II SA/Go 72/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi D.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zamiennego i zmiany pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...]r. znak [...], II. określa, że decyzje wymienione w punkcie I wyroku nie podlegają wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego D.S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2010 r. M.J. zwróciła się do Starosty o wydanie decyzji o zmianie posiadanego pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. W uzasadnieniu powołała się na zamiar wprowadzenia istotnych zmian w zatwierdzonym projekcie budowlanym polegających na wykonaniu przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 5m3/d. Do wniosku dołączyła 4 egz. projektu budowlanego i oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. O wszczęciu postępowania w wyniku wniosku inwestorki Starosta powiadomił właścicieli działek sąsiadujących z działką [...] należącą do M.J., m.in. D.S.. W konsekwencji wydanego postanowienia z dnia [...] września 2010 r. nakładającego obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonych dokumentach, inwestorka uzupełniła złożoną dokumentację. Dnia 5 października 2010 r. do Starostwa wpłynęło pismo D.S., informujące o niewyrażeniu zgody na lokalizację na działce wnioskodawczyni przydomowej oczyszczalni ścieków w miejsce zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne. Wywodził, iż osiedle Wiśniowe na którym znajdują się działki jego i inwestorki nie ma zasilania w wodę miejską i jedyną formą zaopatrzenia w wodę pitną są studnie. Strefa bezpieczeństwa w przypadku przydomowych oczyszczalni ścieków dla sytuowania studni wierconych wynosi 30 m. Planowana przez wnioskodawczynię inwestycja spowoduje zatem ograniczenia w zakresie możliwości dowolnego usytuowania na należących do niego działkach nr [...] studni wierconych. Dnia [...] października 2010 r. nr [...], w sprawie wydania decyzji o zmianie posiadanego pozwolenia na budowę w części dotyczącej odprowadzania ścieków – na terenie działki nr [...] Starosta odmówił zatwierdzenia projektu zamiennego i zmiany pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji, odwołując się do treści art. 5 ust. 1 pkt 9 i 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) organ wskazał, iż proponowane przez inwestora rozwiązanie sposobu odprowadzania ścieków, tj. zastąpienie zbiornika bezodpływowego przydomową oczyszczalnią ścieków powoduje objęcie sąsiednich działek obszarem oddziaływania inwestycji, co wynika z § 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Jednocześnie organ wskazał, iż § 32 ust. 1 pkt 1 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] ustala, do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej, odprowadzanie ścieków do szczelnych zbiorników bezodpływowych w granicach własnych działek. Mimo, iż w pkt tego 2 ustępu dopuszczono budowę przydomowej oczyszczalni ścieków, to wprowadzenie takiego rozwiązania wymaga jednak – zdaniem organu I instancji – spełnienia jednej z dwóch przesłanek: istnienia lokalnej sieci wodociągowej lub ograniczenia strefy oddziaływania do obszaru własnej działki. Zatem przy braku sieci wodociągowej budowa przydomowej oczyszczalni ścieków na terenie działki [...] wprowadzi związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich działek D.S. nr [...], a także działki nr [...] należącej do P.Z.. W odwołaniu od tej decyzji M.J. zarzuciła, iż wbrew stanowisku organu I instancji, planowane rozwiązanie nie narusza przepisu § 31 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określającego odległość od istniejących studni, a nadto nie uniemożliwia budowy takiej studni na działkach sąsiednich. Strona nie zgodziła się też z przyjętą przez organ interpretacją zapisu § 32 ust. 2 pkr 1 i 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...]. Wskazując na przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, podkreślała, iż wnioskowana metoda odprowadzania ścieków stanowi nowocześniejsze i lepsze rozwiązanie od gromadzenia ścieków w szczelnym zbiorniku oraz ich wywożenia, równorzędne z odprowadzaniem ścieków przez miejscową sieć kanalizacyjną. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy nie podzielił oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy organu stopnia podstawowego, wskazując iż budowa przydomowej oczyszczalni ścieków w świetle sytuacji przedstawionej w załączonym projekcie zagospodarowania terenu jest możliwa, co wynika zarówno z zapisów uchwały nr XVII/114/08 Rady Gminy z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], jak również z przepisów techniczno – budowlanych, z którymi to dokumentami, na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, organ ma obowiązek dokonać sprawdzeń. Wywiódł, iż zgodnie z § 32 ust. 2 pkt 1 lit. b i pkt 2 w/w uchwały do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej, ustala się odprowadzenie ścieków bytowych do szczelnych zbiorników bezodpływowych w granicach własnej działki. Dopuszcza się także budowę przydomowych oczyszczalni ścieków, w tym typu roślinno – stawowego. Wojewoda podkreślił, iż z akt sprawy wynika, że sieć kanalizacji sanitarnej nie została zrealizowana, zatem możliwa jest budowa przydomowej oczyszczalni ścieków, zaś przedstawione w projekcie zagospodarowania terenu rozwiązania, nie naruszają również przepisu § 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. W świetle tego przepisu odległość studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, niewymagającej, zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony ujęć i źródeł wodnych, ustanowienia strefy ochronnej, powinna wynosić 30 m - licząc od osi studni do najbliższego przewodu rozsączającego kanalizacji indywidualnej, jeżeli odprowadzane są do niej ścieki oczyszczone biologicznie w stopniu określonym w przepisach dotyczących ochrony wód. Tymczasem jedyna studnia dostarczająca wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, została zaznaczona w projekcie zagospodarowania terenu na działce będącej przedmiotem wniosku. Odległość tej studni od najbliższego zaprojektowanego przewodu rozsączającego wynosi 30 m, co spełnia normę przewidzianą w w/w przepisie. Wojewoda stwierdził, iż przepis ten będzie miał również zastosowanie w sytuacji budowy studni na działkach sąsiednich. Fakt ten sprawia, jak wyjaśnił organ, że właściciele tych nieruchomości są stroną tego postępowania, jednakże nie jest konieczna ich zgoda na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Obowiązujące przepisy nie uzależniają bowiem realizacji przyszłych inwestycji budowlanych od zgody właścicieli sąsiednich działek. Nadto, zdaniem organu II instancji, stanowisko Starosty nie zasługuje na akceptację z punktu widzenia innych przepisów. Zgodnie bowiem z § 26 ust. 3 rozporządzenia w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m3, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że Starosta powołał błędną podstawę wydania decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę, wskazując przepisy art. 5 i art. 28 Prawa budowlanego. Powołane przepisy tymczasem nie przewidują możliwości wydania takiego orzeczenia. Wskazując na powyższe okoliczności jako stanowiące podstawę uchylenia zakwestionowanej odwołaniem decyzji, organ odwoławczy stwierdził, iż nie jest możliwe na etapie postępowania odwoławczego w sprawie wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z treścią żądania M.J., bowiem załączony do wniosku projekt budowlany nie spełnia wymogów określonych w art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. nr 120 poz. 1133 ze zm.). Przedłożona przez inwestora dokumentacja nie spełnia wymogów § 6 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia, zgodnie z którym projekt budowlany należy sporządzić w czytelnej technice graficznej oraz oprawić w okładkę formatu A-4, w sposób uniemożliwiający dekompletację projektu. Dopuszcza się oprawę projektu budowlanego w tomy obejmujące: projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz oświadczenia, o których mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 oraz projekt architektoniczno-budowlany i wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych, o których mowa w art. 34 ust. 3 pkt 4. Nadto narusza przepis § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, zgodnie z którym w projekcie budowlanym należy na stronie tytułowej zamieścić imiona i nazwiska projektantów opracowujących wszystkie części projektu budowlanego, wraz z określeniem zakresu ich opracowania, specjalności i numeru posiadanych uprawnień budowlanych, oraz datę opracowania i podpisy. W aktach sprawy znajdują się trzy zeszyty – jeden o nazwie "projekt budowlany", drugi "projekt zagospodarowania terenu" i trzeci "dokumentacja geotechniczna", bez oznaczenia, że stanowią one część jednego projektu budowlanego oraz jednoznacznego oznaczenia projektantów o adresu inwestora. W konkluzji uzasadnienia organ wskazał, iż prowadząc ponownie postępowanie w sprawie organ I instancji winien zobowiązać inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach. Skargę na decyzję Wojewody wniósł D.S., zarzucając jej naruszenie art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, § 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 32 ust. 1 pkt 4 uchwały nr XVII/114/08 z dnia [...] lipca 2008 r. Rady Gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego we wsi [...]. Zdaniem skarżącego, zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę na działce [...], w części dotyczącej projektowanego sposobu odprowadzania ścieków w sposób niedopuszczalny wprowadziłaby oddziaływanie na sąsiednie działki i to w sposób nie dający się pogodzić z istniejącym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego zapis § 32 ust. 2 pkt 1 ppkt b uchwały – "granice własnej działki", ograniczający możliwość budowy bezodpływowych zbiorników na ścieki dotyczy także granic ich oddziaływania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie swoje stanowisko w sprawie, wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Skarga okazała się uzasadniona jednakże z przyczyn odmiennych niż w niej podnoszone. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne ( art. 3 § 1 pkt 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: ppsa ). Wskazania także wymaga, iż stosownie do przepisu art. 134 § 1 ppsa sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji obowiązuje bowiem – wynikająca z powołanego przepisu art. 134 § 1 ppsa - zasada niezwiązania sądu granicami skargi. Wniesienie skargi jest jedynie elementem koniecznym do uruchomienia sądowej kontroli legalności kwestionowanego nią aktu ( czynności ). Jednakże wskazane w skardze granice zaskarżenia aktu nie pokrywają się z granicami rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. Zakres rozpoznawania sprawy wyznaczają bowiem zawsze granice sprawy administracyjnej. Jest on zawsze szerszy ( "wszerz" i "w głąb" ) od zakresu zaskarżenia. Również na etapie orzekania przez sąd administracyjny ( zważywszy na przepis art. 135 ppsa ) jego zakres może być szerszy i bywa szerszy niż wynikający z wniosku skargi co do żądanego zakresu i sposobu pozbawienia mocy wiążącej kontrolowanego aktu. W myśl powołanego przepisu sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie pozostawała decyzja organu odwoławczego, uchylająca decyzję organu I instancji odmawiającą zatwierdzenia projektu zamiennego i zmiany pozwolenia na budowę. Postępowanie administracyjne, w którym wydane zostały wskazane decyzje, zainicjowane zostało wnioskiem M.J. o zmianę posiadanej przez nią ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany tj. decyzji Starosty Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Wprawdzie w aktach administracyjnych brak jest wskazanej decyzji i zatwierdzanego nią projektu budowlanego, ale za pozostającą poza sporem należy uznać okoliczność, iż przedmiotem powołanego aktu administracyjnego było wyrażenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgody na budowę domu jednorodzinnego wg zatwierdzonego projektu budowlanego, w którym przewidziano, iż ścieki bytowe odprowadzane będą do zbiornika bezodpływowego, którego usytuowanie przewidywał projekt zagospodarowania należącej do inwestorki działki nr [...]. Przedmiotem wniosku inwestorki z dnia [...] sierpnia 2010 roku - jak wynika z jego treści oraz z dołączonego do niego projektu budowlanego przydomowej oczyszczalni ścieków dla domu mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...], zawierającego projekt zagospodarowania działki (zamienny) i projekt przydomowej oczyszczalni ścieków - pozostawała budowa wskazanej oczyszczalni w miejsce zbiornika bezodpływowego, przy tym projektowanej tym samym w miejscu na działce, co zbiornik bezodpływowy. Inwestorka, składając wniosek z dnia [...] sierpnia 2010 r., wskazywała, iż planowana przez nią zmiana posiadanej decyzji o pozwoleniu na budowę, sprowadzająca się do zamiany zbiornika bezodpływowego na przydomową oczyszczalnię, dotyczy istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zgodnie z przepisem art. 36a ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm. ) istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia istotnego odstępstwa, wskazując jedynie co stanowi odstępstwo nieistotne. Zgodnie bowiem z ust. 5 art. 36a Prawa budowlanego "nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu ( pkt 1 ), charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne ( pkt 5 ), zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ( pkt 7 ) oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. W przypadku wystąpienia o zmianę pozwolenia na budowę przez inwestora, legitymującego się decyzją ostateczną w tym przedmiocie, zdaniem Sądu, obowiązkiem organu jest ocena jaki charakter ma wnioskowana zmiana - czy charakter nieistotnego odstąpienia w rozumieniu powołanego przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, czy odstępstwa istotnego, czy też wniosek podlega załatwieniu w innym trybie. Jedynie bowiem ubieganie się przez inwestora o dokonanie istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego obliguje organ do rozpoznawania wniosku w trybie przewidzianym dla uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, kwalifikacja odstępstwa dokonana przez inwestora we wniosku nie wiąże organu. To nie sam wniosek strony wyznacza tryb rozpoznania sprawy jako sprawy o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę ze względu na zamiar dokonania zmiany w projekcie budowlanym, uznanej przez stronę ( subiektywnie ) za istotne odstąpienie od projektu, ale merytoryczna ocena przez organ administracji rzeczywistego charakteru wnioskowanej zmiany w kontekście art. 36a ust.1 i 5 Prawa budowlanego. Zawartość akt administracyjnych oraz uzasadnień decyzji organów obu instancji wskazuje, iż w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji niejako założyły, że wnioskowana przez inwestorkę M.J. zmiana ma charakter istotnego odstępstwa, nie poświęcając tej kwestii jakichkolwiek rozważań. Organy skupiły się wyłącznie na ocenie dopuszczalności wnioskowanej zmiany z punktu widzenia przepisów technicznych i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem wskazać należy, że o ile pozwolenie na budowę dotyczyło domu jednorodzinnego wraz z konieczną infrastrukturą w tym, w zakresie sposobu odprowadzania ścieków ( zbiornik bezodpływowy ), to zmiana, wnioskowana pismem inwestorki z dnia [...] sierpnia 2010 r., dotyczy jedynie zamiany urządzenia służącego odprowadzeniu ścieków ( zbiornik bezodpływowy ) na inny jego rodzaj ( przydomowa oczyszczalnia ścieków ). Przypomnienia w związku z tym wymaga, iż zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego budowa indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę nie wymaga pozwolenia na budowę, a zgłoszenia ( art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ). W wyroku z dnia 3 października 2008 r. w sprawie II OSK 1115/07 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził że "fakt, iż inwestor uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego, przy czym w projekcie budowlanym przewidziano, że ścieki będą odprowadzane do zbiornika bezodpływowego, nie rodzi takiego skutku, iż budowa przydomowej oczyszczalni ścieków, na którą w świetle ustawy - Prawo budowlane wystarczające jest dokonanie zgłoszenia, może być zrealizowana dopiero po uzyskaniu zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę lub usunięciu z obrotu prawnego tej decyzji". Akceptując powołany pogląd NSA, wskazać należy, iż pozwolenie na budowę jakim legitymuje się inwestorka dotyczy budowy domu jednorodzinnego, a nie zbiornika bezodpływowego na ścieki. W projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę domu jednorodzinnego zbiornik taki został ujęty jako urządzenie niezbędne do gromadzenia ścieków. W takiej sytuacji zamiar budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, jedynie kako pewna modyfikacja rozwiązania kwestii odprowadzania ścieków, nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę ( art. 36a Prawa budowlanego). Podzielając stanowisko wyrażone przez NSA w powołanym wyroku, za przekonywujący uznać należy pogląd, iż w sytuacji gdy ustawodawca zadecydował o tym, że inwestycja w postaci przydomowej oczyszczalni ścieków, o wskazanych w przepisie parametrach, ze względu na jej charakter nie musi być realizowana na podstawie pozwolenia na budowę, lecz wystarczające jest jej zgłoszenie organowi architektoniczno-budowlanemu, to oczywiste jest, że nie można wymagać od inwestora, aby zamiast dokonać zgłoszenia, wystąpił o zmianę decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Nałożenie na inwestora takiego obowiązku pozostaje w wyraźnej sprzeczności z wolą ustawodawcy ( vide: uzasadnienie powołanego wyroku NSA). Analogiczne poglądy wyrażone zostały w wyrokach WSA w Gdańsku z dnia 24 lutego 2009 r. w sprawach II SA/Gd 843/08 i z dnia 8 lipca 2009 r. w sprawie II SA/Gd 181/09 oraz w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie II SA/Go 42/10 – wszystkie cyt. orzeczenie dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nadto, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, z uwagi na bezwzględnie obowiązujący charakter przepisów Prawa budowlanego w zakresie obejmującym uzyskiwanie pozwoleń na budowę ( a także zgody na ich zmianę ) i dokonywanie zgłoszeń planowanych inwestycji, stronie nie przysługuje prawo wyboru czy dokona zgłoszenia zamiaru jej realizacji, czy ubiegać się będzie o zmianę posiadanego pozwolenia na budowę. Wskazane tryby, w przypadkach analogicznych jak w rozpoznawanej sprawie, mają charakter konkurencyjny, a nie alternatywny. Tym samym organ administracji architektoniczno - budowlanej nie jest związany wnioskiem strony o dokonanie zmiany ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, gdy wnioskowana zmiana nie wymaga dochowania trybu z art. 36a Prawa budowlanego, a wystarczający pozostaje tryb zgłoszenia. Sąd – w składzie orzekającym w niniejszej sprawie - nie podziela tym samym stanowiska wyrażonego w analogicznej jak rozpoznawana sprawie II SA/Go 73/11, zakończonej wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r. w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny, w ślad za wyrokiem NSA z dnia 20 lutego 2009 r. ( sygn. akt II OSK 208/08, orzeczenia.nsa.gov.pl) uznał, iż trafnie organy orzekające w sprawie niniejszej przyjęły, że wnioskowana zmiana pozwolenia na budowę w zakresie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków w miejsce zbiornika bezodpływowego wymagała zmiany pierwotnego pozwolenia na budowę, czego inwestor na etapie postępowania administracyjnego nie kwestionował składając wniosek o zmianę decyzji. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ administracji architektoniczno-budowlanej stopnia podstawowego w związku z wpływem wniosku M.J. z dnia [...] sierpnia 2010 roku powinien przede wszystkim ocenić czy wnioskowana zmiana wymaga zmiany już udzielonego pozwolenia na budowę pozwolenia, czy też dla realizacji inwestycji objętej wnioskiem z [...] sierpnia 2010 r. wystarczające jest dokonanie zgłoszenia, a w takim przypadku powinien udzielić wnioskodawczyni stosownego pouczenia w celu zmodyfikowania przez nią wniosku o zmianę pozwolenia budowę na wymagane w tym przedmiocie zgłoszenie. Kwestia wskazania inwestorce, a w konsekwencji także zastosowania przez organ właściwego trybu do legalnego dokonania przez nią planowanej inwestycji ma zasadnicze znaczenie. O ile bowiem złożenie wniosku o zmianę pozwolenia na budowę powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego, o tyle dokonanie zamiaru zgłoszenia wykonania robót nie wszczyna takiego postępowania. Zgłoszenie nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku zainteresowanego podmiotu, który w myśl Kodeksu postępowania administracyjnego wymaga załatwienia sprawy administracyjnej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w drodze decyzji administracyjnej. Do wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie uregulowanym przepisami Kpa, mają natomiast zastosowanie reguły określone w Prawie budowlanym. Oznacza to w konsekwencji, iż na etapie postępowania wywołanego zgłoszeniem jego stroną pozostaje jedynie inwestor. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero od momentu wydania decyzji o sprzeciwie. Decyzję tę organ wydaje w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu, gdy - oceniając zgłoszone zamierzenie inwestycyjne - stwierdzi zaistnienie ustawowych przesłanek do wniesienia sprzeciwu. W okolicznościach konkretnej sprawy jest przy tym możliwe rozszerzenie kręgu stron postępowania na tym etapie o inne podmioty, które spełniać będą warunek posiadania interesu prawnego ( art. 28 Kpa ). Należy mieć przy tym na uwadze, iż w ramach procedury zgłoszenia organ administracji architektoniczno budowlanego ma obowiązek wniesienia sprzeciwu m.in. w przypadku gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy ( art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego ). Może też nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, podnoszonych w kontekście stanowiska i wywodów zawartych w decyzji organu odwoławczego, to należało uznać je za nieuzasadnione. Na akceptację zasługuje bowiem stanowisko organu II instancji w zakresie w jakim wskazał on, że żadne przepisy prawa nie uzależniają realizacji zamierzenia inwestycyjnego inwestorki od uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej. Każda inwestycja wprowadza ograniczenia w zakresie zagospodarowania przestrzeni, co wynika jednoznacznie z przepisów prawa, w tym np. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Każda zaś kolejna inwestycja w danej przestrzeni będzie musiała uwzględniać istniejącą już zabudowę lub sposób zagospodarowania terenu. Także w przypadku wybudowania bezodpływowego zbiornika na nieczystości, powstaną dla danego terenu ograniczenia określone przepisem § 31 ust. 1 pkt 3 i § 36 rozporządzenia. Budowa takiego obiektu budowlanego w zakresie kształtowania sfery oddziaływania wykraczać może poza granice działki objętej inwestycją, a tym samym powodować ograniczenie w zakresie możliwości zabudowy sąsiednich działek. Stosownie do powołanego w decyzji organu I instancji przepisu art. 5 ustawy Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz z związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno – budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zapewniając m. in. poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Przepis ten nie formułuje zakazu budowy obiektów mogących oddziaływać na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, a jedynie formułują imperatyw uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich znajdujących się w sferze oddziaływania obiektu, w taki sposób aby wyeliminować lub ograniczyć możliwość wystąpienia uciążliwości inwestycji. Obszar oddziaływania definiuje się jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (vide : W. Białończyk, Z. Cieślik, Komentarz do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; System Informacji Prawnej Lex, LEX/el. 2005). Chodzi w tym przypadku o takie oddziaływanie, którego wartość przekracza prawem określone normy. Jeżeli więc decyzja o pozwoleniu na budowę ( bądź decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) nie wykazuje żadnej sprzeczności z wymogami określonymi we wskazanych wyżej ustawach, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi, bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. O naruszeniu interesu osób trzecich można natomiast mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 643/05, z dnia 4 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 490/09). Organ ma zatem zadbać czy uzasadniony interes osób trzecich nie został naruszony. Interes ten musi być rzeczywisty. W tym zakresie uwzględnieniu podlega na przykład charakter zabudowy znajdującej się w sferze oddziaływania obiektu. Uwzględnieniu podlega oczywiście prawo do zabudowy wynikające z art. 4 ustawy – Prawo budowlane przysługujące w/w podmiotom. Jednakowoż konieczność zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w prawie budowlanym nie może oznaczać w praktyce konieczności wyrażenia zgody na budowę przez właścicieli sąsiednich działek. Interes osób trzecich, co wynika wprost z zapisów ustawy, powinien być brany pod uwagę na etapie projektowania obiektu i wydawania decyzji administracyjnej. Nie stanowi jednak najważniejszego i jedynego kryterium jakie bierze się pod uwagę przy wydawaniu pozwolenia na budowę ( vide: wyrok NSA z 2 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV 1517/97). Art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy nakazuje zapewnić poszanowanie interesów osób trzecich. Chodzi oczywiście o takie interesy tych osób, które pozostają w związku z projektowaniem i budowaniem, bo do tego odnosi się cały art. 5 Prawo budowlane. Na jeden szczególny interes przepis zwraca uwagę wprost - jest to zapewnienie dostępu do drogi publicznej osobom trzecim. Inne interesy osób trzecich, które mogą być potencjalnie naruszone w wyniku projektowania i budowania obiektu budowlanego wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi, to np. możliwość korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, ze środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochrona przed uciążliwościami powodowanymi hałasem, wibracjami, zakłóceniami elektrycznymi, promieniowaniem, zanieczyszczaniem powietrza, wody lub gleby, ochrona przed emisją pyłów i ostrych zapachów oraz przed pogorszeniem warunków sanitarnych. Omawiany przepisach wymaga poszanowania tych interesów, nakazując taki sposób projektowania i budowania, aby nie naruszać ani ograniczać bez koniecznej potrzeby dotychczasowych warunków egzystowania na danym terenie. Wymóg ten nie jest gwarantowany żadną normą karną. Osobom trzecim poszkodowanym w wyniku niedostosowania się przez prowadzącego budowę do nakazu poszanowania ich interesów pozostaje zatem dochodzenie roszczeń na drodze cywilnej (A.Wiśniewski, M.Łaczmańska, R. Godlewski, H. Kisilowska, W.Nosek, D. Sypniewski, A. Woźniak, C.Woźniak (w:) Prawo budowlane z umowami w działalności inwestycyjnej. Komentarz, Warszawa 2010 LexisNexis (wydanie II) - Lex Polonica Maxima). W kontekście poczynionych wywodów zgodzić się należy, że stanowiskiem Wojewody, iż przy budowie przydomowych oczyszczalni ścieków punktem odniesienia dla jej lokalizacji pozostają jedynie studnie już istniejące. Przepis § 31 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określa odległość posadowienia od studni ( ujęcia) wody przeznaczonej dla ludzi w postaci najbliższego przewodu rozsączającego kanalizacji indywidualnej, jeżeli odprowadzane są od niej ścieki oczyszczone biologicznie w stopniu określonym w przepisach dotyczących ochrony wód. Odległość ta wynosi 30 m. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem oceny była inwestycja polegająca na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków i wskazany przepisów znajdzie tu również zastosowanie, jednakże punkt odniesienia – w kontekście dopuszczalności jej budowy - stanowić będą istniejące już studnie, nie zaś potencjalna możliwość ich posadowienia w przyszłości na działkach sąsiednich wobec tej objętej inwestycją. Prawidłowo uznał też Wojewoda za niezasadne stanowisko Starosty w zakresie wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdził, iż charakter planowanej inwestycji nie narusza jego ustaleń. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż przyjęta przez Starostę interpretacja zapisów uchwały Rady Gminy nr XVII/114/08 z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego we wsi [...] (Dz. Urz. Nr 87 poz. 1343) jest błędna. Organ I instancji przyjął, iż budowa przydomowej oczyszczalni jest możliwa jedynie w sytuacji, gdy ziści się jeden z dwóch warunków, tzn. istnieć będzie lokalna sieć wodociągowa lub strefa oddziaływania inwestycji ograniczy się do obszaru własnej działki inwestora, tymczasem w rozpatrywanej sprawie nie został spełniony żaden z tych warunków. W ocenie Sądu przyjęta, przez organ I instancji interpretacja zapisów miejscowego planu zagospodarowania terenu pozostaje z nim w sprzeczności. W tym zakresie nie zasługuje również na uwzględnienie stanowisko wyrażone w skardze. Paragraf 32 ust. 2 powołanej uchwały stanowi, iż w zakresie odprowadzenia ścieków bytowych: 1) ustala się: a) budowę zbiorczej lub rozdzielczej sieci kanalizacji sanitarnej, b) do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej odprowadzenie ścieków do szczelnych zbiorników bezodpływowych w granicach własnych działek; 2) dopuszcza się budowę przydomowych oczyszczalni ścieków, w tym typu roślino – stawowego. Z konstrukcji tego przepisu wynika jednoznacznie, że zbiorcza lub rozdzielcza sieć kanalizacji sanitarnej oraz budowa przydomowych oczyszczalni ścieków, w tym typu roślinno – stawowego, uznane zostały za równorzędne i niewykluczające się rozwiązania sposobu odprowadzania ścieków bytowych, stąd też wyróżnione zostały w odrębnych punktach ustępu (argumentum a rubrica). Natomiast budowa bezodpływowego zbiornika na nieczystości, zgodnie z § 32 ust. 2 pkt 1 lit. b uchwały stanowi jedynie tymczasowe rozwiązanie, tj. rozwiązanie do czasu realizacji sieci konsolidacyjnej, a którego realizacja uzależniona została od spełnienia warunku jakim jest wybudowanie tego zbiornika w granicy działki inwestora. Przede wszystkim warunek posadowienia inwestycji "w granicy własnej działki" sformułowany został jedynie w odniesieniu do bezodpływowego zbiornika na nieczystości. Pojęcie "w granicach własnych działek" dotyczy zaś wyłącznie posadowienia bezodpływowego zbiornika na nieczystości, nie zaś strefy jego oddziaływania. Uchwała posługuje się zwrotem "odprowadzenie ścieków do szczelnych zbiorników bezodpływowych w granicach własnych działek", co oznacza, iż owo odprowadzanie odbywać się ma w granicy działki inwestora. Pamiętać bowiem należy – co już podkreślono wcześniej – sfera oddziaływania niejednokrotnie przekracza granice posadowienia inwestycji, zaś warunki w tym zakresie określają przepisy prawa budowlanego, w tym przepisy techniczno – budowlane. Niezależnie od zarzutów skargi i wyłuszczonych powyżej przyczyn uchylenia przez Sąd decyzji obu instancji, związanych z właściwym trybem uzyskania przez inwestora zgody na realizację inwestycji polegającej na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków, odnieść się należało do wskazanych przez organ odwoławczy przyczyn wydania decyzji kasacyjnej. Przy założeniu, że w sprawie wymagane byłoby złożenie projektu budowlanego zamiennego, to zgodzić by się należało z oceną organu odwoławczego, iż w rozpatrywanej sprawie Starosta pominął okoliczność, że złożona przez inwestora dokumentacja nie spełnia wymogów określonych rozporządzeniem z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r.. Nr 120 poz. 1133 ze zm.). Dokumentacja ta składa się bowiem z trzech odrębnych teczek: "projekt budowlany", "projekt zagospodarowania terenu" i "dokumentacja geotechniczna". Ich forma natomiast nie uniemożliwia ich dekompletacji, a nadto nie pozwala na uznanie, iż stanowią one jedną całość ( § 6 ust. 1 i 2 ). Wreszcie poszczególne zeszyty nie zostały opisane zgodnie z § 3 , który określa m. in. iż w projekcie budowlanym należy na stronie tytułowej zamieścić imiona i nazwiska projektantów opracowujących wszystkie części projektu budowlanego, wraz z określeniem zakresu ich opracowania, specjalności i numeru posiadanych uprawnień budowlanych oraz datę opracowania i podpis. Jednakże braki w powyżej opisanym zakresie mogłyby – wbrew stanowisku Wojewody - zostać uzupełnione przez organ odwoławczy w granicach kompetencji określonych art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r., Nr 98,, poz. 1071 ze zm.). Stwierdzone braki dotyczą bowiem jedynie formy samego projektu, nie zaś jego treści czy też zupełności ( vide: wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1616/07). Uchylenie decyzji jedynie na tej podstawie narusza niewątpliwie przepis art. 138 § 2 Kpa. Przepis ten znajdzie bowiem zastosowanie jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wówczas przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W piśmiennictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy na podstawie tego przepisu może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W takich wypadkach organ odwoławczy, aby dokonać prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Podkreśla się przy tym, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozparzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 Kpa (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, str. 584 i n.). Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 Kpa. Jeszcze dobitniej wyraził podobny pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. II OSK 860/07 (System Informacji Prawnej LEX nr 469766), w którym stwierdzono, iż kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi, chociaż sposób ich sformułowania w tekście przepisu, pozostawia organowi drugiej instancji pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły. Organ odwoławczy, czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 Kpa, powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 Kpa. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 Kpa można bowiem wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 Kpa (vide: wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1223/10, z 18 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 660/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 147/06). Stwierdzić zatem należy, iż przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jedynie w celu uzupełnienia formy złożonej dokumentacji projektowanej nie mieści się w zakresie dyspozycji art. 138 § 2 Kpa. W konsekwencji poczynionych ustaleń – mimo niezasadności zarzutów skargi - podlegały uchyleniu decyzje obu instancji ze względu na naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 135 ppsa ), w szczególności zaś uznanie, iż wniosek inwestorki nie kwalifikował się do rozpoznania w trybie przewidzianym dla dokonania zmiany pozwolenia na budowę ( art. 36a ust. 1 i 5 Prawa budowlanego ). Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji. Na podstawie przepisu art. 152 ppsa stwierdzono, iż uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Podstawę orzeczenia o kosztach, obejmujących uiszczony wpis, stanowił przepis art. 200 ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji związany będzie wyrażonym w niniejszym uzasadnieniu stanowiskiem sądu, co do właściwego trybu rozpoznania sprawy. Końcowo wskazać też należy, iż bez znaczenia prawnego pozostawała okoliczność, że w dacie wyrokowania przez Sąd, organ I instancji, po decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, ponownie rozpoznał sprawę. Sądowa kontrola legalności dokonywana jest bowiem wg stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu tj. decyzji Wojewody nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r.