II SA/Go 638/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Protokolant sekr. sąd Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...] w sprawie szczegółowych zasad udzielania zezwoleń na umieszczanie urządzeń reklamowych i informacyjnych w pasach drogowych dróg publicznych I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia , II. orzeka, że zarządzenie określone w punkcie I nie podlega wykonaniu. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Prezydent Miasta ustalił szczegółowe zasady udzielania zezwoleń na umieszczanie urządzeń reklamowych i informacyjnych w pasach drogowych dróg publicznych. Zarządzenie zostało wydane w oparciu o art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej w skrócie u.s.g. ) oraz art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 3 i art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jednolity: Dz. u. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz z powołaniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego ( Dz. U., Nr 140, poz. 1481 ). W zarządzeniu wskazano, iż zezwolenia na umieszczanie urządzeń reklamowych i informacyjnych w pasach drogowych dróg publicznych wydawane są na podstawie ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego ( § 1 ) oraz ustalono ( § 2 ), że urządzenia reklamowe i informacyjne nie mogą być umieszczane: a) w skrajni drogowej, tj. przestrzeni ograniczonej liniami pionowymi w odległości 1,5 m od krawędzi jezdni oraz linią poziomą 4,7 m nad jezdnią; b) na urządzeniach związanych z gospodarką drogową i ruchem drogowym. Za niedopuszczalne ( § 3 ) uznano również stosowanie w pasie drogowym urządzeń reklamowych i informacyjnych, promujących lub informujących o działalności, która może być określana przy pomocy znaków informacyjnych zgodnie z odrębnymi przepisami o znakach i sygnałach drogowych (stacja obsługi samochodów, wulkanizacja, hotel, motel, myjnia samochodowa itp.). Zastrzeżono też, iż zestaw barw urządzeń reklamowych i informacyjnych musi być inny od zastrzeżonych dla znaków pionowych zgodnie z odrębnymi przepisami o znakach i sygnałach drogowych. W przepisie § 4 zarządzenia jego wykonanie powierzono Kierownikowi Biura Zarządzania Drogami. Na powyższe zarządzenie skargę - na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. - wniósł Wojewoda, zarzucając istotne naruszenie przepisu art. 39 ust. 3 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i domagając się stwierdzenia jego nieważności w całości. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, iż żaden z powołanych w podstawie prawnej przepisów nie zawiera jakiegokolwiek upoważnienia dla organu wykonawczego gminy do uregulowania tego rodzaju problematyki w formie zarządzenia, tj. aktu o charakterze porządkowym, zawierającym normy powszechnie obowiązujące. Wskazał, iż przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych dopuszcza lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w oparciu o udzielane zezwolenie, które ma charakter decyzji administracyjnej. Także i zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem drogi, w tym także w celu umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam odbywa się za zezwoleniem zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Wolą ustawodawcy jest zatem rozstrzyganie powyższych kwestii w drodze decyzji administracyjnej, opartej na prawie materialnym zawartym w ustawie o drogach publicznych oraz akcie wykonawczym do tej ustawy – rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem organu nadzoru, przywołane w podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia przepisy nie stanowią podstawy prawnej do wydania przez organ wykonawczy gminy aktu o charakterze porządkowym, jakim jest kwestionowane zarządzenie. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności reprezentujący organ pełnomocnik zarzucił, iż zarządzenie nie zostało unieważnione w trybie nadzoru, a skarga Wojewody złożona została po trzech miesiącach obowiązywania zarządzenia. Przyznając, iż wydawanie pozwoleń w omawianym zakresie następuje w drodze decyzji administracyjnej wywodził, że zaskarżone zarządzenie nie zawiera norm powszechnie obowiązujących, jest aktem kierownictwa wewnętrznego, skierowanym jedynie do kierownika Biura Zarządzania Drogami rozpatrującego sprawy umieszczania reklam w pasach drogowych. Podnosił również, że organ wydając skarżone zarządzenie nie próbował ominąć ustawowych procedur wydawania zezwoleń. Kwestionowany akt ma służyć wypracowaniu jednolitej polityki, w zakresie reguł zarządzania pasem drogowym do czego organ jest uprawniony jako zarządca drogi. Wykonując zadania powierzone mu przez ustawę o drogach publicznych, nieograniczające się wszak tylko do wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, organ ma prawo przyjąć ogólną regułę, że nie będzie zezwalał na lokalizację reklam w odległości mniejszej niż 50 m. od skrzyżowań, gdyż stwarza to potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Powołał się w tym zakresie na pogląd wyrażony wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 542/08. Nie ma zatem potrzeby, w każdej sprawie dotyczącej wniosku o umieszczenie reklamy w obrębie skrzyżowania, prowadzenia przez organ szczegółowego postępowania dowodowego celem wykazania, że umieszczenie reklamy na konkretnym skrzyżowaniu zagrozi bezpieczeństwu drogowemu. Przeciwnie, to wnioskodawca musiałby dowieść, że jego reklama wyjątkowo tej ogólnej zasadzie nie uchybi, a umieszczenie reklamy właśnie na skrzyżowaniu jest z konkretnych powodów szczególnie uzasadnione. Reguły przyjęte wewnętrznie przez Prezydenta Miasta dla zarządu drogami dotyczą jedynie podstawowych zasad bezpieczeństwa, odpowiadając regułom określonym w § 54 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Wskazanie kierownikowi Biura Zarządzania Drogami podstawowych reguł postępowania służących zachowaniu bezpieczeństwa użytkowników dróg należy uznać za właściwe zwłaszcza, że wskazanie tego rodzaju nie wpływa w żaden sposób na zakres uprawnień zainteresowanych stron, posiadających z mocy ustawy prawo odwołania od decyzji podjętej przez zarządcę drogi do organu wyższej instancji. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku, postanowieniem z dnia 28 października 2010 r. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego zarządzenia. Na rozprawie dniu 18 listopada 2010 r. pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej w skrócie p.p.s.a. ) W rozpatrywanej sprawie skarga złożona została w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Według tego przepisu po upływie terminu do stwierdzenia nieważności sprzecznej z prawem uchwały lub zarządzenia organu gminy organ nadzoru (wojewoda) może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują jednak dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne ( art. 91 u.s.g.). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101- 102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały ( wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Go 844/08). Natomiast nieistotne naruszenia prawa, które nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, ale są przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, to takie naruszenia, które są mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, czyli np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały, powołanie wadliwej podstawy prawnej, oczywista omyłka pisarska lub rachunkowa. Są to takie naruszenia, które nie mają wpływu na treść uchwały lub zarządzenia. Przedmiot skargi stanowiło zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania zezwoleń na umieszczanie urządzeń reklamowych i informacyjnych w pasach drogowych dróg publicznych, podjęte na podstawie art. 31 u.s.g. oraz art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 3 i art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z wskazanym w podstawie prawnej zaskarżonego aktu przepisem art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przepis ten zawiera wyliczenie przykładowych zachowań objętych powyższym zakazem, przy czym nie jest to katalog zamknięty. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, udzielanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy). W szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli zamieszczonej w art. 43 ust. 1, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych ( art. 43 ust. 2 ustawy). Z przytoczonych regulacji wynika, że zasadą ustawową jest ochrona pasa drogowego, a umieszczanie w nim obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam dopuszczalne jest w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Tym samym to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, iż proponowana przez niego lokalizacja takiego urządzenia lub reklamy jest szczególnie uzasadniona, zaś organ powinien przedstawione przez stronę okoliczności rozważyć przy podejmowaniu decyzji i ocenić wniosek, mając na uwadze ogólną zasadę ochrony pasa drogowego, niedopuszczalność stwarzania zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu oraz konieczność zachowania szczególnej ostrożności na skrzyżowaniach ( vide: wyrok NSA z 13 stycznia 2010 r., II GSK 293/09). Zdaniem Sądu, w kontekście przywołanych uregulowań istota niniejszej sprawy sprowadzała się do tego czy organ wykonawczy gminy ( w tym przypadku Prezydent Miasta) może – bez wyraźnego upoważnienia ustawowego – wprowadzić w życie tę zasadę w formie zarządzenia, zawierającego zakaz umieszczania w/w urządzeń i reklam w określonych sytuacjach tj. wypowiedzi o charakterze norm generalnych i abstrakcyjnych, czy też powinien konkretyzować tę zasadę każdorazowo w indywidualnej sprawie, wydając decyzję administracyjną po rozpatrzeniu wniosku o zajęcie pasa drogowego. Odnosząc się do tej zasadniczej kwestii, w przekonaniu Sądu, nie można uwzględnić zawartej w odpowiedzi na skargę argumentacji Prezydenta Miasta, w myśl której zaskarżone zarządzenie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, nie zawiera norm powszechnie obowiązujących i jest skierowane jedynie do podległej Prezydentowi komórki organizacyjnej, wydającej w jego imieniu decyzje w rozważanym przedmiocie. Wskazać należy, że akt normatywny stanowiący akt prawa miejscowego rozstrzyga w bezwzględny sposób o prawach i obowiązkach podmiotów wchodzących w skład wspólnoty samorządowej, natomiast akt kierownictwa wewnętrznego określa jedynie zadania i obowiązki jednostek organizacyjnych podległych jednostkom samorządu terytorialnego. Akt kierownictwa wewnętrznego może wiązać jedynie adresatów, którzy są organizacyjnie lub służbowo podporządkowani organowi wydającemu dany akt. Nie może natomiast stanowić podstawy do nakładania obowiązków czy zakazów na obywateli ( vide: wyrok Nasz dnia 30 czerwca 2010 , sygn. akt I OSK 502/10 ) . Skoro więc w zaskarżonym zarządzeniu nastąpiła konkretyzacja przepisów ustawy o drogach publicznych i w jego treści zawarto ogólne wskazania typu: "ustala się, że urządzenia reklamowe i informacyjne nie mogą być umieszczane..." czy "niedopuszczalne jest stosowanie urządzeń reklamowych i informacyjnych..." , to należy przyjąć, że zarządzenie to zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane do nieograniczonego kręgu adresatów, które mogą znaleźć zastosowanie w wielu powtarzalnych okolicznościach. Abstrakcyjność normy wyraża się bowiem w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma miejsce w określonych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Powszechne obowiązywanie oznacza natomiast prawną możliwość regulowania postępowania wszystkich kategorii adresatów prawa i obywateli, organów państwowych, osób prawnych, organizacji społecznych (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 20 stycznia 2010 r., IV SA/Wr 420/09). W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że każde działanie organu administracji publicznej musi znajdować oparcie w przepisie prawa powszechnie obowiązującego ( vide: wyrok WSA w Lublinie z 1 grudnia 2008 r., sygn. III SA/Lu 295/09). Z kolei w wyroku z dnia 3 czerwca 2009 r., VII SA/Wa 442/09, WSA w Warszawie stwierdził, iż w oparciu o zarządzenie, nie będące prawem powszechnie obowiązującym, organ administracji publicznej nie może rozstrzygać o prawach i obowiązkach obywateli. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 87 nie wymienia bowiem tego rodzaju aktów kierownictwa wewnętrznego wśród źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Organ administracyjny, rozstrzygając indywidualną sprawę administracyjną, nie może opierać podstawy prawnej decyzji administracyjnej o przepisy wydanego przez siebie zarządzenia. Przywołany przez pełnomocnika Prezydenta Miasta, w odpowiedzi na skargę, pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2010 r., II GSK 293/09, w myśl którego nie ma potrzeby w każdej sprawie dotyczącej wniosku o umieszczenie reklamy w obrębie skrzyżowania prowadzenia przez organ szczegółowego postępowania dowodowego celem wykazania, że umieszczenie reklamy na konkretnym skrzyżowaniu zagrozi bezpieczeństwu drogowemu, natomiast to wnioskodawca musiałby dowieść, że jego reklama wyjątkowo tej ogólnej zasadzie nie uchybi, określa – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - przede wszystkim rozkład ciężaru dowodu w tego rodzaju postępowaniu. Powołany wyrok NSA zawiera również tezę, iż zarządca drogi ma prawo, realizując określoną politykę zarządzania pasem drogowym, przyjąć ogólną regułę, że z uwagi na priorytet zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad jakimikolwiek innymi interesami nie będzie wyrażał zgody na umieszczanie reklam w obrębie skrzyżowań, które są zawsze miejscami niebezpiecznymi i wymagającymi szczególnej uwagi ze strony kierowców. Brak jest jednakże – w ocenie Sądu Wojewódzkiego - podstaw do wywodzenia z rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosku o istnieniu upoważnienia organu do wydania w tej kwestii zarządzenia zawierającego wypowiedzi (zakazy) o charakterze norm generalnych i abstrakcyjnych. Podkreślenia wymaga bowiem , iż wyrok NSA zapadł w sprawie, w której organ administracji publicznej wydał decyzję wobec indywidualnego adresata, rozstrzygającą jego wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasów drogowych. Przyjęta przez zarządcę drogi określona polityka zarządzania pasem drogowym, o której mowa w przytoczonym wyroku NSA, powinna i może każdorazowo znaleźć wyraz w decyzji rozstrzygającej indywidualną sprawę administracyjną. Wskazywanie przez zarządcę "z góry" przypadków w których "urządzenia reklamowe i informacyjne nie mogą być umieszczane" lub wskazywanie sytuacji kiedy "niedopuszczalne jest stosowanie urządzeń reklamowych i informacyjnych" faktycznie prowadzi do pozbawienia podmiotów ubiegających się o uzyskanie zezwolenia możliwości wykazywania i dowodzenia w toku postępowania administracyjnego, iż w ich indywidualnych sprawach lokalizacja wskazanych obiektów nie uchybia ogólnej zasadzie ochrony pasa drogowego i jest z konkretnych powodów uzasadniona. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta zostało wydane bez podstawy prawnej, co jest równoznaczne z naruszeniem art. 93 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji RP, w myśl którego zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy. Dodatkowo z uwagi na fakt, iż zarządzenie to zawiera wypowiedzi o charakterze norm generalnych i abstrakcyjnych, nie mieści się ono w przewidzianym przez art. 87 Konstytucji RP katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Pozostawienie zaskarżonego aktu w obrocie prawnym stwarzałoby stan, w którym mogłaby zostać naruszona zasada wyrażona we wspomnianym art. 93 ust. 2 Konstytucji RP, którego zdanie drugie stanowi, iż zarządzenia nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. W konsekwencji, uznając, iż zaskarżony akt istotnie narusza prawo ( art. 91 u.s.g. ) na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., należało stwierdzić nieważność zarządzenia. Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2010 r. Rozstrzygnięcie w zakresie obejmującym pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a.