II SA/Go 67/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2025 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego oddala skargę. 1. Decyzją z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił A. M. prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko – K. M. za okres od dnia [...] czerwca 2023 r. do dnia [...] maja 2024 r. przyjmując, że zgodnie z prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia [...] września 2021 r. (sygn. akt [...]) orzekającym rozwiązanie przez rozwód małżeństwa skarżącego i A. M. miejsce pobytu ich dziecka – K. M. ustalono przy matce. W te decyzji nie została wskazana konkretna podstawa prawna tylko ogólnie przywołano ustawę z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 421). 2. Od tej decyzji z zachowaniem terminu A. M. wniósł (na formularzu i drogą elektroniczną) odwołanie podnosząc, że wraz z byłą żoną sprawuje opiekę naprzemienną nad małoletnim dzieckiem. 3. Po rozpoznaniu tego odwołania Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2024 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej k.p.a.) oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2024 r., poz. 1576). Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył treść art. 4 ust. 2 oraz art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci i podkreślił, że w przypadku zbiegu prawa rodziców do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Z uwagi na okoliczność złożenia wniosku o świadczenie wychowawcze na K. M. przez oboje rodziców (wniosek A. M. jest datowany na dzień [...] czerwca 2023 r., a A. M. na dzień [...] lutego 2023 r.) organ zobowiązany był dokonać ustalenia, który z rodziców sprawuje faktyczną opiekę nad dzieckiem. Organ wskazał, że z wyroku Sądu Okręgowego Wydział Cywilny z dnia [...] września 2021 r. (sygn. akt [...]) wynika, że miejsce pobytu małoletniego dziecka stron ustalono przy matce. Zdaniem organu faktyczną opiekę nad dzieckiem sprawuje ten rodzic, przy którym sąd ustalił miejsce zamieszkania dziecka. Prezes Zakładu podniósł, że tylko w sytuacji, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. (art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci). 4. Pismem z dnia [...] grudnia 2024 r. A. M., reprezentowany przez adwokata, wniósł z zachowaniem terminu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na opisaną wyżej decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2024 r., zarzucając jej naruszenie: 1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, jak i jego dowolną ocenę oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy wskutek niewyjaśnienia w sposób niewątpliwy, czy skarżący sprawuje faktyczną opiekę nad dzieckiem i czy dziecko przebywa u skarżącego, czyli przez nieustalenie przesłanek sprawowania opieki naprzemiennej, 2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2a i art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - przez błędne przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki do przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko, w wyniku błędnego przyjęcia, że skarżący nie sprawuje faktycznej opieki nad dzieckiem, a matka dziecka jako pierwsza złożyła wniosek o przyznanie świadczenia i przy niej przebywa dziecko. W uzasadnieniu skargi przywołano różne poglądy piśmiennictwa, jak i judykatury, wedle których, zdaniem strony skarżącej, Zakład Ubezpieczeń Społecznych obowiązany jest ustalić kto tę opiekę sprawuje, czemu służyć może przeprowadzenie przez organ pomocy społecznej rodzinnego wywiadu środowiskowego. W skardze podkreślono również, że opieka naprzemienna nie została zdefiniowana w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, sformułowania takiego nie zawierają także orzeczenia sądowe regulujące szeroko pojętą opiekę, naprzemienność nie jest nadto uregulowana w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jednakże - według autora skargi - opieka naprzemienna jest ściśle związana z władzą rodzicielską i kontaktami, nie jest zaś powiązana z obowiązkiem alimentacyjnym i miejscem pobytu dziecka. W ocenie skarżącego wyrok wydany w sprawie rozwodowej zawiera powierzenie wykonywania władzy rodzicielskiej nad dzieckiem obojgu rodzicom bez ograniczeń i nie ustala sposobu kontaktowania się rodziców z dzieckiem. W świetle zaś art. 4 i art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci podzielone świadczenie wychowawcze przysługuje obojgu rodzicom, jeżeli orzeczenie sądu w przedmiocie opieki nad dzieckiem przewiduje sprawowanie przez rodziców opieki nad wspólnym dzieckiem w porównywalnych, powtarzających się okresach, przy czym obowiązujące przepisy nie wymagają równego podziału obowiązków, czy czasu wykonywania opieki przez poszczególnych rodziców. Orzeczenie sądowe, z którego ma wynikać opieka naprzemienna obojga rodziców, nie musi posługiwać się tym określeniem. Skarżący wniósł również o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. wyroku z uzasadnieniem Sądu Okręgowego Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia [...] listopada 2024r. (sygn. akt [...]) w przedmiocie obniżenia alimentów na okoliczność ustalenia przez tenże Sąd, że rodzice małoletniego dziecka – K. M. sprawują nad nią opiekę w formie naprzemiennej. Podnosząc powyższe wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 5. Odpowiadając na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Zgodnie art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących stanowić podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Zgodnie z wolą stron sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). 7. Kwestią sporną w sprawie jest to czy stan prawny i faktyczny sprawy wypełnia przesłanki określone w art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2a oraz art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Decydujące znaczenie dla jego rozstrzygnięcia ma to, czy w niniejszej sprawie można mówić o opiece naprzemiennej. Przesłanka tej opieki była w orzecznictwie rozbieżnie rozumiana. Stawiany był zarówno warunek, aby tego rodzaju opieka wyraźnie była orzeczona przez sąd powszechny, jak i dopuszczono, aby orzeczenie sądu regulujące sposób opieki nad dzieckiem przez rodziców żyjących osobno, mimo braku posłużenia się przez ten sąd określeniem "opieka naprzemienna", podlegało analizie w postępowaniu administracyjnym i ocenie, czy orzeczone formy sprawowania pieczy nad dzieckiem i jej organizacja wskazują na naprzemienne zamieszkiwanie dziecka u każdego z rodziców. Wskazówką dla tego jak rozumieć opiekę naprzemienną, są znowelizowane przepisy kodeksu postępowania cywilnego: art. 582¹ § 4, art. 598²², art. 756² § 1 pkt 3 wskazujące na stan, w którym dziecko w powtarzających się okresach mieszka z każdym z rodziców. Wynika z nich, że opieka naprzemienna związana jest z wykonywaniem władzy rodzicielskiej i sprawowaniem pieczy nad dzieckiem. W przypadku pieczy naprzemiennej chodzi o cykliczne, naprzemienne zamieszkiwanie dziecka z każdym z rodziców (A. Pośpiech [w:] Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, red. M. Fras, M. Habdas, Warszawa 2021, art. 107). Forma opieki naprzemiennej jest możliwa do ustalenia także w porozumieniu o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej (planie wychowawczym), przedkładanym i zaaprobowanym przez sąd oraz w ugodzie zawartej przed sądem (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2021 r., I OSK 4362/18, CBOSA). 8. Opieka (piecza) naprzemienna, jako związana z relacjami między rodzicami i dziećmi nie jest instytucją prawa administracyjnego, ale rodzinnego i z tego powodu uwzględnienia wymaga dorobek doktryny prawa rodzinnego. Na tym gruncie przyjmuje się, że ustanowienie pieczy naprzemiennej jest rozstrzygnięciem o władzy rodzicielskiej, a sama instytucja znajduje oparcie w uprawnieniu sądu powszechnego do rozstrzygnięcia o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej, którą rodzice muszą posiadać, przez ustalenie miejsca pobytu dziecka, a nie w uprawnieniu do rozstrzygnięcia o prawie do kontaktów, które jest kwestią pochodną od miejsca pobytu dziecka (M. Domański, Orzekanie o pieczy naprzemiennej w wyrokach rozwodowych. Prawo w działaniu, "Sprawy cywilne" 25/2016, s. 106; T. Justyński, W sprawie tzw. opieki naprzemiennej, "Rodzina i Prawo" 2011, nr 19, s. 5-6; K. Kędziera, M. Stępień, Piecza naprzemienna w polskim prawie rodzinnym, "Palestra" 2018, nr 3; P. Długołęcka, Dopuszczalność orzekania o pieczy naprzemiennej, "Studia Prawnoustrojowe" 2020, nr 50, s. 85; K. Kamińska, Ewolucja władzy rodzicielskiej ze szczególnym uwzględnieniem instytucji pieczy naprzemiennej (join physical custody), "Miscellanea Historico-Iuridica, 2020, tom XIX, z. 1, s. 95). Pozostawienie obojgu rodzicom pełnej władzy rodzicielskiej i powierzenie im opieki (pieczy) naprzemiennej nie są tożsame, pozostawienie nieuszczuplonej władzy rodzicielskiej nie oznacza automatycznie powstania pieczy naprzemiennej, jakkolwiek orzeczenie o pieczy naprzemiennej jest zawsze rozstrzygnięciem o władzy rodzicielskiej, ale nie odwrotnie (T. Justyński, W sprawie tzw. opieki naprzemiennej, op. cit. s. 6). W orzecznictwie przyjmuje się, że do orzekania w sprawach wykonywania władzy rodzicielskiej uprawnione są sądy powszechne, zatem stwierdzenie, że dziecko pozostaje w opiece naprzemiennej właśnie zgodnie z orzeczeniem sądu, oznacza orzeczenie sądu powszechnego. Rozstrzygnięcie o władzy rodzicielskiej rozwodzących się rodziców lub z innych powodów żyjących w rozłączeniu w postaci ustanowienia opieki naprzemiennej jest rozwiązaniem, które mieści się aktualnie w dyspozycjach art. 58 § 1 i 1a oraz art. 107 § 2 k.r.o. Forma opieki naprzemiennej jest możliwa do ustalenia także w porozumieniu o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej (planie wychowawczym), przedkładanym i zaaprobowanym przez sąd oraz w ugodzie zawartej przed sądem (por. wyrok NSA z 29 września 2021 r., I OSK 4362/18). Powyższy sposób rozumienia pojęcia opieki naprzemiennej jest tożsamy dla różnych regulacji prawnych odwołujących się do tegoż pojęcia. Elementem wspólnym tych uregulowań pozostaje kwestia orzeczenia sądu powszechnego, wynikająca ze sformułowania "w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców (...)". Wskazuje ona na konieczność wynikania opieki naprzemiennej z orzeczenia sądu (por. wyroki NSA z dnia 24 maja 2018 r., I OSK 2997/17; 19 stycznia 2018 r., I OSK 1807/17; 17 stycznia 2018 r., I OSK 1674/17; 4 października 2017 r., I OSK 778/17; 22 sierpnia 2017 r., I OSK 947/17 oraz 7 listopada 2019 r., CBOSA). Stanowisko to jest konsekwentnie podzielane w najnowszych orzeczeniach (por. wyroki NSA z dnia 21 stycznia 2025 r., I OSK 132/24 i I OSK 133/24 oraz 30 stycznia 2025 r., I OSK 72/23). 9. Z wydanego przez sąd powszechny wyroku wynika, że wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnią K. M. zostało powierzone obojgu jej rodzicom. Nie została jednak ustanowiona opieka naprzemienna. Nie ustalono również sposobu kontaktowania się skarżącego z córką. Natomiast ustalone zostało miejsce pobytu małoletniej - przy matce. Z treści tego orzeczenia nie wynika zatem taki stan, w którym dziecko w powtarzających się okresach mieszka z każdym z rodziców. Prawidłowo zatem organy przyjęły, że w sprawie nie można mówić o opiece naprzemiennej w rozumieniu art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a ustalone w wyroku sądu powszechnego miejsce pobytu małoletniej przesądza o tym, kto z rodziców sprawuje opiekę. Podobnie jak przypadku opieki naprzemiennej w przypadku określenia w prawomocnym wyroku sądu powszechnego miejsca pobytu dziecka organy administracyjne nie mają kompetencji do dokonywania własnych ustaleń i odmiennej oceny prawnej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2025 r., II SA/Po 736/24). Powoływany przez skarżącego wyrok Sądu Okręgowego z dnia [...] listopada 2024 r. wydany w sprawie alimentacyjnej [...] niczego w zakresie rozważanych przesłanek nie zmienia. W sprawie o obniżenie alimentów nie mogła być bowiem ukształtowana opieka naprzemienna. Rozważania zawarte w uzasadnieniu tego wyroku nie są zaś dla organów administracyjnych i sądu administracyjnego wiążące, tym bardziej że dotyczą kosztów utrzymania dziecka. 10. Podsumowując należy wskazać, że w ocenie Sądu decyzja podjęta przez organ była zgodna z prawem i opierała się na prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i prawidłowej ocenie stanu faktycznego, z uwzględnieniem tego że organ administracyjny nie posiada kompetencji do dokonywania własnej oceny okoliczności podlegających kompetencji sądu powszechnego. Nie doszło w sprawie do naruszenia także innych, niż wskazane w skardze przepisów prawa. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.