II SA/Go 575/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności środka zaskarżenia I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz adwokata J.L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, zwiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. M.B. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ze "skargą na UMiG za rażące naruszenie prawa", wskazując, iż w dniach 3 i 10 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wydał wyroki odpowiednio w sprawach [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Po uprawomocnieniu się powyższych wyroków – w ocenie M.B. – UMiG powinien ponownie rozpoznać sprawy, czego jednak nie uczynił. Ponadto podkreślił, iż w czasie, gdy sprawy były rozpoznawane przez sąd administracyjny, UMiG wydał decyzje za wrzesień i październik 2015 r. Jest to zdaniem wnoszącego rzecz niezrozumiała i stanowiąca rażące naruszenie prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze potraktowało powyższe pismo jako skargę na działanie Burmistrza i zawiadomieniem z dnia [...] maja 2016 r., znak [...], powołując się na art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.) przekazało sprawę Radzie Miasta i Gminy jako organowi właściwemu do ich rozpatrzenia. Pismem z dnia [...] maja 2016r. M.B. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie skargi i wydanie decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu podał, że skarga była złożona na Urząd Miasta. Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 19 w zw. z art. 65 § 1 oraz art. 134 w zw. z art. 141 § 1 i art. 144 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność środka zaskarżenia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że treść jego pisma z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] wskazuje, że ma ono charakter jedynie informacyjny i nie podlega zaskarżeniu, przepisy k.p.a. nie przewidują środka zaskarżenia w postaci zażalenia na pismo o przekazaniu sprawy do organu właściwego. Zaś o przysługującym środku zaskarżenia, o ile taki przysługuje, strona jest każdorazowo informowana w treści pouczenia podjętego rozstrzygnięcia w toku postępowania administracyjnego - decyzji czy postanowienia. Stosownie do treści art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania, jak również zażalenia. Takie postanowienie jest ostateczne. Zgodnie zaś z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Organ podkreślił, że środek zaskarżenia jakim jest zażalenie, przysługuje stronie, na postanowienia wydane w toku postępowania i to jedynie w przypadku, gdy k.p.a. tak stanowi. W świetle powyższych przepisów Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność wniesionego przez M.B. środka zaskarżenia z przyczyn przedmiotowych. M.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższe postanowienie Kolegium z dnia [...] maja 2016 r. W treści skargi podał, że w piśmie z dnia [...] maja 2016 r. poinformował SKO, że złożył skargę na UMiG i skarga powinna być rozpatrzona ponownie. Podkreślił, że w przypadku gdyby w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. błędnie podał, że skarga dotyczy Burmistrza, to w piśmie z dnia [...] maja 2016 r. wyraźnie określił kogo skarga dotyczy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując w całości argumentację zawartą w treści zaskarżonego postanowienia. Pełnomocnik skarżącego na rozprawie w dniu 17 listopada 2016r. podtrzymał skargę i wniósł o zasądzenie nieopłaconych kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały pokryte przez skarżącego ani w całości, ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności środka zaskarżenia wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Organ odwoławczy badając dopuszczalność środka zaskarżenia, nie może zatem wejść w ocenę zasadności samego środka ( por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 1992 r., I SA 1318/91, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 80 ) Omawiane postanowienie ma zatem charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Warunkiem bowiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów środka zaskarżenia jest pozytywne zakończenie postępowania wstępnego przed organem odwoławczym, czyli stwierdzenie dopuszczalności tego środka. Tymczasem w konkretnym przypadku pierwsza faza badania wniesionego środka zaskarżenia zakończyła się negatywnie. Nie przystąpiono zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy. W konsekwencji powyższego kognicja Sądu ograniczyła się do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczalności środka zaskarżenia, to jest oceny czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny formalne do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego środka. Sąd będąc związany przedmiotem zaskarżenia nie mógł zatem badać zasadności zarzutów dotyczących ani trafności odkodowania przez organ podmiotu, którego dotyczyła skarga, ani też zasadności samego przekazania sprawy. W literaturze przedmiotu wskazuje się, iż niedopuszczalność odwołania, czy też jak w niniejszej sprawie środka zaskarżenia, może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Niedopuszczalność zaś odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka odwołania, a zatem gdy odwołanie wniosła osoba trzecia lub podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnej ( por. B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 609 ). Mając na względzie powyższe uznać należy, iż organ odwoławczy prawidłowo przyjął, iż w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z niedopuszczalnością środka zaskarżenia z przyczyn przedmiotowych tj. wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia czynności przekazania sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze potraktowało pismo skarżącego jako skargę na działanie Burmistrza i przekazało je do rozpoznania Radzie Miasta i Gminy , a zatem – mimo przytoczenia w zawiadomieniu o przekazaniu przepisów k.p.a. o postępowaniu jurysdykcyjnym – w istocie toczyło się ono na podstawie przepisów działu VIII k.p.a. " Skargi i wnioski". Wskazane przepisy zawierają odmienne procedury niż przepisy o ogólnym postępowaniu administracyjnym i skierowane są na szybką reakcję właściwego organu na skargę obywatela. Skargi, o których mowa w art. 227 k.p.a., są załatwiane w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialnotechniczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. Uproszczenie postępowania skargowego wyraża się w tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego (wnioskodawcy), a tylko zawiadamia się go o swoich działaniach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności będących przyczynami skargi, nie ma toku instancji ani środków zaskarżenia. Zgodnie z art. 231 k.p.a. jeżeli organ, który otrzymał skargę, nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, obowiązany jest niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni, przekazać ją właściwemu organowi, zawiadamiając równocześnie o tym skarżącego albo wskazać mu właściwy organ. Przekazanie pisma w tym trybie jest natomiast zwykłą czynnością techniczną, która nie podlega kontroli organu administracji wyższego stopnia, a następnie sądu administracyjnego. Żaden bowiem przepis nie przewiduje możliwości zaskarżenia takiej czynności ( por. wyrok NSA z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1092/11 ). Zresztą również w ogólnym postępowaniu administracyjnym, po nowelizacji art. 65 § 1 k.p.a. dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie k.p.a. (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. , przekazanie sprawy następuje poprzez dokonanie czynności technicznej, o której zawiadamia się wnoszącego podanie, na które nie przysługuje zażalenie Zgodnie bowiem z art. 141 § 1 k.p.a. jedynie na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie oraz gdy kodeks tak stanowi (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1216/12 ). Końcowo należy podkreślić, iż działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U 2016 r., poz. 718 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a. ) i w związku z tym w tych sprawach nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego ( por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienia NSA z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 478/09, z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 241/09 oraz z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 26/07 ). Jednakże rozpoznawana przez Sąd skarga dotyczyła postanowienia o niedopuszczalności środka zaskarżenia, wydanego na podstawie art. 134 k.p.a., które podlega kontroli sądu administracyjnego ( por. wyrok NSA z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1092/11, postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 689/11 ). Mając powyższe na względzie Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej z udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu, Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 4 ust. 1 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2015 r., poz. 1801.). Obejmują one wynagrodzenie ze czynności adwokata w kwocie 240 zł, powiększone o należny podatek od towarów i usług.