie pominięte w decyzji SKO. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zarzuty skarżących za nieuzasadnione i przedwczesne. Wskazało, że w uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu decyzji nie odniosło się do zarzutów zawartych w odwołaniu, wyjaśniając stronom obowiązujące w tym względzie przepisy dotyczące postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wobec podjęcia przez organ I instancji wadliwej decyzji, szczegółowe odniesienie się do tej kwestii nie było zasadne wobec nieustalenia w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Celem kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny jest zatem ocena zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Sąd, na skutek zaskarżenia aktu organu administracji publicznej ( np. decyzji ), nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu. Sąd administracyjny nie zastępuje zatem organu administracji publicznej i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, chociaż oczywiście wydaje wyrok rozstrzygający sprawę sądowoadministracyjną. Orzeczenia sądu administracyjnego albo oddalają skargę albo - w razie uwzględnienia skargi - rozstrzygają o stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu lub o jego uchyleniu i zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania w toku dalszego załatwiania sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny rozstrzyga wprawdzie spór, lecz nie między stronami postępowania administracyjnego, a pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego (tj. organem administracji, który wydał zaskarżony akt, a podmiotem legitymowanym do jego zaskarżenia), i tylko w zakresie obejmującym legalność zachowań prawnych organu administracyjnego. W takim tylko zakresie sprawa administracyjna staje się w postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem oceny sądu. I tylko w odniesieniu do tak rozumianej sprawy sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej: ppsa ), rozstrzyga w jej granicach, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną. W konsekwencji sąd administracyjny, w przypadku stwierdzenia najcięższych wad, stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa) uchyla zaś zaskarżoną decyzję jedynie w sytuacji, gdy jej wydanie nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lub skargę oddala w przypadku niestwierdzenia wskazanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny, jak to już wskazano, nie podejmuje natomiast orzeczeń zmieniających zaskarżoną decyzję 2. Złożona w niniejszej sprawie skarga D.C. i P.C. podlegała oddaleniu bowiem zaskarżona nią decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2013r. nie narusza prawa w stopniu o jakim mowa w art. 145 ppsa. Zaskarżoną decyzją organ uchylił rozstrzygnięcie Wójta Gminy z dnia [...] września 2013r. w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzja organu odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 267, powoływanej jako: Kpa ), jest tzw. decyzją kasacyjną. Zgodnie ze wskazanym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia dopuszczalne jest jedynie w sytuacji, gdy postępowanie prowadzone w I instancji wymaga znacznego poszerzenia materiału dowodowego w sprawie. Decyzja kasacyjna nie jest decyzją rozstrzygającą merytorycznie sprawę co do istoty, a jedynie przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. 3. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji kasacyjnej Sąd zobowiązany był zatem do zbadania, czy zachodziły przesłanki uprawniające Kolegium do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, iż decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie sposób zakwestionować trafności stanowiska organu odwoławczego, nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja Wójta Gminy wydana została w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie został w istocie ustalony zaś zakres nieprawidłowości którymi jest ona obarczona jest szerszy niż dostrzegł to organ II instancji. 4. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] września 2013r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku M.K. i P.J., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego i budynku gospodarczego wolnostojącego na działkach numer [...]. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest w celu określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy konkretnego terenu nieobjętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta ma szczególny charakter; specyficzny jest bowiem jej przedmiot, który obejmuje nie tylko uprawnienia i obowiązki adresata, ale i elementy o charakterze informacji. Przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy jest rozstrzygnięcie właściwego organu o niesprzeczności z prawem zamierzenia podmiotu zainteresowanego zabudową lub inną zmianą zagospodarowania określonego terenu. Szczególny jest też podmiot decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ w odniesieniu do tego samego terenu można ją wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, którego dotyczy, nie narusza zatem prawa własności i uprawnień osób trzecich, a wygasa z chwilą, gdy inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę lub dla tego terenu uchwalony został plan miejscowy, którego postanowienia są sprzeczne z postanowieniami decyzji. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter promesy, czyli przyrzeczenia, w tym sensie, że daje pewność inwestorowi, iż ustalone w niej warunki zabudowy dla planowanej przez niego inwestycji przesądzą o treści pozwolenia na budowę. Adresat decyzji o warunkach nie uzyskuje natomiast przyrzeczenia, że decyzja o pozwoleniu na budowę zostanie na jego rzecz wydana. Uzyskuje uprawnienie do ubiegania się o takie pozwolenie pod warunkiem spełnienia wszystkich wymogów określonych przez właściwe przepisy prawa. Inaczej rzecz ujmując, sama decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi podstawy faktycznego rozpoczęcia robót budowlanych, a jedynie przesądza, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów prawa planistycznego, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami, oraz o tym, że planowane przez inwestora zamierzenie budowlane jest dopuszczalne z punktu widzenia ładu przestrzennego. 5. Aby właściwy organ administracji publicznej mógł uznać, że wnioskowana inwestycja może zostać na danym terenie zrealizowana, ma obowiązek zbadać czy zachodzą przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; powoływanej jako: ustawa o pzp ), który to przepis wprowadza poważne ograniczenia w zagospodarowaniu przestrzeni pozbawionych planu miejscowego. I tak, wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu jest możliwe tylko wtedy, gdy: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dopiero, gdy wszystkie w/w przesłanki zostaną spełnione łącznie, organ jest zobligowany do wydania decyzji o warunkach zabudowy. 6. Postępowanie w sprawie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym – może zostać wszczęte i być prowadzone wyłącznie na wniosek inwestora, który powinien zawierać informację o cechach urbanistycznych, technicznych i infrastrukturalnych planowanej inwestycji, tak aby można było zbadać ich zgodność z przepisami ustawy o pzp i ustaw szczególnych. Charakterystyka urbanistyczna projektowanej inwestycji musi pozwalać na stwierdzenie, czy zamierzenie spełnia tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, czyli czy można ją dostosować do parametrów, cech i wskaźników istniejącej już w danym miejscu zabudowy ( vide: wyrok WSA w Warszawie z 08.08.2006r., sygn. akt IV SA/Wa 886/06; baza orzeczeń.nsa. gov.pl). Artykuł 52 ustawy o pzp (w zw. z art. 64) wskazuje elementy, które powinien zawierać wniosek. Są to: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Wniosek o warunki zabudowy powinien zawierać część opisową i graficzną. Organ, do którego wniosek zostanie złożony, jest związany jego treścią i nie może go samodzielnie modyfikować ani interpretować zawężająco. Oznacza to, że organ rozpoznaje wniosek pod kątem możliwości ustalenia warunków zabudowy jedynie w odniesieniu do jego treści i nie może narzucać rozwiązań innych niż w nim określone. 7. Znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy wniosek P.J. i M.K. z dnia [...] maja 2013 r., zawiera wyłącznie część opisową inwestycji, brak jest natomiast części graficznej wniosku, o której mowa w art. 52 § 2 pkt 1 ustawy. Z przepisu tego wyraźnie wynika wymóg określenia granic terenu objętego wnioskiem i jego zagospodarowania przedstawionych na kopii mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku – kopii mapy katastralnej w skali 1: 500 lub 1: 1000, przyjętych do państwowego zasoby geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać. Obowiązkiem wnioskodawcy jest przy tym dołączenie do wniosku dwóch kopii wskazanej mapy. Taki zakres obowiązku wynika z § 9 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. z 2003r., Nr 164, poz. 1588 powoływanego jako: rozporządzenie) zgodnie z którym część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Dołączone przez wnioskodawcę kopie mapy ( jej wycinek ) powinny przy tym obejmować obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać (co dotyczy decyzji w przedmiocie inwestycji celu publicznego), natomiast w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy ma obejmować taki teren, by możliwe było wyznaczenie na nich obszaru analizowanego co najmniej w wielkości o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zasięg wskazanego obszaru podlega bowiem merytorycznej ocenie przez właściwy organ. Część graficzna wniosku jest więc niezbędnym jego elementem wymaganym przez ustawę. W orzecznictwie przyjmuje się, że niespełnienie we wniosku zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa stanowi jego brak formalny, co uprawnia organ do żądania jego uzupełnienia w tym zakresie. Wszelkie formalne braki wniosku skutkować muszą wezwaniem wnioskodawcy do ich uzupełnienia w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 Kpa). Do kompetencji organu nie należy bowiem kompletowanie dokumentów wymaganych przepisami prawa przy złożeniu wniosku o warunki zabudowy ( vide: wyrok NSA z dnia 11 lipca 2013r., sygn. akt II OSK 1631/13; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Bk 636/13 baza orzeczeń nsa.gov.pl). W aktach znajduje się projekt postanowienia z maja 2013r., wzywającego wnioskodawców do uzupełnienia złożonego wniosku przez dostarczenie dwóch sztuk map katastralnych z zakresem obejmującym trzykrotny front działki oraz graficznego przedstawienia budynków, jednakże – jak wynika z akt – projekt ten nie nabrał formy postanowienia organu, na mocy którego wnioskodawcy zostaliby zobligowani do jego uzupełnienia. Stwierdzić też należy, iż braku wniosku w zakresie graficznego przedstawienia budynków nie sanuje przedłożenie fragmentów projektu budowlanego. Zwrócić też uwagę należy, że w części opisowej wniosku zostały wskazane działki nr [...] jako działki, na których ma zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja. Tymczasem w punkcie II zatytułowanym "Zagospodarowanie terenu" inwestorzy wskazali, że budynek gospodarczy planują usytuować w południowo-zachodniej części działki nr [...] w odległości 5,53 m od granicy z działką [...] i 4m od granicy z działką [...]. Organ I instancji rozpoznając sprawę nie wyjaśnił, czy wskazanie działki o numerze [...] jest wyłącznie omyłką pisarską inwestorów, czy planowana przez nich inwestycja obejmie nie tylko wskazany teren działek nr [...], ale również działkę nr [...]. Kwestia ta powinna zostać dokładnie wyjaśniona. Podobnie jak kwestia czy zamiar inwestycyjny obejmuje faktycznie działkę [...], czy jest to działka planowana pod zabudowę lub zagospodarowanie, czy ma jedynie zapewniać dostęp do drogi publicznej. Wątpliwości Sądu budzi również określony we wniosku sposób udokumentowania zaopatrzenia planowanych obiektów w energię i wodę. Mianowicie do wniosku zostało dołączone pismo E Sp. z o.o. z dnia [...] kwietnia 2013 r. – warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej, kierowane do P.J., w której E informuje o sposobie zasilenia w energię domu jednorodzinnego i placu budowy na działce nr [...]. Również w dotyczącym tej sprawy piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. mowa jest wyłącznie o domu i zasilaniu placu budowy. Biorąc natomiast pod uwagę znaczne gabaryty planowanego budynku gospodarczego ( 7x15 m ; 1 kondygnacja i poddasze użytkowe ), sprecyzowane być powinno zasilanie w energię elektryczną również tego obiektu budowlanego. Podobnie rzecz się ma zapewnieniem w zakresie zaopatrzenia w wodę. Z pisma z dnia [...] marca 2013r., załączonego do wniosku o warunki zabudowy, nie wynika, czy odnosi się ono tylko do planowanego budynku mieszkalnego czy również gospodarczego. 8. W odniesieniu do braku formalnego wniosku jakim jest niedołączenie wskazanych map zaakcentować należy, iż są one nieodzowne dla przeprowadzenia analizy terenu w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Na jednej z kopii wskazanej mapy organ właściwy wyznacza wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o pzp. Jak to już wskazano, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów ( § 3 rozporządzenia ). Biorąc pod uwagę powyższe, określenie szerokości frontu działki, na której ma zostać zrealizowana inwestycja, jest niezbędne do dokładnego ustalenia obszaru analizowanego. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z mapy stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji front działki (czyli zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę ) ustalony został przez organ na 67m. Pomimo wskazania takiej wielkości, jak wynika z mapy, nazwanej załącznikiem graficznym do analizy terenu, obszar analizowany został wyznaczony bez zachowania zasady trzykrotności frontu działki, na której ma zostać zrealizowana inwestycja. Obejmuje on co prawda cały wycinek mapy ( ewidencyjnej ), ale wielkość tego wycinka jest tak mała, że nie pozwala na wytyczenie obszaru analizowanego z dochowaniem wymogów wynikających ze wskazanych przepisów prawa. 9. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego jest bardzo istotne i przesądza o prawidłowości dokonanej analizy. Wszystkie bowiem działki, które znajdą się w graniach wytyczonego obszaru muszą być przedmiotem analizy i stanowią następnie punkt odniesienia do ustalenia wymagań dotyczących kontynuacji funkcji i parametrów nowej zabudowy. Wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji, jeżeli teren obszaru analizowanego zostanie wyznaczony nieprawidłowo, sporządzona analiza urbanistyczna i jej wyniki nie mogą być uznane za odpowiadające wymaganiom dla planowanej inwestycji ( vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2006r., sygn. akt IV SA/Wa 1504/06, Lex nr 302537; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2006r., sygn. akt IV SA/Wa 1504/06, Lex nr 302537; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2012r., sygn. akt II SA/Po 491/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2012r., sygn. akt II SA/Po 491/12 baza orzeczeń nsa.gov.pl). 10. W okolicznościach niniejszej sprawy należy zauważyć, iż obszar analizowany zaznaczony przez organ I instancji na załączniku graficznym jest tak niewielki, iż obejmuje prócz działek wnioskodawców i skarżących jeszcze (nie licząc działek drogowych ) działki nr [...]. Tymczasem, w załączniku nr 2 do decyzji – wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy, sprzecznie z tym, co już na pierwszy rzut oka wynika z załącznika graficznego, wskazano iż obszar analizowany wytyczono w odległości 201 m od granic działki. Ponadto w załączniku tekstowym analizy (w tabelach) zostały ujęte działki, które nie są uwidocznione na załączniku graficznym do tej analizy. Nadto w tabelach dotyczących funkcji terenu, istniejącego współczynnika zabudowy, ustalenia szerokości elewacji frontowej wskazywane są wybiórczo przyjęte działki. Numery działek analizowanych pod kątem funkcji terenu, istniejącego współczynnika zabudowy dla analizowanego obszaru oraz szerokości elewacji frontowej z zabudowy istniejącej, ujęte w trzech odrębnych tabelach, nie pokrywają się. Na przykład, wskazana w tabeli nr 1 – Funkcje terenu, działka nr [...], oznaczona jako zabudowana, nie została ujęta w tabeli nr 2 – Istniejący współczynnik zabudowy dla analizowanego obszaru, ani w tabeli nr 3 – Ustalenie szerokości elewacji frontowej z zabudowy istniejącej; działka nr [...] ujęta w tabeli nr 2 i 3, natomiast brak jej w tabeli nr 1, itd. 11. Jak już wskazano analiza urbanistyczna musi obejmować wszystkie działki w prawidłowo ustalonym obszarze analizowanym. Powinna wskazywać, jakie konkretnie obiekty budowlane mieszczą się na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym, jakie pełnią funkcje, w jaki sposób są użytkowane i jakie mają cechy, czyli m.in. wielkość powierzchni, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrię dachu. Analiza ta ma ponadto wskazywać parametry, a ich określenie musi wynikać z opisanego w części tekstowej rozumowania, opartego na wyliczeniach matematycznych ( vide: wyrok WSA w Krakowie z 30 stycznia 2009 r. II SA/Kr 1035/08 LEX nr 478695 ). Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 1252/11 (LEX 1291874) wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym. 12. Wskazanych wymogów, jak wynika z poczynionych ustaleń, analiza sporządzona przez organ I instancji nie realizuje. Należy też zwrócić uwagę, iż ustalone w wyniku prawidłowo przeprowadzonej analizy i wskazane w decyzji o warunkach zabudowy, wskaźniki dla nowej zabudowy powinny być na tyle skonkretyzowane by możliwa była ich jednoznaczna interpretacja w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ze względu na przepis art. 55 ustawy o pzp, zgodnie z którym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy przesądza o funkcji i granicznych (maksymalnych) wielkościach dotyczących planowanej inwestycji (wysokości, szerokości elewacji frontowej, itd.). Ustalenie zatem w decyzji niektórych wskaźników przez użycie określenia "około", jak dokonano tego w decyzji organu I instancji, wskazanych wymogów nie realizuje. Inwestor i projektant nie muszą bowiem planować inwestycji w maksymalnych granicach wyznaczonych przez decyzję o warunkach zabudowy, nie mogą tylko ich przekraczać. 13. Wójt Gminy, poprzez ustalenie dla nowej zabudowy wskaźników w oparciu o sporządzoną nieprawidłowo analizę urbanistyczną, naruszył przepisy prawa materialnego zawarte w rozporządzeniu. Tym samym nie ustalił dokładnie stanu faktycznego sprawy, wskutek czego naruszył zasadę prawdy obiektywnej oraz zasady gromadzenia i rozpatrywania materiału dowodowego, wyrażone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na treść wydanej decyzji, ponieważ dokonane w wynikach analizy ustalenia dotyczące parametrów technicznych planowanej inwestycji stanowiły bezpośrednią podstawę do ustalenia warunków zabudowy. 14. Dodatkowo zauważyć należy, że załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy (część tekstowa) nie został podpisany przez osobę upoważnioną do działania w imieniu organu, co stanowi o wadliwości decyzji o warunkach, której integralną częścią jest załącznik tekstowy i graficzny ( vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 września 2008r., sygn. akt II SA/Ol 537/08). 15. Nadto stosownie do przepisu art. 53 ust. 4 ustawy o pzp w zw. z art. 64 decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami o jakich mowa w pkt 1- 11. W aktach organu I instancji znajduje się jedynie uzgodnienie poczynione z Dyrektorem Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych. W decyzji z dnia [...] września 2013 r. brak jest odniesienia się organu I instancji do kwestii uzgodnień z innymi organami o jakich mowa w pkt 1-11 ust. 4 art. 53 ustawy o pzp. 16. W świetle powyższych ustaleń zasadne pozostawało stanowisko organu II instancji o konieczności podjęcia – niezależnie od charakteru i przedmiotu zarzutów odwołania - decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzja organu I instancji bowiem ze względu na wskazane uchybienia i braki postępowania dowodowego nie mogła się ostać w obrocie prawnym. Została zatem skasowana, czego konsekwencją pozostaje obowiązek organu I instancji ponownego rozpoznania sprawy. 17. Odnosząc się do zarzutów i wniosków D. i P.C., zawartych w skardze, to nie mogły one zostać uwzględnione. Zarzuty skargi, o ile mają odnieść zamierzony skutek, powinny bowiem odnosić się do zakresu kontroli sądowej, tj. wskazywać na naruszenia prawa procesowego, które w istotny sposób mogły wpłynąć na treść rozstrzygnięcia administracyjnego bądź naruszeń prawa materialnego, których niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja przez organ administracji skutkowały wadami w zakresie dokonywanej przez nie subsumcji prawnej. Zarzuty skargi w istocie dotyczą naruszenia prawa własności skarżących odnośnie będącej ich współwłasnością działki [...] oraz kwestii dostępu działki wnioskodawców ( nr [...]) do drogi publicznej. W tej materii należy, powołując się na poczynione uprzednio wywody dotyczące charakteru decyzji o warunkach zabudowy, wskazać, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie prowadzi w żaden sposób do naruszenia prawa własności, co odnieść należy i do sytuacji skarżących. Należy mieć jednak na uwadze, iż powstała w wyniku podziału działki nr [...], działka nr [...], została ewidentnie wytyczona jako droga wewnętrzna zapewniająca dostęp do obu dróg publicznych nr [...] działkom powstałym w wyniku tego podziału, w szczególności działce nr [...], ale także działce skarżących nr [...] do drogi publicznej [...]. Pamiętać przy tym trzeba – o czym zdają się zapominać skarżący – iż działka [...] jest przedmiotem współwłasności ich oraz wnioskodawców. Współwłasność rzeczy oznacza zaś prawo korzystania z niej przez wszystkich współwłaścicieli na tych samych zasadach. Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że zgodnie z przepisem pkt 14 art. 2 ustawy o pzp ilekroć w tej ustawie jest mowa o "dostępie do drogi publicznej" - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Sami skarżący w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2012 r., wydanej dla ich działki nr [...] mają ustalony dojazd do niej z drogi gminnej nr [...] i z drogi wewnętrznej prywatnej - dz. nr [...], co w konsekwencji zapewnia im też dostęp do drugiej drogi publicznej - dz. nr [...]. Bez wątpienia zatem działka nr [...], będąca współwłasnością wnioskodawców pozwala przyjąć, że dostęp taki zapewniony jest też dla ich działki nr [...]. Natomiast w przypadku, wywołanej zakończeniem postępowania w sprawie zniesienia współwłasności działki nr [...] ( które, jak wynika z kopii wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r. toczy się w Sądzie Rejonowym) zmiany stanu prawnego czy faktycznego obowiązkiem organu będzie ją uwzględnić przy ponownym rozstrzyganiu sprawy. W tym stanie rzeczy skargę, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Sąd oddalił na podstawie art. 151 ppsa.