II SA/Go 821/12

Dnia 6 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi D.K. na decyzję Komendanta Oddziału Żandarmerii Wojskowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania miesięcznego dodatku specjalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Komendanta Oddziału Żandarmerii Wojskowej na rzecz D.K. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, IV. zwraca z urzędu od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skarżącemu – D.K. na jego koszt 200 zł (dwieście złotych) tytułem nienależnie uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Komendant Oddziału Żandarmerii Wojskowej, jako organ II instancji, decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 roku, utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wydziału Żandarmerii Wojskowej Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 roku. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji odwołując się do prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji ustalił, że na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Żandarmerii Wojskowej z dniem [...] stycznia skarżący D.K. został zwolniony ze służby wojskowej. Tenże D.K. w okresie od [...] czerwca 1997 roku do dnia [...] czerwca 2004 roku otrzymywał dodatek stały przewidziany dla żołnierz Żandarmerii Wojskowej. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 80 ust. 5b ustawy z dnia 11 września 2003 roku - O służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierzowi zawodowemu, który otrzymał dodatki służbowy lub specjalny, przyznaje się te dodatki w ostatnim miesiącu pełnienia służby, w wysokości uzależnionej od okresu ich otrzymywania. Szczegółowe warunki i tryb przyznawania dodatku określa rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 roku - W sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych. Organ odwoławczy przyjął, że na dzień [...] czerwca 2004 roku, zgodnie z zapisami rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 roku - W sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy, D.K. pobierał wyłącznie dodatek o charakterze stałym dla żołnierzy Żandarmerii Wojskowej. Tym samym opierając się na zapisach § 26 ust.1 oraz § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych należy przyjąć, że odwołujący się nabył uprawnienie do przyznania do dodatku w ostatnim miesiącu pełnienia służby wyłącznie z tytułu pełnienia służby w Żandarmerii Wojskowej, w wysokości 1/10 ostatnio pobranej kwoty dodatku specjalnego za każdy rok, w którym żołnierz otrzymywał ten dodatek specjalny o charakterze stałym - jeżeli żołnierz otrzymywał go przez okres krótszy niż 10 lat, z tym że okres przekraczający 6 miesięcy traktuje się jako pełny rok. Organ wskazał, w odniesieniu do złożonego odwołania, że powołane przepisy nie stwarzają podstawy do zsumowania przyznanych dodatków specjalnych, bez względu na ich charakter i wymiar, do celów ustalenia prawa do dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej. Na powyższą decyzję D.K. złożył skargę, w której domagał się jej uchylenia. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie prawa materialnego a to art. 80 ust 5b ustawy z dnia 11 września 2003 roku - O służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 roku sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jak również obrazę przepisów postępowania, a to art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowania i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Skarżący podniósł, że w okresie od [...] lipca 1994 roku do [...] czerwca 1997 roku, otrzymywał dodatek specjalny z tytułu pełnienia służby w warunkach szkodliwych dla zdrowia, po czym z dniem [...] czerwca 1997 roku w związku z przejściem do służby w Żandarmerii zaczął otrzymywać dodatek z tytułu wykonywania czynności w Żandarmerii Wojskowej, który to pobierał do [...] czerwca 2004 roku. Za błędne uznał skarżący stanowisko organów administracji w sprawie przyjmujące, iż nie zachodzi zbieg uprawnień do dodatków, co miałoby miejsce kiedy stronie przysługiwałyby dodatek z równocześnie dwóch tytułów ale następstwo uprawnień. Zbieg uprawnień do dodatku specjalnego z różnych tytułów nie jest możliwy ze względu na treść § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dodatków, który stanowi, iż żołnierzowi zawodowemu spełniającemu równocześnie warunki do otrzymywania dodatku specjalnego na podstawie min. § 18 i 20 rozporządzenia, przyznaje się dodatek specjalny ustalony w najwyższej stawce miesięcznej. Jak podkreślił skarżący żaden przepis nie zabrania sumowania okresu pobierania dodatku z tytułu służby w warunkach szkodliwych z okresem pobierania dodatku za wykonywanie czynności w Żandarmerii Wojskowej przy założeniu, że oba tytuły nie występują równocześnie, lecz następują kolejno po sobie. Po [...] czerwca 2004 r. skarżący choć pełnił służbę w Żandarmerii Wojskowej nie otrzymywał już dodatku za wykonywanie czynności, o którym mowa w § 18 nowego rozporządzenia albowiem nie wykonywał czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych. Zgodnie z § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie dodatków, w ocenie strony skarżącej wynika w sposób nie budzący wątpliwości że dla celów ustalenia prawa do dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej okres pobierania dodatku specjalnego z tytułu służy w warunkach szkodliwych podlega zsumowaniu z okresem otrzymywania dodatku specjalnego za służbę w Żandarmerii Wojskowej. Takie rozumienie tego przepisu stoi w zgodzie z wykładnią systemową i funkcjonalną art. 80 ust. 5b ustawy pragmatycznej o czym wspomniano na początku. Warto bowiem przypomnieć, iż przepisy rozporządzenia jako aktu prawnego stojącego niżej w hierarchii sytemu prawa winny być interpretowane przez pryzmat przepisów rangi wyższej. Skarżący podniósł, że organy administracji naruszyły również przepisy postępowania, art. 10 k.p.a. albowiem nie poinformowano bowiem strony skarżącej o jej prawie do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz nie wskazano jej - przed wydaniem decyzji - terminu do zapoznania się z materiałami postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tak zatem sady administracyjne sprawują kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), przywoływaną dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana w tym aspekcie skarga D.K., zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Komendanta Oddziału Żandarmerii Wojskowej oraz utrzymana nim w mocy decyzja Komendanta Wydziału Żandarmerii Wojskowej z dnia [...] kwietnia 2012 roku, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organy obydwu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia na treści przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 roku - W sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". Zgodnie art. 80 ust. 5b w zw. z ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 roku - O służbie wojskowej żołnierzy zawodowych ( Dz. U. z 2008 roku, nr 141, poz. 892 z późn. zm.) żołnierzowi zawodowemu, który otrzymywał dodatek specjalny za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej przyznaje się ten dodatek w ostatnim miesiącu pełnienia służby, w wysokości uzależnionej od okresu jego otrzymywania. Szczegółowe warunki otrzymywania tych dodatków oraz ich wysokość określają, przepisy wyżej wskazanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej, które wydane zostało w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 80 ust. 6 ustawy pragmatycznej. Regulacja zawarta w § 7 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że żołnierzowi zawodowemu, który otrzymuje dodatek specjalny o charakterze stałym, w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej dodatek ten przysługuje: 1) w pełnej wysokości - jeżeli żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym przez okres co najmniej 10 lat; 2) w wysokości 1/10 ostatnio pobranej kwoty dodatku specjalnego za każdy rok, w którym żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym - jeżeli żołnierz otrzymywał go przez okres krótszy niż 10 lat, z tym że okres przekraczający sześć miesięcy traktuje się jako pełny rok. W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy jest okolicznością niesporną, że skarżący w okresie pełnienia służby otrzymywał dodatki specjalne za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej. Organ wojskowy nie poczynił ustaleń jakiego rodzaju dodatek otrzymywał skarżący przed pełnieniem służby w Żandarmerii Wojskowej, poprzestał jedynie na ustaleniu, że otrzymywał on dodatek za pełnienie służby w Żandarmerii Wojskowej w okresie od [...] czerwca 1997 roku do dnia [...] czerwca 2004 roku. Organ odwoławczy przyjął, że na dzień [...] czerwca 2004r., zgodnie z zapisami rozporządzenia D.K. pobierał wyłącznie dodatek o charakterze stałym dla żołnierzy Żandarmerii Wojskowej. Tym samym, opierając się na zapisach § 26 ust.1 oraz § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, organ przyjął, że odwołujący się nabył uprawnienie do przyznania do dodatku w ostatnim miesiącu pełnienia służby wyłącznie z tytułu pełnienia służby w Żandarmerii Wojskowej, w wysokości 1/10 ostatnio pobranej kwoty dodatku specjalnego za każdy rok, w którym żołnierz otrzymywał ten dodatek specjalny o charakterze stałym. W ocenie Sądu powyższe stanowisko organu należy uznać za błędne w świetle wykładni systemowej i celowościowej przepisów ustawy pragmatycznej oraz rozporządzenia. Przepis § 26 ust. 1 w powiązaniu z ust. 2 rozporządzenia stanowi, że żołnierzowi zawodowemu, który w dniu [...] czerwca 2004 roku otrzymywał dodatek o charakterze stałym przysługujący m. in. dla żołnierzy Żandarmerii Wojskowej albo za służbę w warunkach szkodliwych dla zdrowia lub uciążliwych, dodatek ten przysługuje w ostatnim miesiącu pełnienia czynnej służby wojskowej. Natomiast z przepisu § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że dla celów ustalenia prawa do dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, o jakim mowa w § 7 rozporządzenia, okres pobierania przez skarżącego dodatku specjalnego dla żołnierzy Żandarmerii Wojskowej, przed dniem [...] czerwca 2004 roku (przyznawanego na podstawie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy, a wcześniej na podstawie zarządzenia Nr 30/MON z dnia 10 kwietnia 1990 r.) podlega zsumowaniu z okresem otrzymywania dodatku specjalnego na podstawie § 20 tego rozporządzenia zatem z okresem pełnienia służby w warunkach szkodliwych dla zdrowia lub uciążliwych. Organy obydwu instancji stosując zasadę wykładni literalnej § 26 i 27 rozporządzenia uznały, że żołnierzowi przysługuje obliczenie okresu pobierania dodatku w rozmiarze jaki otrzymywał w dniu [...] czerwca 2004 roku, zatem w realiach kontrolowanej spraw za okres pobierania dodatku jedynie podczas pełnienia przez skarżącego służby w Żandarmerii Wojskowej. Orzekające w sprawie organy, przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy pragmatycznej, zastosowały je w oderwaniu od treści przepisu ustawowego, który miał względem przepisów rozporządzenia charakter nadrzędny. Rozumienie przepisu § 26 ust. 1 i 2 oraz 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia winno zawsze odbywać się z uwzględnieniem hierarchicznej budowy systemu prawa. W systemie tym najwyższe miejsce zajmują w nich konstytucje, niższe – ustawy, jeszcze niższe – rozporządzenia. Podstawą obowiązywania aktów niższego rzędu są akty prawne zajmujące wyższe miejsce w hierarchii. Akty prawne niższego rzędu są wydawane na mocy postanowień wyższego rzędu i mocą aktów niższego rzędu nie mogą być uchylone akty prawne rzędu wyższego (rozporządzenie nie może uchylić mocy obowiązującej ustawy). W razie wątpliwości, czy jako obowiązujące w danym przypadku traktować akty wyższego rzędu, czy akty niższego rzędu – z uwagi na wskazane zależności między nimi – ukształtowała się zasada, że lex superior derogat legi inferiori, a więc akt wyższego rzędu uchyla moc obowiązującą aktu niższego rzędu (patrz: "Wstęp do prawoznawstwa" – Józef Nowacki, Zygmunt Tobor, wydanie II, Zakamycze 2002, str. 181-181, tak: NSA w przywołanym powyżej wyroku z dnia 11 maja 2011 r.). Podkreślenia wymaga, iż art. 80 ust. 6 przyznający Ministrowi Obrony Narodowej kompetencję do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki otrzymywania przez żołnierzy dodatków do uposażenia zasadniczego, nie przyznały kompetencji do różnicowania ich sytuacji prawnej, w zależności od okresu w którym poszczególni żołnierze dodatek ten uzyskiwali. Nadto art. 80 ust. 5 b ustawy pragmatycznej przewiduje, iż żołnierzowi zawodowemu, który otrzymywał dodatek specjalny przyznaje się ten dodatek w ostatnim miesiącu pełnienia służby, w wysokości uzależnionej od okresu jego otrzymywania. Wykładnia tego przepisu pozwala na jednoznaczny wniosek, iż żołnierz nie musi otrzymywać tego dodatku bez przerwy, a więc poszczególne okresy otrzymywania dodatku specjalnego należy sumować. Przepisy wojskowej ustawy pragmatycznej oraz omawianego rozporządzenia ustanawiają zasadę, że dodatek specjalny przysługuje za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej, natomiast jego wysokość w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej jest uzależniona od okresu jego otrzymywania (art. 80 ust. 1 pkt 1 i ust. 5b ustawy oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia). Do wniosku takiego prowadzą zapisy § 4 rozporządzenia, które do szczególnych właściwości lub warunków pełnienia służby uprawniających żołnierza zawodowego do otrzymywania dodatku specjalnego, w jednakowym stopniu zalicza służbę przy wykonywaniu określonych czynności w Żandarmerii Wojskowej ( pkt 6 ) jak również w warunkach szkodliwych dla zdrowia lub uciążliwych ( pkt 8 ). Wypada stwierdzić jednocześnie, że brak jest przepisu stanowiącego, iż okresu otrzymywania dodatku specjalnego za służbę w warunkach szkodliwych dla zdrowia lub uciążliwych, nie sumuje się z innymi okresami otrzymywania takiego dodatku dla celów ustalenia prawa do dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby. Dlatego mając na względzie treść art. 80 ust. 5b ustawy pragmatycznej jako jedyne kryterium pozwalające na zróżnicowanie wysokości dodatku specjalnego należnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby powinien stanowić okres jego otrzymywania. W podsumowaniu powyższego zdaniem Sądu, intencją ustawodawcy było, aby wszystkie okresy pełnienia zawodowej służby wojskowej, bez względu na to, czy była ona pełniona w Żandarmerii Wojskowej czy w warunkach szkodliwych dla zdrowia lub uciążliwych, traktować tak samo przy ustalaniu wysokości dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej. Zatem wszystkie okresy pełnienia tej służby powinny zostać uwzględnione przy ustalaniu jego wysokości, zważywszy na treść powyższego przepisu, a także treść przywołanych wcześniej przepisów rozporządzenia (takie zasady w podobnych stanach faktycznych zawarte zostały we wyrokach Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 11 maja 2011 roku w spr. I OSK 2/11 oraz z dnia 30 marca 2012 roku w spr. I OSK 1821/11 Wojewódzkich Sądów Administracyjnych Warszawie z dnia 13 listopada 2012 roku w spr. II SA/Wa 835/12, z dnia 25 października 2012 roku w spr. II SA/Wa 1318/12, z dnia 19 lipca 2012 roku w spr. II SA/Wa 970/12, z dnia 19 lipca 2012 roku w spr. II SA/Wa 970/12, z dnia 11 lipca 2012 roku w spr. II SA/Wa 584/12, z dnia 29 grudnia 2011 roku w spr. II SA/Wa 1760/11, w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2012 roku w spr. II SA/Po 334/11, w Gdańsku z dnia 9 września 2012 roku w spr. II SA/Gd 490/11). Resumujac powyższe rozważania Sąd uznał, iż organy orzekające w kontrolowanej sprawie naruszyły przepis prawa materialnego, a mianowicie art. 80 ust. 5 b ustawy - O służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a naruszenie to miało niewątpliwy wpływ na wynik sprawy. Z tej racji Sąd, z powołaniem się na przepis art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja aż do uprawomocnienia się wyroku nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania Sad orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.. Sąd, zgodnie z treścią art. 225 p.p.s.a. nakazał zwrot wpisu samodzielnie wniesionego przez skarżącego wraz ze skargą albowiem z mocy przepisu art. 239 pkt 1 lit. d p.p.s.a. jest on z mocy prawa zwolniony z takiej opłaty. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału jest zasadny. Jednak skoro skarżący nie wykazał, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych należy stwierdzić, że uchybienie to nie jest istotne. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony jest pogląd, iż zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyroki NSA z dnia 18 maja 2006 r. sygn. II OSK 831/05, publ. ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 157 i z 16 października 2007 r. sygn. I OSK 1192/06, publ. Lex nr 427561). Odwołujący się nie wykazał, by naruszenie art. 10 k.p.a. mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik postępowania. Rozpoznając ponownie sprawę organ ustali w pierwszej kolejności czy skarżący przed rozpoczęciem służby w Żandarmerii Wojskowej otrzymywał dodatek o charakterze stałym za służbę w warunkach szkodliwych dla zdrowia lub uciążliwych o czym mowa w § 27 ust. 1 rozporządzenia. Następnie, jeżeli D.K. tego rodzaju dodatek otrzymywał, ustali okres wypłaty świadczenia. Organ dokona wreszcie zsumowania okresów pobierania dodatków i na tej podstawie wyliczy prawidłową wysokość należnego świadczenia o jakim mowa w art. 80 ust. 5b ustawy pragmatycznej, zapewniając skarżącemu, stosownie do przepisu art. 10 k.p.a. czynny udział w postępowaniu.