II SA/Go 847/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A.D., M.D. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z [...] lipca 2012 r. nr [...] Starosta, powołując się na przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 w zw. z art. 36 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej jako Pr. bud., zgłosił sprzeciw w sprawie zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków, na terenie działki nr [...] – objętych zgłoszeniem A.D. i M.D. z [...] czerwca 2012 r. Organ wyjaśnił, iż inwestorzy zawiadomili organ o zamiarze budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na terenie działki nr [...]. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. wykonanie tego typu urządzeń nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednakże na podstawie decyzji nr [...] z [...] stycznia 2012 r. inwestor uzyskał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z odprowadzaniem ścieków do zbiornika bezodpływowego. Zamierzona zmiana rozwiązania sposobu odprowadzania ścieków, zgodnie z art. 36a pkt 1 Pr. bud. jest, zdaniem organu, istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego i dopuszczalna jest jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie posiadanego pozwolenia na budowę. Inwestorzy nie zgadzając się w powyższym rozstrzygnięciem, odwołali się od niego do Wojewody, wskazując, że wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego. Podkreślili, że objęta zgłoszeniem inwestycja nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu, bowiem dotyczy jedynie zmiany urządzenia służącego odprowadzeniu ścieków bytowych z budynku mieszkalnego na inny jego rodzaj, nie powodując zmiany w sposobie zagospodarowania terenu. Tym samym, zdaniem strony, organ bezpodstawnie narzucił inwestorowi rozpoznanie sprawy w trybie przewidzianym dla zmiany posiadanego pozwolenia na budowę. Odwołujący podkreślili, iż organ lakonicznie odniósł się do stwierdzonej okoliczności, jaką jest istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez zmianę sposobu zagospodarowania terenu, poprzestając na lakonicznym jedynie stwierdzeniu tego faktu. W ocenie strony uchybia to zasadom ogólnym wyrażonym w art. 9 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako K.p.a. Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nr [...], Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a, utrzymał w mocy zaskarżoną przez A. i M.D. decyzję Starosty. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu pierwszej instancji zaprezentowany także przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w wyroku z 16 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Go 73/11, w kwestii dotyczącej obowiązku uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w związku z planowaną realizacją przydomowej oczyszczalni, w miejsce bezodpływowego zbiornika na ścieki. Organ wyjaśnił, że w świetle art. 29 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., odczytywanego w powiązaniu z art. 30 ust. 1 pkt 1, budowa indywidualnej przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności 7,50 m3 na dobę, nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia. Zwolniona zatem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę została budowa oczyszczalni ścieków jako budowli towarzyszącej budynkowi mieszkalnemu (stosownie do literalnej wykładni tego przepisu). Zatem możliwość realizacji oczyszczalni na podstawie zgłoszenia musi być związana z istnieniem budynku mieszkalnego. Natomiast z uwagi na niezakończenie procesu inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego brak jest możliwości ustalenia, czy inwestorzy którzy zamierzają na podstawie zgłoszenia zrealizować budowę oczyszczalnię, rzeczywiście wybudują budynek mieszkalny, a tym samym czy spełniać ona będzie przesłankę z art. 29 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. Zdaniem Wojewody powyższe przesądza o konieczności uzyskania przez inwestorów decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. A.D. oraz M.D. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody, zarzucili mu naruszenie: 1. art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 Pr. bud. przez aprobatę stanowiska Starosty w kwestii dotyczącej obowiązku uzyskania przez inwestora decyzji o zmianie posiadanego pozwolenia na budowę, podczas gdy w sprawie brak było podstaw do wniesienia sprzeciwu w świetle przepisów art. 29 ust. 1 pkt 3 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. 2. przepisów art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. przez ich błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż wykonanie przydomowej oczyszczalni ścieków w miejsce bezodpływowego zbiornika na podstawie zgłoszenia inwestora (skarżących) jest możliwe jedynie po wybudowaniu budynku mieszkalnego i w konsekwencji wyprowadzenie wniosku, że na etapie procesu inwestycyjnego (budowy budynku mieszkalnego) realizacja oczyszczalni wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. 3. zasady ogólnej praworządności, to jest działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa oraz zasady ogólnej pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 6 i 8 K.p.a) przez zastosowanie nietrafnej wykładni prawa skutkującej przyjętym rozwiązaniem (rozstrzygnięciem), sprzecznym z prawem, poprzez nałożenie na skarżących obowiązku uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wskazując na powyższe naruszenia prawa skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również decyzji organu pierwszej instancji. Uzasadniając skargę skarżący wskazali, że przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 Pr. bud. ma zastosowanie, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Przesłanką jego zastosowania może być więc tylko i wyłącznie to, że konkretne zamierzenie budowlane nie zostało objęte wyłączeniami opisanymi w art. 29-31 Pr. bud., a zatem, że na jego realizację potrzebne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, stosownie do art. 28 ust. 1 tej ustawy. Zdaniem skarżących taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, albowiem zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. budowa indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę nie wymaga pozwolenia na budowę, a zgłoszenia, jak wprost stanowi art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. Ponadto zdaniem skarżących, w świetle ww. przepisów nie można zasadnie ani racjonalnie wywieść, jakoby wykonanie przedmiotowej oczyszczalni ścieków na podstawie zgłoszenia było możliwe jedynie po wybudowaniu budynku mieszkalnego, natomiast w istniejącym przypadku niezakończenia (trwania) procesu inwestycyjnego, tę samą oczyszczalnie ścieków inwestor może wykonać tylko w trybie właściwym dla zmiany posiadanego pozwolenia na budowę. Poddawanie przy tym w wątpliwość charakteru planowanej oczyszczalni ścieków jako budowli towarzyszącej budynku mieszkalnemu jest dla skarżących niezrozumiałe i nieprzekonujące. Logice takiego rozumowania przeczy fakt, iż pozwolenie na budowę jakim legitymują się skarżący dotyczy budowy domu jednorodzinnego wraz ze zbiornikiem bezodpływowym na ścieki sanitarne a nie samego zbiornika, który jako odrębny obiekt nie mógłby samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Narzucenie inwestorowi podjętym rozstrzygnięciem obowiązku uzyskania decyzji zmieniającej jest więc bezpodstawne i wynika z błędnej wykładni i zastosowania przepisów prawa, także na tle dokonanej przez organ pierwszej instancji i zaaprobowanej przez Wojewodę, kwalifikacji objętego zgłoszeniem zamierzenia budowlanego na podstawie art. 36 a ust. 1 Pr. bud. Przedstawiając powyższą argumentację skarżący powołali się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 11 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Go 42/10 i z 24 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Go 72/11. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zasadniczą kwestią, która w niniejszej sprawie wymaga rozstrzygnięcia, jest ocena, czy w przypadku gdy inwestor otrzymał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami technicznymi, w tym bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości, przed zrealizowaniem tej inwestycji, może wybudować przydomową oczyszczalnię ścieków, dokonując jedynie zgłoszenia czy też konieczne jest wystąpienie do właściwego organu o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. nie sformułował jednolitego stanowiska. Również w orzecznictwie innych sądów nie wykształciło się jednolite stanowisko w tym zakresie. W wyroku z 24 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Go 72/11, Sąd stanął na stanowisku, że o ile pozwolenie na budowę dotyczyło domu jednorodzinnego wraz z konieczną infrastrukturą w tym, w zakresie sposobu odprowadzania ścieków (zbiornik bezodpływowy), to zmiana (jedynie) urządzenia służącego odprowadzeniu ścieków (zbiornik bezodpływowy ) na inny jego rodzaj (przydomowa oczyszczalnia ścieków) nie stanowi istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., budowa indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę nie wymaga pozwolenia na budowę, a zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.). W wyroku z 3 października 2008 r. w sprawie II OSK 1115/07 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że fakt, iż inwestor uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego, przy czym w projekcie budowlanym przewidziano, że ścieki będą odprowadzane do zbiornika bezodpływowego, nie rodzi takiego skutku, iż budowa przydomowej oczyszczalni ścieków, na którą w świetle Pr. bud. wystarczające jest dokonanie zgłoszenia, może być zrealizowana dopiero po uzyskaniu zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę lub usunięciu z obrotu prawnego tej decyzji. Akceptując powołany pogląd NSA, Sąd stwierdził, iż pozwolenie na budowę jakim legitymuje się inwestor dotyczy budowy domu jednorodzinnego, a nie zbiornika bezodpływowego na ścieki. W projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę domu jednorodzinnego zbiornik taki został ujęty jako urządzenie niezbędne do gromadzenia ścieków. W takiej sytuacji zamiar budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, jedynie jako pewna modyfikacja rozwiązania kwestii odprowadzania ścieków, nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a Pr. bud.). Podzielając stanowisko wyrażone przez NSA w powołanym wyroku, Sąd uznał za przekonywujący pogląd, iż w sytuacji gdy ustawodawca zadecydował o tym, że inwestycja w postaci przydomowej oczyszczalni ścieków, o wskazanych w przepisie parametrach, ze względu na jej charakter nie musi być realizowana na podstawie pozwolenia na budowę, lecz wystarczające jest jej zgłoszenie organowi architektoniczno-budowlanemu, to oczywiste jest, że nie można wymagać od inwestora, aby zamiast dokonać zgłoszenia, wystąpił o zmianę decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Nałożenie na inwestora takiego obowiązku pozostaje w wyraźnej sprzeczności z wolą ustawodawcy (vide: uzasadnienie powołanego wyroku NSA). Analogiczne poglądy wyrażone zostały w wyrokach WSA w Gdańsku z 24 lutego 2009 r. w sprawie II SA/Gd 843/08 i z 8 lipca 2009 r. w sprawie II SA/Gd 181/09 oraz w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie II SA/Go 42/10 – wszystkie cyt. orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Sąd podziela pogląd wyrażony w drugim z powoływanych przez strony orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (wyrok z 16 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Go 73/11). W wyroku tym Sąd stwierdził, że zmiana pozwolenia na budowę w zakresie zmiany urządzenia do odprowadzania nieczystości pociąga za sobą konieczność zmiany decyzji pozwolenia na budowę. W tym zakresie Sąd powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 20 lutego 2009r. sygn. akt II OSK 208/08 (CBOSA), zgodnie z którym tego typu zmiana pozwolenia na budowę w zakresie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków wymagała zmiany pierwotnego pozwolenia na budowę. W dalszych rozważaniach Sąd wyjaśnił, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. miałby zastosowanie wówczas, gdyby inwestor wykonał już bezodpływowy zbiornik na ścieki, czyli niejako wypełnił tą część decyzji pozwolenia na budowę, która dotyczyła odprowadzania ścieków i dodatkowo, później, chciał zamontować przydomową oczyszczalnię ścieków. Wówczas takie zamierzenie budowlane wymagałoby jedynie dokonania zgłoszenia, na które organ ma prawo wnieść sprzeciw. W myśl natomiast art. 36a ust. 5 Pr. bud. nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: – zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu (ust. 1), – charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji (ust. 2), – zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne (ust. 5), – zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (ust. 6), – ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 7) oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Sąd wyjaśnił, że to czy w danym przypadku odstąpienie od projektu zostanie uznane za "istotne odstąpienie" w rozumieniu komentowanego przepisu, zależy od okoliczności danej sprawy. W przedmiotowej sprawie zamiana bezodpływowego zbiornika na ścieki sanitarne na przydomową oczyszczalnię ścieków powoduje konieczność sporządzenia zamiennego projektu zagospodarowania działki, czyli wnioskowana zmiana dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki (art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy). Sąd zwrócił uwagę na nowelizację dokonaną ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 163, poz. 1364). Ustawa ta wprowadziła regulację, że kwalifikacji, czy zamierzone odstąpienie jest istotne, czy nie, dokonuje projektant, a czynność ta sprowadza się do zamieszczenia w projekcie budowlanym odpowiednich informacji (rysunku i opisu) dotyczących tego odstąpienia (art. 36a ust. 6). W rozpatrywanym wówczas stanie faktycznym ustalono, że w projekcie zamiennym zagospodarowania działki inwestora znajduje się mapa z naniesionymi zmianami zagospodarowania działki, tj. lokalizacją przedmiotowej oczyszczalni. Sąd wreszcie wskazał, że budowa oczyszczalni wymaga ponadto uzgodnienia inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie lokalizacja studni (znajduje się m.in. na działce inwestora) i przydomowej oczyszczalni ścieków (odległość między tymi obiektami ma wynosić 30m), wymagała odniesienia się do przepisu szczególnego jakim jest rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), a w szczególności do § 31 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia. Powyższe stanowisko wzmacnia treść art. 33 ust. 1 Pr. bud., zgodnie z którym pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Pojęcie "zamierzenia budowlanego", w kontekście całego zacytowanego przepisu odnieść należy do obiektu budowlanego zdolnego do samodzielnego funkcjonowania zgodnie z przeznaczeniem. Stosownie do treści art. 3 pkt 1 Pr. bud., obiektem budowlanym będzie zatem budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Indywidualna przydomowa oczyszczalnia ścieków jest w istocie urządzeniem instalacyjnym związanym z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (obiektem), zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, służącym oczyszczeniu i gromadzeniu ścieków, a więc jest urządzeniem budowlanym (art. 3 pkt 9 Pr. bud.), a dodatkowo urządzeniem, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r., poz. 391) Pozwolenie na budowę dotycząc zatem obiektu budowlanego jakim w tym przypadku jest budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi go obsługującymi, obejmuje całość tej inwestycji. Projekt zagospodarowania działki obejmuje ((§ 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U z 2012 r., poz. 462)), projektowane zagospodarowanie działki lub terenu, w tym urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi, a także (§ 8 ust. 2 pkt 4) szereg danych, służących ocenie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym nie można się zgodzić ze stanowiskiem, że pozwolenie na budowę dotyczy tylko budynku mieszkalnego, nie zaś istnienia zbiornika bezodpływowego. Budynek mieszkalny wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi stanowi funkcjonalną i techniczną całość, objętą pozwoleniem na budowę. Urządzenie techniczne jest objęte zatem dyspozycją art. 36 a Pr. budowlanego (por. wyrok WSA w Białymstoku z 22 marca 2011 r. sygn. II SA/Bk 461/10, CBOSA). Zdaniem Sądu, skoro inwestor w ramach pozwolenia na budowę planował zrealizować określone urządzenie sanitarne, to tym samym, konsekwentnie chcąc zmienić w tym zakresie koncepcję, musi godzić się z tym, że powinno to nastąpić poprzez zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwala to na prawidłową ocenę dopuszczalności realizacji takiego rozwiązania w kontekście przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz warunków technicznych. Wiąże się to również z koniecznością realizacji przedsięwzięcia zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, gdyż ustawodawca odstępstwo (istotne) uznaje za samowolę budowlaną. Tym samym zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, co do zasadności zgłoszenia sprzeciwu, pomimo jego błędnego uzasadnienia i stwierdzić, że nie narusza ono przepisów prawa. Sąd nie zgadza się bowiem z wywodem dotyczącym istnienia lub nieistnienia budynku mieszkalnego, które z kolei wpływa na kwalifikowanie obiektu jako przydomowej oczyszczalni ścieków, której budowa podlega zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Resumując stwierdzić należy, że zarzuty zamieszczone w pkt 1 i 2 skargi są nieuzasadnione. Tym samym pobawiony uzasadnienia prawnego jest też zarzut podniesiony w pkt 3 skargi. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzekł, jak w sentencji.