II SA/Go 591/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2014 r. sprawy ze skargi J.G. w przedmiocie niewykonania przez Wojewodę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 70/14 I. wymierza Wojewodzie grzywnę w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Wojewody na rzecz J.G. kwotę 290 (dwieście dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta umorzył postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku A. i G.Z. z dnia [...] sierpnia 2013 r. o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania muru ogrodowego na mur oporowy na terenie działki nr [...] przy ul. [...]. Zdaniem organu realizacja planowanych robót nie podlegała rygorom ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Po wniesieniu przez G.Z. odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Wojewoda uchylił powyższą decyzję Prezydenta Miasta i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia uznając, że przedmiotowy mur należy zakwalifikować jako obiekt małej architektury. Jest on obiektem budowlanym, którego zmiana sposobu użytkowania wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Nie można zatem podzielić stanowiska Prezydenta Miasta, że w rozpatrywanej sprawie nie jest możliwe wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania muru ogrodowego na mur oporowy, więc nie znajduje uzasadnienia umorzenie postępowania. 2. Wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 70/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił powyższą decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] uznając, że uwadze organów obydwu instancji uszło, iż wniosek A. i G.Z. nie dotyczy zmiany sposobu użytkowania, lecz pozwolenia na budowę. Uchybienie to zostało zakwalifikowane jako naruszenie art. 7 oraz 77 Kodeksu postępowania administracyjnego i skutkowało rozminięciem się wydanych w sprawie decyzji z przedmiotem sprawy. W efekcie decyzje te nie stanowiły merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny nakazał organom orzekającym w sprawie dokonanie powtórnej analizy sprawy w granicach określonych żądaniem zawartym we wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r. Powyższy wyrok uprawomocnił się z dniem 13 maja 2014 r., jego odpisy wraz z aktami administracyjnymi sprawy Wojewoda otrzymał dnia 21 maja 2014 r. 3. Po wydaniu przez Wojewodę ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta przystąpił do powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy, w rezultacie czego wydał w dniu [...] stycznia 2014 r. decyzję nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcom pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejącego muru ogrodowego na mur oporowy na opisanej wyżej działce. Po wniesieniu od powyższej decyzji odwołania przez G.Z. decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2014 r. Po otrzymaniu z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 21 maja 2014 r. akt sprawy wraz z odpisami prawomocnego wyroku Wojewoda nie podjął żadnych czynności w sprawie, za wyjątkiem zwrotu kosztów zasądzonych w pkt III wyroku z dnia 6 marca 2014 r. 4. Dnia 15 lipca 2014r. uczestnik postępowania J.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem Wojewody skargę na niewykonanie przez ten organ prawomocnego wyroku sądowego z dnia 6 marca 2014 r., w sprawie II SA/Go 70/14, wnosząc o wymierzenie organowi grzywny. Zdaniem skarżącego bezprawność zachowania Wojewody polegała na zaniechaniu wydania decyzji administracyjnej, będącej następstwem prawomocnego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i zawarcia w uzasadnieniu wyroku zaleceń wiążących organ odnośnie kierunku powtórnego rozpatrzenia sprawy na jej etapie administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podał, iż po wydaniu decyzji drugiej instancji z dnia [...] grudnia 2013 r. Prezydent Miasta ponownie rozpatrzył sprawę, czego efektem była decyzja tego organu z dnia [...] stycznia 2014 r. Na skutek wniesienia przez inwestora odwołania Wojewoda wydał w sprawie kolejną decyzję drugoinstancyjną z dnia [...] marca 2014 r. Zatem zarówno rozstrzygnięcie organu pierwszej jak i drugiej instancji zapadło przed wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazanego wyżej wyroku z dnia 6 marca 2014 r. Nie było więc możliwe, aby Wojewoda wywiązał się ze wskazań zawartych w tym wyroku, bowiem nie mógł ponownie uchylić decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2013 r. i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, skoro zapadło już rozstrzygnięcie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego jest ustalenie, czy Wojewoda wykonał wyrok uwzględniający skargę WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 marca 2014 r. w sprawie prowadzonej pod sygnaturą akt II SA/Go 70/14. To zaś wymaga odwołania się do treści obowiązujących w tym zakresie regulacji. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. 6. Stan faktyczny w sprawie nie jest sporny, różnice dotyczą oceny prawnej spowodowanej kasacyjnym orzeczeniem sądu w sytuacji, gdy organy, jeszcze przed wydaniem orzeczenia w sprawie II SA/Go 70/14 ponownie rozstrzygnęły sprawę administracyjną, jako że przedmiotem skargi w sprawie II SA/Go 70/14 była decyzja uchylająca decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Chronologicznie przedstawia się on następująco: - 23 stycznia 2014 r. do tutejszego sądu wpłynęła skarga J.G. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] uchylającą decyzję organu instancji o umorzeniu postępowania; - 6 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uwzględnił skargę w sprawie II SA/Go 70/14, którego niewykonanie jest przedmiotem niniejszej sprawy; - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2014 r. stał się prawomocny z dniem 13 maja 2014 r., zaś 19 maja 2014 r. zwrócono organowi odwoławczemu akta sprawy. Jeszcze przed wydaniem wyroku Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejącego muru ogrodowego ([...] stycznia 2014 r.). Od decyzji organu pierwszej instancji inwestor i uczestnik postępowania złożyli odwołanie, które Wojewoda rozpoznał w ten sposób, że odwołanie J.G. uznano za niedopuszczalne postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., zaś po rozpoznaniu odwołania G.Z., decyzją z dnia [...] marca 2014 r. (wydaną zatem 2 dni przed wyznaczonym terminem rozprawy w sprawie II SA/Go 70/14) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Dodać należy, że postanowienie z dnia 26 lutego 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania J.G. zostało uchylone wyrokiem z dnia 7 maja 2014 r. w sprawie II SA/Go 243/13. Kolejna zaś skarga J.G. na decyzję organu z dnia [...] lipca 2014 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego jest w toku. 7. Ocena zasadności skargi J.G. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 marca 2014 r. w sprawie II SA/Go 70/14 wymaga przypomnienia, że przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. odwołuje się do tego aspektu skuteczności, który polega na zachowaniu się (lub bezczynności) organu administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w rezultacie wyroku uwzględniającego skargę niezgodnym ze wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniu tego wyroku przez organ administracji albo niewłaściwą lub opieszałą ich realizacją, jak również możliwość dochodzenia odszkodowania w przypadku poniesienia szkody w rezultacie takiego zachowania lub bezczynności organu (por. T. Woś, M. Romańska, Niewykonanie wyroków sądu administracyjnego i uprawnienia z tym związane, PPP nr 3/2007). W judykaturze wyraża się pogląd, że pod pojęciem niewykonania wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną. Przepis art. 154 p.p.s.a. wiąże wymierzenie grzywny z niewykonaniem wyroku w terminie określonym, a termin ten liczy się od dnia doręczenia organowi akt sprawy. Tylko stwierdzenie zaistnienia jednej z wymienionych postaci niewykonania wyroku – stanowiących w istocie bezczynność (przewlekłość) w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a., powstałą po wydaniu przez sąd wyroku uwzględniającego skargę (por. M. Romańska, Skuteczność orzeczeń sądów administracyjnych, Warszawa 2010, s. 496; także wyroki WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2007r., VII SA/Wa 97/07 oraz WSA w Poznaniu z dnia 13 marca 2013 r., IV SA/Po 79/13, dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). 8. Odnosząc się do stanowiska organu, który twierdzi, że "nie jest możliwe aby Wojewoda wywiązał się ze wskazań zawartych w wyroku Sądu, bowiem nie mógł ponownie uchylić decyzji Prezydenta Miasta znak: [...] z dnia [...] października 2013r. i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, skoro zapadło już rozstrzygnięcie w sprawie. W tych okolicznościach wykonaniu podlegał tylko zwrot kosztów postępowania" należy uznać za całkowite błędne. Skoro wyrok w sprawie II SA/Go 70/14 zapadł po ponownym rozstrzygnięciu sprawy przez organy to oczywiste jest, że nie da się go zrealizować w taki sposób, jaki byłby możliwy, gdyby organy (zwłaszcza organ drugiej instancji) poczekały na to orzeczenie. Pomijając trudne do zaakceptowania postępowanie organu II instancji, który dwa dni przed rozprawą w sprawie II SA/Go 70/14 (zawiadomienie doręczono 17 lutego 2014 r.) rozstrzyga sprawę nie informując o tym sądu, to nie można mieć wątpliwości, że treść wyroku z dnia 6 marca 2014 r. istotnie zmieniła stan prawny sprawy. Po uprawomocnieniu tego wyroku, (skutkiem czego było wyeliminowanie decyzji organu II instancji z dnia [...] grudnia 2013 r.) powstała bowiem sytuacja, w której w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje organu I instancji: pierwotna, z dnia [...] października 2013 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego oraz nowa z dnia [...] stycznia 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania (oraz jedna – "nowa" decyzja organu II instancji). Nadto, uchylenie decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. sprawiło, że "odżyło" odwołanie G.Z. od decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2013 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego. 9. Mając na względzie te okoliczności należy wskazać, ze stan w postaci niewykonania wyroku lub niezałatwienia sprawy po wyroku kasacyjnym bądź stwierdzającym nieważność aktu lub czynności musi istnieć w chwili złożenia skargi do sądu administracyjnego. Środek prawny, jakim jest skarga na niewykonanie wyroku przewidziana w art. 154 § 1 p.p.s.a. ma bowiem głównie charakter dyscyplinujący organ do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, a w mniejszym stopniu charakter represyjny. Utrwalone jest przy tym stanowisko, że sąd administracyjny, oceniając zasadność skargi na niewykonanie wyroku, bierze pod uwagę stan istniejący w dacie jej wnoszenia prezentowane jest obecnie w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s.550 i T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 709, zob. także wyroki NSA z dnia 4 marca 2009 r., I OSK 652/08, Lex nr 570318 i 10 listopada 2009 r., II OSK 1390/09, dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). 10. Trafnie więc zarzuca skarżący, że obowiązkiem organu II instancji jest podjęcie działań zmierzających do przywrócenia stanu legalności i usunięcia z obrotu zbędnej decyzji. Organ wykonując jedynie punkt III wyroku z dnia 6 marca 2014 r. (koszty) w pozostałym zakresie pozostawał na dzień orzekania w niniejszej sprawie w bezczynności w rozumieniu art. 154 § 1 p.p.s.a., gdyż nie wdrożył żadnego postępowania czy to w przedmiocie wyeliminowania którejkolwiek z nowych decyzji oraz nie rozpoznał odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2013 r. W takim też aspekcie należy postrzegać imperatyw zapewnienia skuteczności wydanemu w sprawie II SA/Go 70/14 orzeczeniu. Gdyby bowiem przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. rozumieć, tak jak przedstawiono w odpowiedzi na skargę, to w przypadku skarg na decyzje kasacyjne (wydawane w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267) organ administracyjny podważałby sens kontroli sądowej rozstrzygając sprawę ponownie przed wyrokowaniem. To, że przepisy prawa nie zawierają wprost obowiązku oczekiwania na uprawomocnienie się decyzji ostatecznej (w szczególności w przypadku, gdy jest ona kasacyjna) oraz nie zabraniają ponownego rozpatrywania sprawy, nie zmienia faktu, że ponowne rozstrzygnięcie sprawy jest obarczone ryzykiem, jeśli decyzja sądu będzie kasacyjna. 11. Dostrzegając ryzyko zbiegu postępowania sądowego i odwoławczego, w przypadku uchylenia prze sąd administracyjny decyzji kasacyjnej wydanej w tej samej sprawie judykatura i doktryna postulują, by skargę na decyzję kasacyjną uznać za środek otwierający drogę do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W takiej sytuacji ilekroć zostanie wniesiona skarga na decyzję kasacyjną, należałoby zawieszać ponownie podjęte postępowanie, by nie "prowokować" takiego zbiegu (por. glosa J. Zimmermanna do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r., II SA/Wr 854/96, OSP 1998/6/108 oraz wyroki NSA z 22 lipca 2008 r., II FSK 633/08 i 9 marca 2012 r., II FSK 1753/10 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lutego 2013 r., IV SA/Po 1112/12, dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). 12. Jeśli chodzi o wymierzoną grzywnę to stosownie do art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierza się ją do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie odrębnych przepisów. Przy czym od zarzutu zwłoki w wykonaniu wyroku, a co za tym idzie także od przewidzianej ustawą za tę zwłokę sankcji, organ nie może się uwolnić rozstrzygając sprawę przed dniem wydania wyroku. Grzywna, o której mowa w powyższym przepisie ma przede wszystkim charakter represyjny, choć realizuje także funkcje dyscyplinujące organ. Na ten charakter grzywny wskazuje § 3 art. 154, zgodnie z którym wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. W sprawie, co podniesiono wyżej, naganne jest to, że organ rozstrzygnął sprawę dwa dni przed wyznaczoną przed sądem rozprawą, nie powiadamiając o rozstrzygnięciu sądu (brak jest w aktach sądowych jakiejkolwiek informacji) co w konsekwencji doprowadziło do stanu bezprawności. Sad nie znalazł jednak podstaw do stwierdzenia, że bezczynność w wykonaniu wyroku z dnia 6 marca 2014 r. miała charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 154 § 2 zd. 2 tym samym dał temu wyraz w pkt II orzeczenia. Koszty na rzecz skarżącego zasądzono na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.