II SA/Go 745/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2023 r. sprawy ze sprzeciwu R.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz wnoszącej sprzeciw – R.P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy (dalej w skrócie: organ pierwszej instancji), decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...] - na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 614 ze zm., dalej w skrócie: u.ś.r.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1466) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: K.p.a.) – odmówił R.P. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką – K.Ł. legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z [...] czerwca 2014 r.). W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że na skutek złożonego przez stronę wniosku z [...] kwietnia 2022 r. wydana została decyzja z dnia [...] maja 2022 r. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dalej uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2022 r. i przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ podał, iż strona ma przyznany decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. zasiłek dla opiekuna i że do akt sprawy załączona została rezygnacja wnioskodawczyni z uprawnień do tego zasiłku od [...] kwietnia 2022 r. W dniu [...] sierpnia 2022 r. organ I instancji wydał decyzję uchylającą od [...] kwietnia 2022 r. zasiłek dla opiekuna. Jednocześnie zaznaczył, że rozpoznając sprawę przeanalizował wyrok Trybunału Konstytucyjnego (dalej w skrócie: TK) z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1443), który orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem organu pierwszej instancji TK choć orzekł o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r., to nie zmienił sytuacji prawnej osób, które nie spełniają zawartych w tym przepisie przesłanek. W związku z tym wydany przez TK wyrok nie oznacza w żadnym razie, aby w obecnym stanie prawnym świadczenie pielęgnacyjne mogło zostać przyznane osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym dorosłym, który nie został dotknięty niepełnosprawnością w okresach życia wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r., a w przypadku matki wnioskodawczyni miało to miejsce od [...] października 2011 r. (matka ur. 1939 r.). Odwołanie od ww. decyzji złożyła R.P. reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego. Strona zarzuciła rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie wyroku TK z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, w którym doszło do uznania niekonstytucyjności normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej w skrócie: SKO, organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] października 2022 r., nr [...] – na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. – uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. SKO zwróciło uwagę na wcześniejsze uchylenie decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy i wynikające z art. 138 § 2a k.p.a. związania organu I instancji w zakresie wytycznych co do wykładni przepisów mogących znaleźć zastosowanie w sprawie. Według SKO nie budzi wątpliwości, iż R.P. będąca córka niepełnosprawnej K.Ł. jest osobą, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny i zachodzą przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Za niesporne uznało Kolegium, że wnioskodawczyni z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką, która jest wdową, nie podejmuje zatrudnienia (wspólnie zamieszkują). Według oceny SKO z tak ustalonego stanu faktycznego wynika, że zakres opieki sprawowanej przez stronę nad matką niepełnosprawną w stopniu znacznym jest szeroki i uniemożliwia podjęcie aktywności zawodowej nawet w częściowym zakresie. Podsumowując Kolegium za bezsporne w niniejszej sprawie uznało spełnienie przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 u.ś.r. uznając ,iż organ w tym zakresie dopuścił się zatem naruszenia przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. i art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a. SKO wskazało, iż istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego czy opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r. pomimo, że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. W tym zakresie SKO wskazało na wyrok TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, który orzekł, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Kolegium zwróciło uwagę na wiążący charakter tego wyroku. W ocenie SKO po wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, który wszedł w życie z dniem 23 października 2014 r. - oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Z powyższych względów SKO uznało odwołanie za uzasadnione, zwracając uwagę, iż podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie mógł być art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Mimo tego SKO uznało, iż postępowanie odwoławcze nie może zastępować postępowania przed organem II instancji wskazując w tym zakresie na zasadę dwuinstancyjności określoną w art. 15 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy – jak wskazało SKO – organ pierwszej instancji powinien stosując się do zaleceń Kolegium zawartych w decyzji, rozstrzygnąć ostatecznie sprawę. Powyższa decyzja stała się przedmiotem sprzeciwu R.P. reprezentowanej przez pełnomocnika złożonego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego stwierdzając, iż SKO dopuściło się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., skoro w sprawie brak jest okoliczności wymagających dodatkowego szczegółowego wyjaśnienia. Skarżąca zwróciła uwagę, iż spełnienie przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostało potwierdzone przez SKO w zaskarżonej decyzji. Strona uznało takie działanie za szczególnie rażące w obliczu uchylenia zasiłku dla opiekuna i pozbawienia w ten sposób źródła dochodu bez jednoczesnego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odpowiadając na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, w całości, podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej w skrócie: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi zasady procedury administracyjnej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Należy przede wszystkim wskazać, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej w skrócie: CBOSA). Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, CBOSA). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter oceny, jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, CBOSA). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, CBOSA). Wskazać bowiem należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 K.p.a., to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 K.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Przepis art. 136 K.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślić należy, że tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15, CBOSA). Z uwagi na powyższe, jeżeli organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, powinien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Przy czym, w świetle w art. 138 § 2 K.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3311/19, CBOSA). Powyższe oznacza, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, gdyż decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w danej sprawie. Podobnie, organ odwoławczy błędnie zastosuje art. 138 § 2 K.p.a., gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., sygn. II OSK 3080/19, CBOSA). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, SKO uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, nie podważając materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez organ co do tego, że K.Ł. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z [...] czerwca 2014 r., k – 17 akt adm.), że opiekę na matką sprawuje skarżąca (kwestionariusz wywiadu środowiskowego z załączonymi dokumentami, k – 9-21),wspólnie z nią zamieszkując. Jednocześnie za bezsporne uznało SKO, że w takich okolicznościach, sprawując taką opiekę strona nie podejmuje zatrudnienia przy czym zakres tej opieki uniemożliwia podjęcie aktywności zawodowej nawet w częściowym zakresie. Nie budziło też wątpliwości i zastrzeżeń usunięcie materialnoprawnej przeszkody do ewentualnego przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a mianowicie została uchylona decyzja o przyznaniu stronie prawa do zasiłku dla opiekuna, na co Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwracało uwagę w swojej pierwszej decyzji kasatoryjnej z dnia [...] lipca 2022 r. Natomiast nie podzieliło SKO stanowiska organu pierwszej instancji co do zastosowania w sprawie kryterium określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie SKO po wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, który wszedł w życie z dniem 23 października 2014 r. - oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Jak zatem z powyższego wynika uchylenie decyzji organu pierwszej instancji nie wynikało z potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie w celu wyjaśnienia okoliczności, które mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (art. 138 § 2 K.p.a.), ale było skutkiem odmiennej interpretacji przepisów prawa materialnego. Dodać należy, że wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. należy odnosić do wymagających wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego sprawy oraz do czynności procesowych, które powinien przeprowadzić organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę, nie odnoszą się natomiast do wykładni przepisów prawa materialnego. Odmienna wykładnia prawa materialnego, błędna treści przepisów prawa na tle zebranego prawidłowo materiału dowodowego, przy wystarczająco wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy, nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, w takiej bowiem sytuacji organ II instancji powinien orzec merytorycznie. Jeżeli zaś zgromadzony jest materiał dowodowy w sprawie, nie budzi on wątpliwości to orzeczenie przez organ odwoławczy merytorycznie na narusza zasady dwuinstancyjności. Nie bez znaczenia jest również w przedmiotowej sprawie okoliczność, że stronie zostało uchylone prawo do zasiłku dla opiekuna, natomiast prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie zostało przyznane. Pomimo upływu ponad dziewięciu miesięcy od daty złożenia wniosku o przyznanie prawa do tego świadczenia (22 kwietnia 2022 r.) oraz wydania czterech decyzji (dwóch przez organ I instancji oraz dwóch przez Kolegium) sprawa, w której postępowanie dowodowe nie są w istocie skomplikowane, nie została jeszcze zakończona. Podsumowując, w ocenie Sądu, w badanej sprawie SKO nie wykazało uchybień procesowych organu pierwszej instancji, a zatem nie dowiodło, że zaistniała konieczność zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Nadto organ odwoławczy nie wyjaśnił z jakiej przyczyny odstąpił od wydania decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie. Powołane przez organ odwoławczy okoliczności nie wypełniają bowiem przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasacyjnej. W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64d § 1 w zw. art. 16 § 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów sądowych obejmujących koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.