II SA/Go 686/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., nr XXIV/162/08 w sprawie opłat za świadczenia prowadzonego przez gminę publicznego przedszkola samorządowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2, I. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt l. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku II SA/Go 686/09 U Z A S A D N I E N I E Rada Gminy, z powołaniem się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: u.s.g, oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej: u.s.o, podjęła w dniu [...] grudnia 2008r. uchwałę Nr XXIV/162/08 w sprawie opłat za świadczenia prowadzonego przez gminę publicznego przedszkola samorządowego. W myśl § 1 w/w uchwały "Ustala się opłaty za świadczenia prowadzonego przez gminę przedszkola publicznego obejmujące: 1) koszty wyżywienia, 2) koszty związane z przygotowaniem posiłków oraz koszty zajęć opiekuńczo – wychowawczych w zakresie i wymiarze przekraczające podstawy programowe" Zgodnie z § 2 uchwały: 1. "Opłaty za świadczenia określone w § 1 pkt 1 ustala Dyrektor Przedszkola na podstawie faktycznie poniesionych kosztów (wsad do kotła), 2. Opłaty za świadczenia określone w § 1 pkt 2 ustala się w wysokości: a) 39,50 zł miesięcznie za korzystanie z jednego posiłku w czasie 5 godzinnego pobytu w przedszkolu, b) 78,00 zł miesięcznie za korzystanie z 2 posiłków w czasie 5 godzinnego pobytu w przedszkolu, c) 112,00 zł miesięcznie za korzystanie z 3 posiłków w czasie 7,5 godzinnego pobytu w przedszkolu, d) 20,00 zł miesięcznie za pobyt o oddziale przedszkolnym. 3. Opłaty, o których mowa w § 2 ust. 2 od 2010r. będą ulegać podwyższeniu o stopień inflacji w zaokrągleniu do pełnego złotego w górę". Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył Prokurator Rejonowy, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej § 2 pkt 1, 2 i 3. Prokurator zarzucił w/w uchwale w zaskarżonym zakresie istotne naruszenie prawa, tj. art. 14 ust. 5 u.s.o. Skarżący podkreślił na wstępie, iż ustalenie opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego co uzasadnił tym, że uchwała taka wydawana jest na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne adresowane do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym -- w tym przypadku adresatami są rodzice i opiekunowie dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Na potwierdzenie powyższego Prokurator przywołał utrwalone w tym zakresie stanowisko sądów administracyjnych. Prokurator zaznaczył, iż zgodnie z przepisem art. 40 ust. 1 u.s.g, radzie gminy przysługuje prawo stanowienia prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. W art. 14 ust. 5 u.s.o ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencję do ustalania opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, jednakże z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tejże ustawy, tj. z zastrzeżeniem, iż przedszkole publiczne musi prowadzić bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego. Z powyższego skarżący wywiódł, iż nauczanie i wychowanie odbywa się w ramach podstawy programowej i jest bezpłatne, natomiast za świadczenia publicznych przedszkoli wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego dozwolone jest pobieranie opłat. Jednakże niezbędne jest przy tym określenie rodzaju świadczeń, które są odpłatne i wysokości opłaty odpowiadającej każdemu z tych świadczeń. W ocenie skarżącego nie jest wystarczające wskazanie w uchwale ogólnej stawki opłaty stałej za świadczenia przedszkola. Powoduje to bowiem przyjęcie tylko jednej sztywnej opłaty, która nakłada na rodziców obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego niezależnie od tego czy konkretne przedszkole oferuje jakiekolwiek inne świadczenia poza realizacją podstawy programowej, jakości tych świadczeń i przede wszystkim niezależnie od tego czy konkretne dziecko w ogóle korzysta z dodatkowych świadczeń i w jakim rozmiarze. Skarżący podkreślił, iż w zaskarżonej uchwale w § 2 wskazano ogólną opłatę za świadczenia przedszkola, uzależniając jedynie jej wysokość od tego czy dziecko korzysta z jednego, dwóch czy też trzech posiłków, a nadto od ilości godzin pobytu w przedszkolu. Zupełnie nieprecyzyjnie określona została stawka opłaty za pobyt dziecka w oddziale przedszkolnym (§ 2 pkt 2 lit. d). Natomiast obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne, jak zaznaczył skarżący, jest wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą, a przy ustalaniu omawianej opłaty konieczne jest szczegółowe wykazanie za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Sposób ustalenia w/w opłaty winien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Zgodnie z powyższym gdyby opłaty za świadczenia przedszkoli przekraczających podstawę programową zostałyby ustalone przez Radę Gminy z uwzględnieniem zasady ekwiwalentności i odpowiednio skalkulowane to możliwe byłoby uznanie takiej uchwały za zgodną z regulacjami rangi ustawowej. Na poparcie swojego stanowiska zawartego w skardze Prokurator powołał się na bogate orzecznictwo sądów administracyjnych w tym samym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wskazała, iż nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącego, albowiem oczywistym jest, iż opłaty ustalone przez Radę Gminy w zaskarżonej uchwale nie obejmują czynności i świadczeń wynikających z realizowanej przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, która jest realizowana w sposób bezpłatny. Rada Gminy wyjaśniła, iż zajęcia w wymiarze 5 godzin tygodniowo są realizowane bezpłatnie – opłaty za świadczenia przedszkola na rzecz dzieci w nim zapisanych są pobierane tylko za zajęcia ponadprogramowe, realizowane po 5 godzinach przebywania dziecka w przedszkolu. Nadto wskazano, że ramy podstawy programowej wychowania przedszkolnego określone w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół, nie obejmują zapewnienia przez gminę wyżywienia dzieci. W zaskarżonej uchwale, zgodnie z zasadą ekwiwalentności świadczeń, wskazano wyraźnie rodzaj świadczeń, które są odpłatne i wysokość opłaty odpowiadającej każdemu z tych świadczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Po wniesieniu skargi Sąd, zgodnie z art. 147 p.p.s.a. w razie jej uwzględnienia, orzeka o nieważności uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty. nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSAi poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 r. , SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, póz. 90). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Uwzględniając przytoczone zasady oceny obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym, gdyż została podjęta z istotnym naruszeniem wskazanych dalej przepisów. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Nr XXIV/162/08 w sprawie opłat za świadczenia prowadzonego przez gminę publicznego przedszkola samorządowego. Zdaniem Sądu, w pierwszej kolejności przesądzenia wymagała kwestia charakteru prawnego zaskarżonej uchwały, jako zagadnienia o najdalej idących konsekwencjach dla bytu prawnego tego aktu. Co prawda brak jest legalnej definicji aktu prawa miejscowego, jednakże w orzecznictwie i doktrynie ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg adresatów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002r. Sygn. akt l SA 2160/2001 LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 3 października 2006r. Sygn. akt l OSK 908/06, niepublik., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005r. Sygn. akt l OSK 971/2005, LEX nr 196727). Obecnie nie budzi już wątpliwości, że uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Pogląd taki zaprezentowany w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r. (l OSK 971/05, LEX nr 196727) został zaaprobowany i podzielony również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych. W ocenie NSA, za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 u.s.o przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Kwestionowany przez skarżącego § 2 zaskarżonej uchwały stanowi, iż: "1. Opłaty za świadczenia określone w § 1 pkt 1 ustala Dyrektor Przedszkola na podstawie faktycznie poniesionych kosztów (wsad do kotła), 2. Opłaty za świadczenia określone w § 1 pkt 2 ustala się w wysokości: a) 39,50 zł miesięcznie za korzystanie z jednego posiłku w czasie 5 godzinnego pobytu w przedszkolu, b) 78,00 zł miesięcznie za korzystanie z 2 posiłków w czasie 5 godzinnego pobytu w przedszkolu, c) 112,00 zł miesięcznie za korzystanie z 3 posiłków w czasie 7,5 godzinnego pobytu w przedszkolu, d) 20,00 zł miesięcznie za pobyt o oddziale przedszkolnym. 3. Opłaty, o których mowa w § 2 ust. 2 od 2010r. będą ulegać podwyższeniu o stopień inflacji w zaokrągleniu do pełnego złotego w górę". Uchwalając powyższe regulacje jako podstawę prawną aktu normatywnego, w którym je zawarto Rada Gminy wskazała art. 14 ust. 5 u.s.o. Zgodnie z art. 5 ust. 5 u.s.o, zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi oraz przedszkoli specjalnych, szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należy do zadań własnych gmin. Stosownie zaś do art. 14 ust. 5 u.s.o, opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy. W myśl art. 6 ust. 1 u.s.o, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1) prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; 2) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 3) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Dla oceny regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale istotne znaczenie ma przepis art. 14 ust. 5 u.s.o, w którym ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tej ustawy. Z przywołanego wyżej przepisu wynika jasno, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłaty. W tym miejscu należałoby określić znaczenie użytego w treści art. 14 ust. 5 u.s.o pojęcia "opłata", gdyż nie istnieje jego definicja ustawowa. Bezwzględnie, pośród danin publicznych dokonać można wyodrębnienia dwóch kategorii: podatków i opłat. Podstawą tego rozróżnienia jest koncepcja ekwiwalentności. Opłaty wydają się stanowić wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.). Opłatę możemy zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi więc instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Zdaniem Sądu, taki właśnie charakter ma opłata ustalona na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC Warszawa 2006, str. 157). W świetle przywołanych przepisów, nie budzi również wątpliwości kompetencja rady do ustanowienia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych, przy czym opłaty te mogą być ustalane tylko za świadczenia przekraczające minimum programowe wychowania przedszkolnego. Rada nie może zaś ustalać w uchwale opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, gdyż mieszczące się w tym zakresie świadczenia są bezpłatne. Konsekwentnie do powyższego rada gminy nie może ustalać odpłatności za świadczenia, które mieściłyby się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, gdyż świadczenia takie są bezpłatne, a także nie może obciążać opłatami rodziców dziecka korzystającego wyłącznie z pięciogodzinnej opieki przedszkolnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 u.s.o opłata nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. W wyroku z dnia 3 marca 2009 r., l OSK 1189/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż ustalenie opłaty na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 u.s.o. Podobny pogląd został wyrażony w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008 r., IV SA/Wr 150/08, z dnia 5 lutego 2008 r., III SA/Wr 622/07 (Lex nr 372638), z dnia 30 maja 2007 r., IV SA/Wr 122/07 (Lex nr 322173), z dnia 24 września 2008 r., III SA/Wr 358/08, z dnia 8 sierpnia 2006 r., IV SA/Wr 94/06 (Lex nr 235607), z dnia 18 lipca 2007 r., IV SA/Wr 213/07 (Lex nr 471665), z dnia 7 maja 2008 r., wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., III SA/Lu 167/08 i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 marca 2009 r., III SA/Gd 476/08 baza LEX, zob. również przywołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest zatem wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Uchwała powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Powyższe musi wynikać z treści uchwały, nie zaś nie z jej uzasadnienia. Uzasadnienie uchwały stanowi bowiem tylko element rozstrzygnięcia (nie zastępuje go) i realizuje funkcje prawnego obowiązku wykazania podstawy samego rozstrzygnięcia. Zaskarżona uchwała w § 2 pkt 2 lit. d stanowi w sposób ogólny, iż Rada ustala opłatę w wysokości 20,00 zł miesięcznie za pobyt w oddziale przedszkolnym. W uchwale nie określono rozmiaru (czasu korzystania) i charakteru dodatkowych usług opiekuńczo-wychowawczych świadczonych przez oddział przedszkolny ani też ich jakości. Takie ogólnikowe ujęcie przedmiotowej opłaty powoduje w istocie przyjęcie tylko jednej, a przy tym sztywnej opłaty, która w istocie nakłada na rodziców dzieci obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od rozmiaru i rodzaju tych dodatkowych świadczeń oferowanych poza podstawą programową przez przedszkole, oraz bez związku z tym, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z owych dodatkowych świadczeń (a jeśli nawet tak, to w jakim rozmiarze). Podkreślić trzeba, że kontrolowana uchwała jako akt prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym powinna zakresem swojego uregulowania obejmować wszystkie możliwe sytuacje. Zgodnie z zasadami techniki prawodawczej, akt normatywny (a takim jest przedmiotowa uchwała) powinien zawierać próbę zdefiniowania danego określenia, jeżeli jest ono wieloznaczne lub nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości albo znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe. Wprowadzenie w uchwale będącej aktem prawa miejscowego uregulowań sformułowanych w sposób trudny do jednoznacznego odczytania stanowi istotne naruszenie prawa. Zawarte w § 2 pkt 2 lit d zakwestionowanej przez Prokuratora w rozpoznawanym przypadku uchwały sformułowanie takiego warunku nie spełnia. W uchwale – jak już wyżej wskazano - nie określono rozmiaru (czasu korzystania) i charakteru dodatkowych usług opiekuńczo-wychowawczych świadczonych przez konkretne przedszkole publiczne oraz ich jakości. Słusznie zauważa skarżący, że kierując się zasadą ekwiwalentności świadczeń opłatę wnosi się za konkretne świadczenia, przekraczające podstawę programową. W ustawie nie przewidziano bowiem pojęcia "opłaty stałej". Podejmując zatem zakwestionowaną przez Prokuratora uchwałę Rada Gminy dokonała istotnego naruszenia prawa, polegającego na braku wykazania, że realizując program wychowania przedszkolnego i wykraczając poza jego ramy żąda się z tego tytułu uiszczenia opłaty za dodatkowe świadczenia z tym związane. Podkreślenia wymaga (na co nie zwrócił uwagi skarżący), iż w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały tj. w dniu [...] grudnia 2008r. obowiązywał przepis art. 67a u.s.o. Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2008r., następnie od dnia 23 sierpnia 2008r. przepis ten zaczął obowiązywać w nowym brzmieniu. Określa on ogólne zasady funkcjonowania stołówek prowadzonych przez szkoły. Intencją ustawodawcy w nowelizacji u.s.o było jednoznaczne uregulowanie na poziomie ustawy przepisów dotyczących odpłatności za posiłki w stołówkach szkolnych. Z ratio legis art. 67a u.s.o wynika, że uczeń korzystający ze stołówki pokrywa jedynie koszty produktów żywnościowych składających się na posiłek, potocznie nazywany "wsadem do kotła", a różnicę między całkowitym kosztem posiłku, a tym wsadem pokrywa organ prowadzący, który w porozumieniu z dyrektorem szkoły określa warunki korzystania ze stołówki, w tym wysokość opłat (art. 67a ust. 3). Podkreślenia wymaga, iż przepis art. 67a u.s.o ma zastosowanie również do przedszkoli, zgodnie bowiem z art. 3 pkt 1 u.s.o przez szkołę należy rozumieć także przedszkole. W zaskarżonej uchwale, w § 2 pkt 1 Rada Gminy ustaliła, iż opłaty za świadczenia określone w § 1 pkt 1 a więc opłaty za wyżywienie, ustala Dyrektor Przedszkola na podstawie faktycznie poniesionych kosztów (wsad do kotła). Jak już wyżej wskazano, przepis art. 67a ust. 3 u.s.o stanowi, iż warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Zatem uznać należy, iż Rada Gminy bez podstawy prawnej zcedowała ustalanie wysokości opłat za posiłki tylko na dyrektora przedszkola, który ma ustalać wysokość opłat bez porozumienia z organem prowadzącym szkołę. W § 2 pkt 2 lit. a – c zaskarżonej uchwały Rada Gminy ustaliła opłaty za świadczenia określone w § 1 pkt 2 a więc opłaty związane z przygotowaniem posiłków. Ponownie należy zatem wskazać, iż uczeń korzystający ze stołówki pokrywa jedynie koszty produktów żywnościowych składających się na posiłek, potocznie nazywany "wsadem do kotła" a różnicę między całkowitym kosztem posiłku, a tym wsadem pokrywa organ prowadzący szkołę. Nie ma zatem podstaw, na podstawie art. 67a u.s.o (tak jak stanowi to zaskarżona uchwała), do ustalania opłat związanych z przygotowaniem posiłków. Reasumując wskazać należy, iż podejmując zakwestionowaną przez skarżącego uchwałę Rada Gminy dokonała istotnego naruszenia art. 14 ust. 5 i art. 67a ust. 1 – 4 u.s.o. Wobec powyższego Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2. W sprawie zaistniała także konieczność stwierdzenia nieważności pkt 3 § 2, albowiem jest on nierozłącznie związany z § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Stosownie do treści art. 152 p.p.s.a Sąd orzekł, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części objętej stwierdzeniem nieważności.