II SA/Go 818/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi T.S. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. ,nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na rzecz adwokata M.Ł. wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększone o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu. Decyzją z dnia [...] maja 2012r. nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (urząd dalej określany jako UdSKiOR) utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] o odmowie przyznania T.S. uprawnień kombatanckich tytułu służby w Armii Krajowej. W dniu 4 grudnia 2014 r. T.S. nadesłał wniosek o ponowne przyznanie mu uprawnień kombatanckich. W związku z tym organ zwrócił się do wnoszącego o informację w jakim trybie żąda rozpoznania swojego wniosku, z uwagi na to, iż w jego sprawie została już wydana ostateczna decyzja. Po wymianie korespondencji organ ustalił, iż zainteresowany żąda wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r. nr 267 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.). Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Szef UdSKiOR - powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 148 § 1 k.p.a. i art. 150 § 1 k.p.a - odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Kierownika UdSKiOR z dnia [...] maja 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 16 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Jednym ze sposobów weryfikacji decyzji jest zatem wznowienie postępowania mogące nastąpić wyłącznie w stosunku do decyzji ostatecznych i jedynie w przypadkach przewidzianych przepisami prawa. Przepisy dotyczące tej instytucji mają charakter szczególnej i zupełnej regulacji prawnej, która tylko w drodze wyjątku i w ściśle określonych przypadkach pozwala na wzruszenie decyzji ostatecznej i jako takie nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Organ przywołał następnie treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zgodnie z którym, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie wtedy, gdy wyjdą na jaw dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję. Stosownie natomiast do art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia. Organ podkreślił, iż strona do swojego wniosku dołączyła kopię oświadczenia B.L., datowanego na dzień [...] kwietnia 2013r. Ponadto T.S. w odpowiedzi na pismo potwierdził, że spotkał się z wyżej wymienioną osobą po latach i w dniu [...] kwietnia 2013 r. wyraziła ona zgodę na złożenie oświadczenia. Biorąc pod uwagę, że wniosek został złożony w dniu 4 grudnia 2014 r., przekroczony został miesięczny termin do złożenia wniosku z art. 148 § 1 k.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył T.S., domagając się wydania decyzji o przyznaniu mu uprawnień kombatanckich z tytułu służby w Armii Krajowej. W uzasadnieniu tego wniosku skarżący wskazał, iż jest osobą schorowaną o znacznym stopniu niepełnosprawności, często podlegającą hospitalizacji. W związku z tym nie jest stanie podejmować w sposób ciągły czynności życiowych w tym korespondencji. Mogło to zaważyć na wydłużonej czasowo czynności wystąpienia do organu w tej sprawie. Ponadto skarżący podkreślił, iż jako człowiek prosty i niemający wiedzy prawniczej nie zdawał sobie sprawy z ram czasowych dotyczących wniesienia podania o wznowienie postępowania. Postanowieniem z [...] marca 2015 r. nr [...] Szef UdSKiOR – powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127§ 3 k.p.a. , art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 148§ 1 k.p.a. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ przywołał przytoczoną powyżej treść art. 145 § 1pkt 5 k.p.a. oraz art. 148 § 1 k.p.a., wskazując, iż oświadczenie B.L., datowane jest na dzień [...] kwietnia 2013r. Taką datę powstania dokumentu potwierdził także wnioskodawca. Tym samym podanie o wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zostało złożone po terminie przewidzianym w art. 148 § 1 k.p.a. Ponadto organ - odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego kwestii, iż nie zdawał sobie sprawy z ram czasowych dotyczących wniesienia podania o wznowienie - zauważył, iż w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. pouczył stronę o treści art. 148 § 1 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył T.S. domagając się uchylenia tego orzeczenia i nakazania organowi ponownego rozpatrzenia sprawy. Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2015r. (sygn. akt II SA/Go 242/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] z uwagi na to, iż zarówno decyzję z dnia [...] maja 2012 r. kończącą postępowanie, którego dotyczy wniosek skarżącego o wznowienie, jak i zaskarżone postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r. o odmowie wznowienia tego postępowania podpisała ta sama osoba. Postanowieniem z dnia [...] września 2015r. nr [...] Szef UdSKiOR - powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 148§ 1 k.p.a. i art. 150 § 1 k.p.a - odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Kierownika UdSKiOR z dnia [...] maja 2012 r. W uzasadnieniu organ przywołał argumentację zawartą w ww. postanowieniu z dnia 6 lutego 2015r. Postanowieniem z dnia [...] września 2015r. nr [...] Szef UdSKiOR – powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 148§ 1 k.p.a. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ zawarł argumenty podane w uzasadnieniu ww. postanowienia z dnia [...] marca 2015r. Skargę na powyższe postanowienie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. T.S. domagając się uchylenia tego orzeczenia i nakazania organowi ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu skarżący podał, iż z powodu postępujących schorzeń po wylewie nie był w stanie wcześniej podjąć czynności związanych z wystąpieniem do organu z wnioskiem o wznowienie postępowania. Podkreślił również, iż organ nie odniósł się do merytorycznego znaczenia przedstawionego nowego dowodu (oświadczenia B.L.), oparł się jedynie na fakcie przekroczenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Takie postępowanie organu - w ocenie skarżącego - nie wzbudza zaufania. Ponadto skarżący wskazał, iż domniemywa, że organ mógł podjąć w tej sprawie inne czynności, o których nie ma wiedzy, a jednocześnie przejrzystość w postępowaniu organu powinna się wyrażać w zapoznaniu go z aktami sprawy przed wydaniem postanowienia. Postanowieniem z dnia 16 listopada 2015r. referendarz sądowy przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie całkowitym. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 29 grudnia 2015r. pełnomocnik skarżącego podniósł, iż organ nie rozważył możliwości zastosowania art. 58 k.p.a. w sprawie. Tymczasem z treści pism skarżącego kierowanych do organu, w szczególności z treści pisma z dnia [...] grudnia 2014r. wynika, iż skarżący poruszył kwestie dotyczące podstaw wznowienia, ale także kwestie dotyczące przekroczenia terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 roku, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję w aspekcie jej zgodności z prawem, nie podlega natomiast kontroli i ocenie tego sądu to, czy także w kryteriach słuszności, celowości bądź sprawiedliwości społecznej rozstrzygnięcie organu administracji jest właściwe. Stosownie do treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a." sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, co oznacza, że badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego postanowienia sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ono obowiązujących przepisów prawa. Przedmiotem oceny sądu jest odmowa przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] maja 2012r. nr [...] o odmowie przyznania T.S. uprawnień kombatanckich z tytułu służby w Armii Krajowej. Rozpatrując przedmiotową sprawę należy mieć na względzie, iż możliwość uruchomienia postępowania w celu ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w nadzwyczajnym postępowaniu jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego, uwarunkowana jest pozytywnym wynikiem przeprowadzonego uprzednio postępowania wstępnego, które dotyczy ustalenia istnienia przesłanek dopuszczalności wszczęcia wznowionego postępowania. I tak przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji zobowiązany jest zbadać czy wniosek o wznowienie postępowania złożyła strona postępowania, czy oparty jest on na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 kpa, oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa. W rozpatrywanej sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że skarżący posiada przymiot strony postępowania oraz że we wniosku o wznowienie postępowania z dnia [...] grudnia 2014r. jako podstawę wznowienia wskazał (po uprzednim wezwaniu organu do sprecyzowania wniosku) przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w postaci zeznania świadka B.L.. Przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Podkreślić trzeba, iż w orzecznictwie ugruntował się pogląd zgodnie, z którym aby skutecznie skorzystać z podstawy wznowienia jaką daje art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. należy spełnić kumulatywnie następujące przesłanki: nowe okoliczności i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej, a ponadto nowe okoliczności i nowe dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 768/11, opubl. Lex nr 1252179, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 14 listopada 2012r. sygn. akt II SA/Wa 1104/12, opubl. Lex nr 1249032). Z kolei w myśl art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Wniesienie takiego podania z uchybieniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. skutkuje wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd podzielił stanowisko organu orzekającego w sprawie, że przedstawienie przez skarżącego nowego dowodu w postaci zeznań świadka B.L. nastąpiło z przekroczeniem określonego w art. 148 k.p.a. terminu. Oświadczenie B.L. opatrzone jest datą [...] kwietnia 2013r., natomiast wniosek T.S. o wznowienie postępowania został złożony dopiero w dniu 4 grudnia 2014r., a więc ze znacznym przekroczeniem terminu jednego miesiąca. Przy tym w aktach sprawy brak wniosku o przywrócenie terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., o treści którego to przepisu strona została pouczona. Odnosząc się do twierdzeń pełnomocnika skarżącego przedstawionych na rozprawie w dniu 29 grudnia 2015r., że z treści pism skarżącego kierowanych do organu, w szczególności z treści pisma z dnia [...] grudnia 2014r. wynika, iż skarżący poruszył nie tylko kwestie dotyczące podstaw wznowienia, ale także kwestie dotyczące przekroczenia terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania, Sąd po przeprowadzeniu analizy ww. pisma, jak i pozostałych pism kierowanych przez skarżącego do organu nie znalazł w nich treści mogących świadczyć o tym, że strona złożyła o przywrócenie terminu określonego w art. 148 k.p.a. na zasadach z art. 58 k.p.a. Należy przy tym podkreślić, że żądanie przywrócenia terminu musi być wyraźne. Przepisom k.p.a. nie jest znany przypadek milczącego czy też dorozumianego przywrócenia terminu. Przywrócenie terminu uregulowane w art. 58 i n. k.p.a. może nastąpić wyłącznie na wniosek zainteresowanego (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r., II OSK 1822/06, LEX nr 453995). Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu (tak: wyrok NSA z dnia 3 marca 2008 r., I OSK 268/07, LEX nr 401669; podobnie NSA w wyroku z dnia 1 czerwca 2010 r., II GSK 596/09, LEX nr 603140, w którym stwierdzono, że: "Warunkiem koniecznym rozpoznania przez organ zagadnienia przywrócenia terminu jest złożenie stosownej prośby (wniosku) przez zainteresowanego. Nie ma natomiast prawnej możliwości przywrócenia terminu przez organ z urzędu - bez wniosku strony. Sam fakt dokonania czynności procesowej po terminie nie stwarza domniemania, że strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu, a pogląd jakoby można było złożyć wniosek o przywrócenie terminu w sposób dorozumiany nie znajduje oparcia w przepisach administracyjnej procedury"; zob. także wyrok NSA z dnia 17 lutego 2012r., II OSK 2287/10, LEX nr 1121217, w którym stwierdzono, że: "Instytucja przywrócenia terminu oparta jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że wnoszący podanie musi w sposób niebudzący wątpliwości domagać się przywrócenia uchybionego terminu"). Odnosząc się z kolei do twierdzeń skarżącego, że organ nie odniósł się do merytorycznego znaczenia przedstawionego nowego dowodu (oświadczenia B.L.) stwierdzić należy, iż brak spełnienia choć jednej z przesłanek formalnych wniosku o wznowienie - w tym przypadku złożenie przez stronę podania o wznowienie postępowania po terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a. musi skutkować odmową wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., nie ma przy tym znaczenia merytoryczna "waga" dowodu. Ocena merytoryczna nowego dowodu określonego w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nastąpiłaby po spełnieniu przesłanek formalnych wniosku o wznowienie, po wznowieniu samego postępowania, a nie na etapie badania ww. przesłanek. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego rozpoczyna bowiem etap, w którym organ właściwy bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Powinność zbadania przyczyn wznowienia (w niniejszej sprawie ocena nowego dowodu) aktualizuje się dopiero w drugim etapie postępowania, a więc po wydaniu postanowienia wznawiającego postępowanie, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 października 2015r., sygn. akt II OSK 219/14, opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, z 14 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2397/98, opubl. Lex nr 47857; z 27 marca 2001 r., sygn. akt I SA 2390/99, opubl. Lex nr 54724; z 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1949/06, opubl. Lex nr 437529). Ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, gdyż ustalenie, czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania. Na marginesie wskazać należy, iż podstawą odmowy wznowienia postępowania administracyjnego winien być art. 149 § 3 k.p.a., którego organy nie powołały w podstawie orzeczenia, jednak wobec prawidłowego rozstrzygnięcia, nie stanowi to istotnej okoliczności skutkującej uchyleniem zaskarżonego orzeczenia. W tym stanie rzeczy skoro podniesione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.).