II SA/Go 856/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K.B. na uchwałę Rady Gminy z dnia 30 kwietnia 2015 r., Nr VII/34/2015 w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] marca 2015r. skierowanym do Urzędu Gminy K.B. wniósł skargę na przewlekłe i nienależyte załatwienie sprawy dotyczącej naprawy systemu odwadniającego, uszkodzonego w trakcie prowadzonych robót wodnokanalizacyjnych związanych z ułożeniem kabla światłowodowego doprowadzającego internet. Prace, w wyniku których według skarżącego doszło do uszkodzenia systemu odwadniającego wykonane były w latach 2003-2004. W podstawie prawnej złożonej skargi K.B. powołał art. 222 § 1 i art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej jako kpa). W wyniku rozpoznania w/w pisma Rada Gminy podjęła w dniu 30 kwietnia 2015 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej jako u.s.g.) oraz art. 229 pkt 3, art. 237 i art. 238 kpa uchwałę Nr VII/34/2015 w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy. W § 1 uchwały uznano skargę K.B. za bezzasadną. W uzasadnieniu do w/w uchwały Rada Gminy podała, iż do 2012r. nie były wnoszone żadne uwagi dotyczące zalewania posesji skarżącego w związku z uszkodzeniem sieci drenarskiej podczas w/w prac. W 2014r. Urząd Gminy w celu zlokalizowania istniejącej sieci drenarskiej dokonał szeregu odkrywek w obszarze wskazanym przez K.B. i stwierdzono, że w działce drogi wojewódzkiej, w której zlokalizowano sieć wodociągową i telekomunikacyjną nie istniała sieć odwadniająca dla przyległych do drogi posesji. Natomiast studnia chłonna, o której wspomina i informuje K.B. jest w rzeczywistości starą studnią, która służyła mieszkańcom jako źródło wody pitnej jeszcze przed budową sieci wodociągowej. Mimo, iż nie stwierdzono związku podtopień z prowadzonymi w tamtych latach pracach inwestycyjnych, mając na uwadze trudną sytuację skarżącego organ podał, iż Urząd Gminy podjął działania mające na celu obniżenie poziomu wód na działce wnioskodawcy w związku z czym wykonana została uproszczona dokumentacja instalacji odbioru wody gruntowej z zalewanej posesji. Dokumentację skierowano do Wojewody, który decyzją [...] z [...] marca 2014r. odmówił udzielenia zgody na wykonanie prac i zalecił konieczność wykonania pełnej dokumentacji w postaci operatu wodnoprawnego i projektu budowlanego dla planowanej instalacji. Organ wskazał, iż w piśmie z [...] grudnia 2014r. znak [...] skarżący został poinformowany, że Gmina podejmie w 2015r. prace związane z przygotowaniem wymaganej dokumentacji i wykonaniem instalacji, która pozwoli na obniżenie wód gruntowych. Organ poinformował, iż przygotowana została mapa sytuacyjno - wysokościowa i prowadzone są uzgodnienia z zarządcą drogi wojewódzkiej dotyczące określenia warunków technicznych włączenia planowanej sieci do istniejącej kanalizacji położonej w odległości ok. 300m od posesji skarżącego. Rada poinformowała, iż Gmina zamierza wykonać zbiorczą instalację odprowadzającą nadmiar wód gruntowych, do której będą mogli przyłączyć się również właściciele przyległych nieruchomości. Rada Gminy, po rozważeniu całokształtu stanu faktycznego, w tym dokumentów i wyjaśnień pracowników Urzędu Gminy oraz wniosku Komisji Rewizyjnej uznała skargę za bezzasadną, wskazując, iż co prawda skarżący zawiadamiał Wójta Gminy o zaistniałym problemie w latach poprzednich, jednak podejmowane były liczne czynności, o których skarżący był powiadamiany, zmierzające do zminimalizowania utrudnień związanych z wysokim poziomem wód gruntowych w miejscowości [...], w tym na posesji skarżącego. Organ dodatkowo poinformował, iż w dniu 27 kwietnia 2015r. wpłynęło do Urzędu Gminy zezwolenie Zarządu Dróg Wojewódzkich na lokalizację kanalizacji deszczowej. Do realizacji inwestycji Gmina przystąpi w możliwie krótkim terminie, w miarę posiadanych środków w budżecie gminy. W dniu 6 października 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga K.B. na uchwałę Rady Gminy z dnia 30 kwietnia 2015 r. Nr VII/34/2015, w której skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności, zasądzenie zadośćuczynienia oraz odszkodowania. Zaskarżonej uchwale K.B. zarzucił niezgodność z prawem w tym z art. 101 u.s.g., art. 77, art. 78, art. 79 i art. 68 ust. 4, art. 69 Konstytucji RP, art. 35, art. 36, art. 37 0167 2, art. 38, art. 156 § 1 pkt 7, art. 227 § 1 i 4, art. 154, art. 139 i art. 267 kpa. Dodatkowo skarżący zarzucił w/w uchwale naruszenie przepisów prawa cywilnego. W obszernym uzasadnieniu do skargi skarżący opisał okoliczności sprawy, rozwijając zarzuty podniesione w skardze. Wraz ze skargą skarżący wniósł o przywrócenie terminu do jej wniesienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niezaskarżalność w/w aktu prawnego, ewentualnie o jej oddalenie w tym zakresie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Na wstępie należy podkreślić, iż odrzucenie skargi następuje w sytuacji, gdy skarga nie spełnia określonych przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), dalej zwanej p.p.s.a., warunków koniecznych do jej skutecznego złożenia. Jednym z takich warunków formalnych skutecznego złożenie skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w ograniczonym zakresie, bo obejmującym orzekanie jedynie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Poza katalogiem w/w spraw zgodnie z treścią § 3 cyt. przepisu sądy administracyjne orzekają jedynie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, stosując przy tym środki określone w tych przepisach. W przedmiotowej sprawie skarga dotyczyła uchwały Rady Gminy, będącej w istocie rozstrzygnięciem organu co do skargi wniesionej przez K.B. w trybie przepisów działu VIII kpa, czyli trybie skargowym, na działalność Wójta w związku z przewlekłym i nienależytym załatwieniem sprawy dotyczącej naprawy systemu odwadniającego. Przede wszystkim wskazać należy, że zaskarżona uchwała jest uchwałą informującą skarżącego o sposobie załatwienia jego skargi na działalność Wójta Gminy. Zatem zaskarżona uchwała wyraża stanowisko Rady Gminy, rozpatrującej tzw. skargę powszechną wniesioną przez skarżącego w trybie Działu VIII k.p.a. na działalność wójta. Skarga ta wnoszona jest w związku z już podjętym działaniem organu, ewentualnie w związku z brakiem takiego działania, ma na celu zwrócenie uwagi właściwym organom na wszelkie nieprawidłowości powstałe w wyniku takiego działania lub zaniechania. Tego rodzaju skarga powoduje wszczęcie "samodzielnego jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego uproszczonego, kończącego się czynnością materialno-techniczną, czyli zawiadomieniem o załatwieniu skargi" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2 Wydanie, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 1998 r., str. 920). Należy zwrócić uwagę, iż w postępowaniu w sprawach skarg i wniosków uregulowanym w dziale VIII Kpa (postępowanie skargowe przepisy art. 227 – 240 kpa), nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, wobec czego nie kończy się ona wydaniem decyzji administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 227 kpa przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W sytuacji, gdy przepisy szczególne nie określają organów właściwych do rozpatrywania skarg, według art. 229 pkt 3 kpa organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, jest rada gminy. W myśl art. 237 § 3 kpa o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 kpa. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postepowania administracyjnego t.II, Zakamycze 2005, s.544-545). Tego typu akty lub czynności muszą spełniać następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz Warszawa 2006, s.29-30). Zawiadomienie z art. 238 § 1 kpa nie posiada tej ostatniej cechy, co przesądza o niezaskarżalności tego typu czynności. W orzecznictwie sądowym panuje ugruntowany pogląd, że tryb ,,ogólnoskargowy" (art. 221-240 kpa) jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi). Skarga z art. 227 kpa jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (postanowienia NSA: z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2692/11, z 1 marca 2010 r., II OSK 478/09; z 25 lutego 2009 r., II OSK 241/09, z dnia 21 listopada 2000 r., III SAB 108/99, postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2005 r. I SA/Rz 117/05, WSA w Rzeszowie z 26 września 2011 r., II SA/Rz 599/11, WSA we Wrocławiu z 14 sierpnia 2008 r., IV SA/Wr 287/08). Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII kpa nie podlega kognicji sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999r r. III SAB 7/99, opubl. ONSA 2001, nr 1, poz. 27, LEX nr 40203). Wskazać należy w tym miejscu i zgodzić się ze stanowiskiem NSA stwierdzającym, iż organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego) jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 kpa są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 kpa, którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. ,,Uznanie zatem, że w sytuacji gdy załatwienie skargi, o której mówi art. 227 kpa nastąpiło w formie uchwały, służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nie uzasadnioną nierówność prawną podmiotów. Tym bowiem, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informującą o sposobie załatwienia nie służyłaby" (postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., I SA 2668/00 LEX nr 54426). Należy podkreślić, iż odrzucenie skargi, bez względu na podstawę prawną oznacza, iż sąd nie dokonuje merytorycznej oceny zasadności skargi, a jedynie ogranicza się do zbadania dopuszczalności jej wniesienia i oceny jej wymogów formalnych. Stąd w świetle przytoczonych okoliczności należało uznać, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wobec czego w myśl art. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu. W związku z wnioskiem skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia skargi Sąd stwierdził, że skoro skarga, której wniosek ten dotyczy jest niedopuszczalna, to kwestia terminu jej wniesienia pozostaje bez znaczenia, stając się bezprzedmiotową.