II SA/Go 664/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi L.R. na czynność Starosty Powiatu z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy zwrotu opłat za wydanie kart pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności w zakresie kart pojazdów o następujących numerach rejestracyjnych: [...] ... [...] II. oddala skargę w pozostałym zakresie, III. zasądza od Starosty Powiatu na rzecz skarżącej L.R. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2013r. L.R., działając przez pełnomocnika nieprofesjonalnego, wystąpiła do Starosty o zwrot kwoty 127.075 zł z tytułu opłaty za wydanie kart pojazdów, wymienionych szczegółowo w załączniku do wezwania. Uzasadniając wniosek pełnomocnik strony powołał się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie o sygn. akt U 6/04, na podstawie którego § 1ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, uznany został za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji, ponieważ określona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł nie uwzględniała wytycznych ustawowych do określenia wysokości tej opłaty i była zbyt wysoka, przekraczając kwotę 75 zł. Dodatkowo pełnomocnik strony zwrócił uwagę na sprzeczność w/w przepisu rozporządzenia z art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). W piśmie z dnia [...] marca 2013 r. (doręczonym pełnomocnikowi strony w dniu 23 kwietnia 2013r.) Starosta, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, odmówił L.R. wypłaty żądanej kwoty. Pełnomocnik organu stwierdził brak podstaw do zwrotu stronie opłat, wskazując na prawomocne osądzenie sprawy zwrotu w/w opłaty w wyroku Sądu Okręgowego z dnia [...] stycznia 2011 r., [...]. W związku z powyższym L.R. pismem z dnia [...] maja 2013 r. złożyła do Starosty wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ponownie wzywając organ do wypłaty kwoty 127.075 zł. Pełnomocnik strony powielił w uzasadnieniu wezwania argumentację uprzednio przywołaną w wezwaniu z dnia [...] lutego 2013 r. Pełnomocnik przywołał stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniu do wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., wskazując na motywy stwierdzenia nieważności § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. Następnie pełnomocnik strony wskazał na dopuszczalność zgłoszenia roszczenia w przedmiocie zwrotu opłaty za kartę pojazdu zarówno na drodze postepowania przed sądem powszechnym, jak i przed sądem administracyjnym. Jednocześnie pełnomocnik podkreślił, iż oddalenie przez Sąd Okręgowy powództwa L.R. o zapłatę kwoty stanowiącej nienależnie pobraną część opłaty za karty pojazdów nie stoi na przeszkodzie dochodzenia tego zwrotu na gruncie drogi administracyjnej i sądowoadministracyjnej. Na powyższe wezwanie organ nie udzielił odpowiedzi. Pismem z dnia [...] czerwca 2013r. L.R., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., na czynność Starosty z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za karty pojazdów. Pełnomocnik strony wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności i zobowiązanie organu do dokonania zwrotu w/w kwoty. Organowi zarzucono naruszenie art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji oraz art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym poprzez zastosowanie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137 poz. 1310 ze zm.). Ponadto pełnomocnik strony skarżącej zarzucił organowi brak uwzględnienia wytycznych zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., U 6/04 w sprawie niezgodności w/w rozporządzenia i naruszenie art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej powielił w całości stanowisko wyrażone w wezwaniu z dnia [...] maja 2013 r. Dodatkowo pełnomocnik wyraził pogląd, iż pomimo wyroku Sądu Okręgowego z dnia [...] stycznia 2011 r., w sprawie nie można stwierdzić istnienia stanu powagi rzeczy osadzonej. Zdaniem pełnomocnika skarżącej granice przedmiotowe powagi rzeczy osądzonej określa przedmiot rozstrzygnięcia i jego podstawa faktyczna, natomiast granice podmiotowe obejmują tożsamość obydwu stron procesu. Do ustalenia stanu powagi rzeczy osądzonej konieczna jest zatem, jak podkreślił pełnomocnik, identyczność stron, tożsamość podstawy prawnej oraz podstawy faktycznej. Mając powyższe na uwadze pełnomocnik zwrócił uwagę, iż w postępowaniu cywilnym roszczenie oparte było na art. 410 § 2 Kodeksu cywilnego, natomiast w przedmiotowym postępowaniu skarżąca domaga się zwrotu nadpłaconych kwot na podstawie niezgodności ich pobrania z przepisami art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji, art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawo o ruchu drogowym i art. 90 akapit pierwszy TWE. Pełnomocnik wskazał także na odmienność określenia stron: w postepowaniu cywilnym stroną był Powiat, a w postępowaniu sądowoadministracyjnym – Starosta. W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej odrzucenie z dwóch względów. Po pierwsze z uwagi na błędne określenie w treści skargi strony - Starosty, który nie ma na gruncie niniejszej sprawy zdolności sądowej, podczas, gdy winien być nim Powiat, posiadający osobowość prawną. Pełnomocnik zaznaczył ponadto, iż opłaty za kartę pojazdu wnoszone przez skarżącą uiszczane były na rachunek bankowy Powiatu. Zdaniem pełnomocnika Starosty sprawy dotyczące opłat za wydanie karty pojazdu nie wchodzą w zakres kompetencji starosty. Jako drugą podstawę do odrzucenia skargi pełnomocnik organu wskazał powagę rzeczy osądzonej, odwołując się do prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego z dnia [...] stycznia 2011 r. ([...]) oddalającego powództwo L.R. wobec Powiatu o zapłatę w związku z nienależnie uiszczonymi opłatami za te same karty pojazdów, co zgłoszone w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie w części tj. w zakresie katy pojazdów wymienionych w załączniku nr 1 do skargi pod poz. 1-176, 179-181, 183-184, 186, 196-262, 264-270,272-299. W pozostałym zakresie brak było podstaw do uznania jej zasadności, co skutkowało oddaleniem skargi w tym zakresie. Przedmiot skargi na gruncie niniejszego postępowania stanowiła czynność organu administracji publicznej - Starosty, polegająca na odmowie stronie skarżącej wnioskowanego przez nią zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdów, której to czynności organ nadał formę pisma z dnia [...] marca 2013 r. W pierwszej kolejności Sąd uznał za zasadne odniesienie się do zarzutów pełnomocnika organu zawartych w odpowiedzi na skargę, mających zdaniem pełnomocnika skutkować odrzuceniem skargi, jako zarzutów najdalej idących. Za nieuzasadniony uznał Sąd zarzut pełnomocnika organu dotyczący braku przysługującej Staroście na gruncie niniejszego postępowania zdolności sadowej i niewłaściwego określenia w sprawie strony, którą zdaniem organu winno być Starostwo. Zdaniem Sądu strona skarżąca prawidłowo wskazała jako organ skarżony Starostę. Zgodnie z treścią art. 32 ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Wobec braku legalnej definicji pojęcia ,,organ" na gruncie cyt. ustawy komentatorzy przyjmują, iż organem w rozumieniu tejże ustawy jest każdy podmiot wykonujący administrację publiczną, a więc nie tylko organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego, ale także inny organ państwowy, jednostka organizacyjna czy osoba fizyczna, powołana z mocy prawa lub na podstawie porozumienia do wydawania aktów i podejmowania czynności, o których mowa w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. (zob. Komentarz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Małgorzata Niezgódka-Medek, System Informacji Prawnej Lex). W świetle treści art. 32 p.p.s.a. uznać zatem należało, iż stroną przeciwną w stosunku do skarżącego w niniejszym postepowaniu jest Starosta działający jako organ, który dokonał zaskarżonej czynności. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, co do którego karta pojazdu nie została wydana przez producenta lub importera nowego pojazdu wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (brzmienie cyt. przepisu jest niezmienne od daty wejścia w życie ustawy). Zatem Starosta był w przedmiotowej sprawie organem, który w świetle przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym był uprawniony do pobrania opłaty, a następnie odmówił zwrotu jej części nienależnie pobranej. Brak zatem było podstaw do uznania za organ w przedmiotowej sprawie Starostwa, które jest jednostką samorządu terytorialnego, a nie organem. Jako drugi zarzut pełnomocnik organu zgłosił fakt zaistnienia w niniejszej sprawie powagi rzeczy osądzonej, w związku z wydanym przez Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia [...] stycznia 2011 r., [...], oddalającym powództwo L.R. przeciwko Powiatowi o zapłatę w związku z uiszczeniem nienależnie części opłaty za kartę pojazdu. Powództwo zgłoszone przez L.R. przed sądem powszechnym oddalone zostało z uwagi na przedawnienie roszczenia zgodnie z art. 118 Kodeksu cywilnego. W tym zakresie Sąd uznając powyższy zarzut za bezzasadny, w pełni podzielił stanowisko wyrażone przez pełnomocnika skarżącej w treści skargi. Powaga rzeczy osądzonej (res iudicata) to moc prawna prawomocnego orzeczenia co do istoty sprawy, wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, wykluczająca ponowne rozstrzygnięcie tej samej sprawy (zob. Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Bogusław Dauter, System Informacji Prawnej Lex). Do stwierdzenia stanu powagi rzeczy osądzonej, która stanowi w myśl art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. podstawę odrzucenia skargi, spełniony musi zostać warunek tożsamości podmiotowej (tożsamości stron) i przedmiotowej(tożsamość sprawy). Sąd w rozpoznawanej sprawie nie stwierdził wystąpienia w/w przesłanek. Brak jest przede wszystkim zachowania tożsamości przedmiotowej, bo choć dla skarżącej, która dochodzi zwrotu kwoty z tytułu nienależnie uiszczonej części opłaty za karty pojazdów, może nie mieć istotnego znaczenia czy roszczenie to zaspokojone zostanie na drodze postepowania cywilnego czy administracyjnego, to jednak nie sposób nie zauważyć odmienności tych spraw. Roszczenie cywilnoprawne znajduje swoje oparciu w treści przepisów prawa cywilnego i przedmiotem tego postępowania jest ustalenie czy doszło do bezpodstawnego wzbogacenia się na skutek pobrania nienależnej części opłaty za karty pojazdów. Natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym kontroli, z punktu widzenia zgodności z prawem, poddana zostaje czynność organu – Starosty polegająca na odmowie zwrotu nienależnie pobranej części opłaty za karty pojazdów, skutkując stwierdzeniem bezskuteczności zaskarżonej czynności dokonanej z naruszeniem prawa i koniecznością ponownego rozpoznania wniosku przez organ. Zatem fakt, iż w odniesieniu do opłat za karty pojazdów w przedmiotowej sprawie, orzekał już Sąd Okręgowy, nie powoduje powstania powagi rzeczy osądzonej i nie tamuje możliwości rozpoznania zagadnienia zasadności zwrotu przez organ części opłaty za kary pojazdów w niniejszym postępowaniu, Uznając zatem powyższe zarzuty za nieuzasadnione, Sąd nie znalazł tym samym podstaw do odrzucenia przedmiotowej skargi. W następnej kolejności Sąd zobligowany był dokonać oceny czy zaskarżona czynność podlega kognicji sądu administracyjnego. Według reguł określonych w ustawie Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, przeprowadzana przez sądy administracyjne kontrola, w ramach sprawowanego przez nie wymiaru sprawiedliwości, mająca na celu zbadanie aktu prawnego lub czynności z punktu widzenia zgodności z prawem, obejmuje między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej inne niż decyzje i postanowienia dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Zatem rozważyć należało czy czynność organu w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu mieści się w kategorii wskazanych powyżej czynności i w konsekwencji dotycząca jej skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Powyższe zagadnienie rozstrzygnięte zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. (l OPS 3/07), która zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a ma pośrednio moc wiążącą w innych sprawach niż, ta której w/w uchwała dotyczyła, a zatem także na gruncie rozpoznawanej sprawy. W uchwale Sąd stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137 poz. 1310), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W uchwale podkreślono, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. Zatem obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, z tym że nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem. W tej sytuacji skarga do sądu administracyjnego opiera się na art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazano przy tym, iż droga ta jest dopuszczalna obok możliwości dochodzenia roszczenia przed sądem powszechnym (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r., III CZP 35/07). Powyższe oznacza, iż dopuszczalne jest skorzystanie przez stronę domagającą się zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu, w zależności od dokonanego przez nią wyboru, zarówno z drogi procesu cywilnego, jak i drogi sądowoadministracyjnej. Podkreślić należy, iż w treści uchwały NSA zwrócił uwagę na szczególny charakter, jaki ma "opłata za wydanie karty pojazdu". Zauważył, że jej celem jest jedynie przeniesienie na właściciela pojazdu kosztów związanych z faktycznym wytworzeniem i wydaniem karty przez organ rejestrujący, co w innych przypadkach jest zasadniczo obowiązkiem producenta lub importera pojazdu. NSA wskazał, iż w sprawie dotyczącej zwrotu opłaty za kartę pojazdu nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej, zwracając uwagę, iż niepodatkowy charakter "opłaty za wydanie karty pojazdu" potwierdził również Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07. Niewątpliwie powyższą uchwałą o sygn. akt I OPS 3/07 Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko przesądził dopuszczalność kognicji sądów administracyjnych w sprawach zwrotu opłat za wydanie kart pojazdów (tej kwestii dotyczyło zagadnienie prawne przedstawione do rozpoznania postanowieniem o sygn. akt I OSK 52/07), ale nadto - co równie istotne - określił charakter uiszczonych należności oraz wskazał tryb i formę, w jakiej powinny być załatwiane żądania ich zwrotu. Uchwała ta od dnia jej ogłoszenia nakładała na sądy administracyjne obowiązek (w zakresie określonym przez ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oceniania legalności aktów lub czynności w sprawie zwrotu opłaty za karty pojazdu, z perspektywy zawartego w niej stanowiska, co przekładało się na stosowaną formę rozpatrywania tych spraw przez organy administracji. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uwzględnił fakt, iż od dnia wydania przez NSA uchwały I OPS 3/07, w ustawodawstwie nastąpiły zmiany, które jednak zdaniem Sądu nie wpłynęły na aktualność w/w uchwały i zastosowanie jej w niniejszej sprawie. Powyższa zmiana dotyczyła wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240). Ustawa ta określiła m.in. jaki tryb postępowania należy stosować w sprawach niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, do których zaliczono, między innymi, dochody jednostek samorządu terytorialnego pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7 ustawy). Do dochodów pobieranych przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw zaliczyć należy opłatę za wydanie karty pojazdu. W art. 67 cyt. ustawy wskazuje się, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.). Stwierdzić należy, iż skoro w art. 67 ustawy o finansach publicznych postanowiono ogólnie o "sprawach dotyczących należności", to w takim zakresie przedmiotowym mieszczą się również sprawy dotyczące zwrotu opłaty za kartę pojazdu. Dział III Ordynacji podatkowej zawiera bowiem między innymi regulacje dotyczące zwrotu nadpłaconego lub nienależnie pobranego podatku (art. 72 i nast.) co – przy odpowiednim stosowaniu działu III (według dyspozycji art. 67 ustawy o finansach publicznych) – odnosić się będzie także do nadpłaconej części należności za wydanie karty pojazdu. Wskazać należy, że w przepisie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 z późn. zm.) zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zwrócić należy uwagę, iż objęte przedmiotową skargą opłaty za karty pojazdów uiszczone były przez skarżącą w okresie od września 2004 r. do kwietnia 2006 r., a zatem kiedy nie obowiązywały jeszcze przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. W odniesieniu do tychże opłat nie zostały wydane decyzje administracyjne dotyczące ustalenia jej wysokości, gdyż żaden z aktów normatywnych nie przewidywał decyzyjnej formy rozstrzygnięcia w tym zakresie. Obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały wszak wprost z przepisów prawa, tj. z art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.), stanowiącego, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzonych do obrotu handlowego na terytorium RP, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP. Z kolei wysokość opłaty w sposób kategoryczny określał akt wykonawczy wydany na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, nie w dacie rozpatrywania wniosku o zwrot takiej nadpłaty, stosownie do wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady demokratycznego państwa prawnego, z której z kolei wynika zakaz stosowania nowostanowionych uregulowań prawnych do zdarzeń które miały miejsce przed ich wejściem w życie. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1243/12 i z dnia 18 grudnia 2012 r., I OSK 911/12 (baza orzeczeń www.nsa.gov.pl). Reasumując Sąd stwierdził, że skoro opłaty za karty pojazdów zostały pobrane w drodze zaskarżalnej do sądu administracyjnego czynności, to ich zwrot nadpłaconej części opłaty za wydanie katy pojazdu winien także nastąpić w trybie czynności. Uznając zatem wniesioną skargę za dopuszczalną z punktu widzenia właściwości rzeczowej sądu, w dalszej kolejności zbadać należało, czy skarga ta została złożona z zachowaniem trybu przewidzianego w treści art. 52 § 3 p.p.s.a., dając tym samym podstawę do jej merytorycznego rozpoznania. W myśl cyt. przepisu jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4 a p.p.s.a. można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Dokonując analizy załączonych do sprawy akt administracyjnych stwierdzić należało, iż powyższy wymóg został przez stronę dopełniony. Pismo organu z dnia [...] marca 2013 r. o odmowie wypłaty doręczono pełnomocnikowi strony w dniu 23 kwietnia 2013 r. W ustawowym terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma organu L.R. wniosła w dniu 8 maja 2013 r. (data wpływu do organu) wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, na które organ nie udzielił odpowiedzi. Następnie w dniu 24 czerwca 2013 r. złożona została przez L.R. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Tym samym zachowany został przez skarżącą termin do złożenia skargi. Przechodząc zatem do merytorycznej oceny rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że materialnoprawną podstawę do określenia wysokości opłaty za kartę pojazdu stanowią przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm., dalej zwanej ustawą) oraz przepisy wydanych na jej podstawie rozporządzeń, według stanu prawnego na dzień pobrania skarżonej opłaty, czyli w okresie od września 2004 r. do kwietnia 2006 r. Obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wprost określony został w treści art. 77 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do treści ust. 3 powołanego przepisu, kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dodać należy na marginesie, iż cytowane przepisy do dnia dzisiejszego obowiązują w stanie niemalże niezmienionym. Natomiast ust. 4 pkt 2 w/w przepisu stanowi delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu zastrzegając, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (ust. 5). Wykonując powyższą delegację Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 19 czerwca 1999 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 57, poz. 612), obowiązujące od 1 lipca 1999 r., w którego § 1 ust. 1 określono, iż za wydanie karty pojazdu organy rejestrujące pobierają opłatę w wysokości 55 zł. Rozporządzeniem z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177 ze zm.), obowiązującym od 10 marca 2002 r., Minister Infrastruktury ustalił nową wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu, pobieraną przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, równą kwocie 500 zł (§ 1 ust. 1). Nadto w § 1 ust. 3 określono, że za wydanie wtórnika karty pojazdu organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł. Następnie dnia 28 lipca 2003 r. Minister Infrastruktury wydał wspomniane na wstępie rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), dalej zwane rozporządzeniem. Przewidywało ono w § 1 ust. 1, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł, a zgodnie z ust. 2 cyt. przepisu za wydanie wtórnika karty pojazdu organ rejestrujący uprawniony był do pobierania opłaty w wysokości 75 zł. Powyższe rozporządzenie zostało uchylone z dniem 15 kwietnia 2006 r. na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), które to rozporządzenie zastąpiło rozporządzenie uchylone. W § 1 rozporządzenia z 2006 r. określono, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł. Wskazać należy, iż kwestia pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu była przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał podał, iż niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. Utrata mocy obowiązującej tego przepisu odroczona została do 1 maja 2006 r. Powyższe odroczenie, co należy podkreślić, pozostaje bez wpływu na to, że przepis o którym mowa był niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania. Mając powyższe na uwadze, wskazać jednocześnie należy na treść art. 178 § 1 Konstytucji RP zgodnie, z którym sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Wyrażona w ten sposób zasada przyznaje sądom uprawnienie do samodzielnej oceny konstytucyjności prawa wykonawczego. Uprawnienie do takiej kontroli stosowania prawa potwierdzone zostało zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie (por. uchwała NSA z 30 października 2000 r., OPK 13/00, ONSA z 2001 r., Nr 2, poz. 63 oraz wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., l OPS 4/05, ONSAiWSA nr 2, poz. 39). Wskazane powyżej uprawnienie sądów nie pozostaje jednak w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (por. wyrok NSA z 24 lutego 2009 r., l OSK 418/08). Tym samym nie wiąże sądu administracyjnego określenie przez Trybunał innego, niż data ogłoszenia orzeczenia w Dzienniku Urzędowym, momentu utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego (por. J. Trzciński, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r., P 10/07, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2008, nr 1; także J. Trzciński, R. Hauser: Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 70 i 85; wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r. II OSK 290/09, LEX nr 505239; wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r., II OSK 179/09, LEX nr 507638, wyrok NSA z dnia 5 maja 2009 r., II OSK 71/09, LEX 507812; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07, LEX nr 357511). Odnosząc powyższe do sprawy będącej przedmiotem rozpoznania Sąd, korzystając z przyznanego mu uprawnienia, o którym mowa była wcześniej, uznał przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia, będący podstawą prawną dokonania zapłaty przez skarżącą opłat za karty pojazdów w kwocie 500 zł, za niekonstytucyjny. Bez znaczenia jest w okolicznościach niniejszej sprawy, że w/w rozporządzenie utraciło moc dopiero w dniu 15 kwietnia 2006 r., a zatem po dacie uiszczenia przez skarżącą opłat za karty pojazdów (poza kartą za pojazd o numerze rejestracyjnym [...]). Sąd dokonując kontroli legalności czynności Starosty, polegającej na odmowie skarżącej zwrotu opłat za karty pojazdów, uprawniony jest do dokonania oceny przepisów prawa na dzień dokonania czynności będącej źródłem żądania zwrotu, czyli dla przedmiotowej sprawy według stanu w okresie od września 2004 do kwietnia 2006 r. Sąd zwraca uwagę, iż pobrana przez organ od skarżącej kwota 500 zł za każdą z 284 kart pojazdów, na postawie § 1 pkt 1 rozporządzenia wbrew treści art. 77 ust. 4 i 5, nie pozostawała w związku z kosztami związanymi z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, a znacząco je przekraczała, co oznacza, iż Minister Infrastruktury wydając akt wykonawczy – przekroczył zakres udzielonego mu upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy. Ponadto ustalenie w rozporządzeniu z 2003 r. wysokości opłaty za kartę pojazdu na wskazanym powyżej poziomie spowodowało, iż przejawia ona cechy daniny publicznej, skutkując tym samym naruszeniem art. 217 Konstytucji RP. Przepis ten upoważnia do nakładania danin publicznych tylko w drodze ustawy, a nie aktu wykonawczego. Wskazana powyżej argumentacja uzasadnia stwierdzenie, że zaskarżona czynność organu polegająca na odmowie skarżącej zwrotu części opłat jest niezgodna z prawem. Organ oparł się bowiem na przepisie rozporządzenia, uznanego przez Sąd za niekonstytucyjny co oznacza, iż czynność została przez organ podjęta bez podstawy prawnej. Stanowisko Sądu potwierdza w tym względzie jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. z dnia 25 sierpnia 2009 r., I OSK 1238/08; z dnia 9 grudnia 2009 r., I OSK 773/09; z dnia 15 lutego 2010 r., I OSK 842/09; z dnia 17 lutego 2010 r., I OSK 590/09 oraz I OSK 591/09, z dnia 21 marca 2013 r., I OSK 1243/12, publikowane w bazie orzecznictwa na stronie internetowej www.nsa.gov.pl). Sąd rozpoznając skargę podzielił ponadto stanowisko pełnomocnika skarżącej w zakresie naruszenia przez organ przepisu prawa wspólnotowego, do którego stosowania organ jest obowiązany tj. art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Art. 90 TWE stanowi zaś, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie Piotr Kowala v. Gmina Miasta Jaworzna, C-134/07 (Lex nr 354541). Trybunał ten stwierdził, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. Mając na uwadze przytoczoną powyżej argumentację Sąd działając w oparciu o treść art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności w zakresie kart pojazdów wymienionych w punkcie I wyroku. Jednocześnie Sąd odstąpił od orzeczenia w zakresie uznania obowiązku Starosty dokonania na rzecz skarżącej zwrotu stosownej kwoty, o którym mowa w § 146 ust. 2 p.p.s.a. Zważyć należy, iż wydanie przez sąd orzeczenia w tym zakresie przez użycie zwrotu ,,może" ma charakter fakultatywny. Sąd nie skorzystał z możliwości stwierdzenia w/w obowiązku mając na uwadze, iż konsekwencją stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności jest konieczność ponownego rozpoznania wniosku skarżącej z pominięciem niekonstytucyjnego przepisu. Sąd odstąpił od orzeczenia w trybie art. 152 p.p.s.a o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej czynności z uwagi na jej charakter prawny, która jest wyłącznie odmowna i nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakichkolwiek obowiązków, bądź przyznaniem uprawnień, wobec czego brak jej przymiotu wykonalności. Na marginesie dodać należy, iż pomimo braku zgłoszenia takiego zarzutu przez strony, Sąd dokonał oceny czy zgłoszone przez skarżącą w przedmiotowej sprawie roszczenia mogły ulec przedawnieniu. W tym zakresie Sąd stwierdził, iż na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia, można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie o tym stanowi. Skoro ustawa Prawo o ruchu drogowym, która miała zastosowanie w niniejszej sprawie nie przewiduje przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu, to kwestia ta nie podlega ocenie sądu administracyjnego w ramach przyznanych mu uprawnień. W zakresie dotyczącym opłat uiszczonych od kat pojazdów o numerach rejestracyjnych: [...] Sąd oddalił skargę na czynność Starosty jako niezasadną. W odniesieniu do opłaty za kartę pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] Sąd ustalił, iż została ona uiszczona w dniu [...] kwietnia 2006 r. w kwocie 75,50 zł, a zatem zgodnie z nowoobowiązującym od dnia 15 kwietnia 2006 r. rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59 poz. 421), które wydane zostało na skutek uwzględnienia treści wyroku Trybunał Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. Z powyższych względów brak było podstaw do stwierdzenia w tej części bezskuteczności zaskarżonej czynności Starosty. Z kolei w odniesieniu do pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] Sąd na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy ustalił, iż pojazd ten pierwotnie został zarejestrowany pod numerem [...]. Następnie na skutek zgłoszenia utraty tablicy rejestracyjnej organ wydał skarżącej wtórnik tablicy o numerze rejestracyjnym [...]. Zatem opłata za kartę w/w pojazdu uiszczona została jednokrotnie, wówczas kiedy pojazd widniał pod numerem rejestracyjnym [...] i w odniesieniu do w/w pojazdu Sąd uwzględnił skargę. Natomiast w konsekwencji brak było podstaw do uwzględnienia skargi w odniesieniu do tego samego pojazdu tylko zarejestrowanego pod innym numerem – [...]. Natomiast w zakresie pojazdów o numerach rejestracyjnych: [...], Sąd w oparciu o akta administracyjne sprawy ustalił, iż skarżąca nie była ich właścicielem wobec czego nie ona była wnioskodawcą w zakresie rejestracji tych pojazdów i nie uiściła też opłat za karty tychże pojazdów. Wobec powyższego skargę w tym zakresie należało zdaniem Sądu oddalić jako niezasadną. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348).