II SA/Go 864/10

Dnia 27 stycznia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Protokolant referent Marta Świetlik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 roku sprawy ze skargi R.S. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności. 1. Skargą nadaną w dniu [...] listopada 2010 r. R.S. zaskarżył czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji (pismo z dnia [...] września 2010 r., nr [...]), którym to organ ten odmówił skarżącemu wypłaty wnioskowanej odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Czynność ta została dokonana w następującym stanie sprawy wynikającym z akt administracyjnych. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. Komendant Wojewódzki Policji na podstawie art. 41 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277, ze zm., dalej ustawa o Policji.). zwolnił R.S. ze służby w Policji z dniem [...] maja 2010 r. Wnioskiem z dnia z dnia [...] czerwca 2010 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji o wyjaśnienie kwestii przysługiwania mu odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. organ I instancji poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia czy zaszły przesłanki do odmowy wypłaty odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby oraz o uprawnieniach i obowiązkach strony związanych z przedmiotowym postępowaniem. Pismo zostało doręczone stronie w dniu 8 lipca 2010 r. 2. Decyzją z dnia w dniu [...] sierpnia 2010 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji odmówił R.S. wypłaty odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zgodnie z art. 118 ustawy o Policji odprawa o której mowa w art. 114 tej ustawy oraz świadczenia określone w art. 117 nie przysługują policjantowi, który bezpośrednio po zwolnieniu ze służby w Policji został przyjęty do zawodowej służby wojskowej lub do innej służby, w której przysługuje prawo do takich świadczeń. Natomiast skarżący w dniu [...] czerwca 2010 r. został zatrudniony w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Zdaniem organu takie następstwo nie uprawniało skarżącego do otrzymania odprawy. 3. W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, polegającego na niezastosowaniu tego przepisu oraz art. 118 cytowanej ustawy poprzez błędne zastosowanie tego przepisu pomimo, iż ze stanu faktycznego sprawy nie wynikały przesłanki wskazujące na utratę uprawnienia do odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W związku z powyższym, skarżący wniósł o uchylenie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji i przyznanie odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby z dniem [...] maja 2010 r. Komendant Wojewódzki Policji przesłał wniesione odwołanie Komendantowi Głównemu Policji. 4. Rozpatrujący odwołanie Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Motywy tego rozstrzygnięcia zasadzały się na stanowisku, iż organ pierwszej instancji wadliwie przyjął, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga wydania decyzji administracyjnej. W ocenie organu odwoławczego z analizy przepisów ustawy o Policji wynika, iż ustawodawca w treści art. 32 ust. 1 i 2 tej ustawy nakazał wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania ze stanowiska, natomiast nie wypowiedział się wprost w odniesieniu do rozstrzygania w pozostałych aspektach służby policjanta. Materialnoprawne podstawy i warunki przyznawania funkcjonariuszom odprawy określone zostały w art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjant zwalniany ze służby otrzymuje odprawę. W ocenie Komendanta Głównego Policji cytowane unormowanie nie zawiera jednak upoważnienia do rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej o przyznaniu odprawy, jak również o odmowie przyznania tego świadczenia. Świadczenie to przy spełnieniu określonych kryteriów jest zagwarantowane wskazaną ustawą i tym samym stanowi prawo podmiotowe przysługujące funkcjonariuszom Policji bezpośrednio z mocy samego prawa. W sytuacji natomiast gdy uprawnienie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, organ administracji publicznej nie ma umocowania do wydania decyzji administracyjnej. Wskazano także, iż zgodnie z art. 99 ust. 2 ustawy o Policji policjant z tytułu służby otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Uposażenie policjanta składa się natomiast z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia, którymi zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. i w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732, ze zm.) są: dodatek za stopień, dodatek funkcyjny, dodatek służbowy, dodatek stołeczny, dodatek za opiekę nad służbowym koniem lub psem, dodatek instruktorski, dodatek lotniczy, dodatek kontrolerski, dodatek specjalny, dodatek terenowy. Zgodnie z art. 101 ustawy o Policji wysokość uposażenia zasadniczego policjanta uzależniona jest od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Stosownie natomiast do cytowanego wyżej art. 99 ust. 2 ustawy o Policji, policjant otrzymuje oprócz uposażenia inne świadczenia pieniężne, które enumeratywnie zostały wymienione w art. 108 ust. 1. Prawo do wskazanych powyżej świadczeń wynika wprost z regulacji ustawowych. Tym samym w sprawach przyznania, zarówno zasiłku na zagospodarowanie, nagród, zapomóg, nagród jubileuszowych, dodatkowych wynagrodzeń, należności za podróże służbowe i przeniesienia nie wydaje się decyzji administracyjnej. Zdaniem organu drugiej instancji prawo do tych świadczeń, jak już wyżej wskazano, przysługuje każdemu z policjantów, którzy spełnią ustawowe przesłanki do przyznania tych świadczeń. Skoro zatem działając w granicach prawa oraz zgodnie z obowiązującym orzecznictwem we wskazanych przypadkach nie wydaje się decyzji, tym samym analogicznie stwierdzić należy, iż w przypadku świadczeń związanych ze zwolnieniem ze służby wydanie decyzji administracyjnej jest zbędne. Brak jest bowiem zarówno racjonalnych, jak i prawnych przesłanek, które odróżniając świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby od pozostałych świadczeń, nakładałyby na organ taki obowiązek. Umieszczenie przez ustawodawcę wskazanych świadczeń w jednym katalogu daje prawo do stwierdzenia, iż intencją prawodawcy było niezróżnicowanie w przedmiocie postępowania w przyznaniu poszczególnych należności. Powyższe dowodzi, iż świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby należy traktować tożsamo z pozostałymi świadczeniami wymienionymi w art. 108 ust. 1 ustawy o Policji, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że przyznanie prawa do odprawy bądź odmowa jego przyznania nie powinno następować w drodze decyzji administracyjnej. Reasumując stwierdzić zatem należy, iż obowiązującego aktualnie przepisu art. 114 oraz art. 118 ustawy o Policji, nie można uznać za podstawę prawną zaskarżonej decyzji, albowiem żaden z wymienionych przepisów nie zawiera w sposób wyraźny czy też dorozumiany dyspozycji do wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie. 5. Następnie pismem z dnia [...] września 2010 r. (nr [...]) Komendant Wojewódzki Policji. Poinformował skarżącego, iż nie znajduje podstaw faktycznych, ani prawnych do wypłaty żądanej odprawy, argumentując to w sposób analogiczny do stanowiska wyrażonego w uchylonej decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...]. Stanowisko to organ podtrzymał w piśmie z dnia [...] października 2010 r., nr [...], stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. 6. W skardze na czynność z dnia [...] września 2010 r., R.S. wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz stwierdzenie obowiązku Komendanta Wojewódzkiego Policji wypłaty odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji w pełnym przewidzianym przez ustawę wymiarze. Czynności tej zarzucił naruszenie art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji polegające na błędnym niezastosowaniu tego przepisu, tj. nieprzyznaniu odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji pomimo, iż stan faktyczny sprawy wskazuje na posiadanie przez skarżącego uprawnienia do otrzymania odprawy w pełnym przewidzianym przez ustawę wymiarze oraz art. 118 ustawy o Policji, polegającym na błędnym zastosowaniu tego przepisu pomimo, iż ze stanu faktycznego sprawy nie wynikały przesłanki wskazujące na utratę uprawnienia do odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W jego uzasadnieniu zarzucił, iż zgodnie z art. 114 ust. 1 ustawy o Policji policjant zwalniany ze służby otrzymuje m.in. odprawę. Zgodnie z art. 118 ustawy odprawa, o której mowa w art. 114, oraz świadczenia określone w art. 117 nie przysługują policjantowi, który bezpośrednio po zwolnieniu ze służby został przyjęty do zawodowej służby wojskowej lub do innej służby, w której przysługuje prawo do takich świadczeń. Z ostatniego z przywołanych przepisów wynika, iż odprawa nie przysługuje wówczas, gdy zostały spełnione łącznie następujące przesłanki: - policjant został zwolniony ze służby, - bezpośrednio po zwolnieniu został przyjęty do zawodowej służby wojskowej lub do innej służby, - w służbie do której zwolniony policjant został przyjęty, przysługuje prawo do takich świadczeń, o jakich mowa w art. 114 oraz art. 117 ustawy o Policji. W ocenie skarżącego druga z wymienionych przesłanek nie została spełniona został bowiem zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] maja 2010 r., natomiast służbę w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym rozpoczął z dniem [...] czerwca 2010 r. Brak było zatem, w jego ocenie ciągłości służby, nie został bowiem przyjęty do CBA bezpośrednio po zwolnieniu z Policji, lecz z pewnym odstępem czasowym. Nie była to przerwa znaczna, należy jednak przyjąć, że była ona na tyle istotna, aby wywrzeć skutek w postaci nabycia prawa do odprawy, o której mowa w art. 114 ust 1 pkt 1 ustawy o Policji. Wskazał także, iż pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] września 2010 r. nr [...] należy uznać za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) 7. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W jej uzasadnieniu podkreślono w szczególności, iż pojęcie "bezpośredniości", o której mowa w art. 118 ustawy o Policji jest przez skarżącego rozumiane zbyt wąsko i nie jest ono tożsame ze znaczeniem zwrotu "dzień następny". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 8. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do kontroli legalności funkcjonowania tej administracji, a jedynym kryterium orzekania przez sąd administracyjny jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Sąd administracyjny, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, orzeka na podstawie materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych art. 133 § 1 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co obliguje go do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie. Dokonana przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej czynności, niewątpliwie należącej do katalogu wymienionego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przeprowadzona w perspektywie całego postępowania dotyczącego żądanej odprawy wykazała, że została ona wydane z naruszeniem prawa procesowego mającym wpływ na wynik sprawy zatem powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Wynika to jednak z przyczyn innych niż podniesione w skardze a podlegających badaniu przed kwestiami dotyczącym zastosowania prawa materialnego. 9. W sprawie bezsporna pozostaje okoliczność, iż zaskarżona czynność wydana została w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem skarżącego o wypłatę mu odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w Policji opartym na art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, a niezastosowalnym przez organ odwołujący się do spornej między stronami interpretacji art. 118 tejże ustawy. Kwestia sporna została ze względu na przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie rozwiązana ostatecznie przez Komendanta czynnością materialnotechniczną – pismem z dnia [...] września 2010 r., wydanym w następstwie uchylenia przez organ drugiej instancji pierwotnie wydanej w postępowaniu administracyjnym decyzji (z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...]) Przyjęcie takiego rozwiązania, wynikłego ze stanowiska wyrażonego przez organ II instancji budzi zasadnicze zastrzeżenia co do jego legalności. Mianowicie zasadniczym problemem tej sprawy jest rozstrzygnięcie czy odmowa przyznania policjantowi zwolnionemu ze służby odprawy przysługującej na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, z uwagi na treść przepisu art. 118 tej ustawy w związku z art. 96 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 104, poz. 708 ze zm.) powinna albo nie powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej, a zatem podstawowym trybie kodeksu postępowania administracyjnego, obejmującym także jej merytoryczną kontrolę instancyjną. Wedle stanowiska wyrażonego w decyzji Komendanta Głównego Policji i zastosowanego w konsekwencji przez Komendanta Wojewódzkiego Policji tryb podstawowy nie ma zastosowania, gdyż – w ich ocenie - ustawodawca w myśl art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, nakazał wydanie decyzji administracyjnych jedynie w sprawach dotyczących mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania ze stanowiska. Nie wypowiedział się natomiast w tym zakresie w odniesieniu do pozostałych aspektów służby policjanta. Zatem, jego zdaniem, cytowane unormowanie nie zawiera upoważnienia do rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej o przyznaniu któregokolwiek ze świadczeń określonych w art. 114 ustawy o Policji. Świadczenia te, a więc i odprawa przy spełnieniu określonych kryteriów są zagwarantowane wskazaną ustawą i tym samym stanowią prawo podmiotowe przysługujące funkcjonariuszom Policji z mocy samego prawa. Ustalenie o przysługiwaniu lub też nie któregokolwiek ze wskazanych powyżej świadczeń pieniężnych nie jest więc samodzielną sprawą administracyjną z zakresu stosunku służbowego podlegającą załatwieniu przez wydanie odrębnej decyzji administracyjnej. 10. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pogląd taki nie znajduje oparcia we współczesnej konstrukcji domagania się realizacji praw podmiotowych na drodze publicznoprawnego postępowania. Należy bowiem zasadniczo odróżnić sytuację wypłaty określonego świadczenia, która w odniesieniu do przyznania odprawy pieniężnej ma charakter faktyczny i następuje w formie czynności jej wypłaty od odmowy jej przyznania. Wskazać bowiem należy, iż akt lub czynność (należąca do zakresu zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) może dotyczyć nie tylko uprawnień lub obowiązków określonych wprost przepisami prawa (istniejących ex lege), czy opartych na przepisach prawa, ale także skonkretyzowanych aktem stosowania prawa np. w drodze decyzji (zob. A. Kabat, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. II Zakamycze 2006, str. 25; E. Łętowska, glosa do wyroku NSA z dnia 14 sierpnia 2002 r., II SA/GD 4182/2001, OSP 2003, nr 10, M. Bogusz, glosa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2005 r., II SAB/Bd 23/2004, OSP 2006, nr 3). Przykładowo można wskazać, że do katalogu omawianych aktów i czynności zaliczano m. in.: wypłatę uposażenia zasadniczego i dodatków policjantowi (wyrok NSA z 29 sierpnia 2000 r., sygn. akt II SA 818/00), ustalenie wysokości poszczególnych części subwencji i ich przekazanie (uchwała NSA z 2 lipca 2001 r., sygn. FPS 1/01, ONSA 2002, z. 1, p. 1), obliczenie i przyznanie dotacji dla placówki oświatowej (wyrok NSA z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 319/07). Natomiast w przypadku sporu o prawo rozważać można dwa sposoby zakończenia sprawy: wydanie decyzji odmownej dotyczącej dokonania czynności materialno-technicznej albo wyrażenia poprzez tę czynność i w jej treści takiej odmowy. Niniejszy Sąd opowiada się za stanowiskiem, iż odmowa dokonania czynności materialno-technicznej powinna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny (co do różnych kategorii spraw zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r., I OSK 761/08, także postanowienie NSA z 27 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 230/09; wyrok NSA z 8 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 850/06, wyrok NSA z 10 października 2007 r., sygn. akt II SA 1719/03, wyrok NSA sygn. akt I OSK 509/06; wyrok NSA sygn. akt II SA 2083/82, postanowienie WSA w Gdańsku z 8 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Gd 262/07; postanowienie WSA w Gliwicach z 31 marca 2008 r., sygn. akt III SA/Gl 1374/07; wyrok WSA w Krakowie z 9 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Kr 1210/05). Także w doktrynie dostrzega się potrzebę rozróżnienia czynności polegających na potwierdzeniu istnienia prawa, od przypadków gdy dochodzi do odmowy podjęcia takich czynności. Podnosi się, iż odmowa potwierdzenia uprawnienia stanowi władcze, jednostronne rozstrzyganie o czyichś uprawnieniach lub ich braku (por. A. Kisielewicz: Akty i czynności..., op. cit., str. 195-196; Z. Kmieciak glosa do uchwały NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, OSP 2008, Nr 5). Nadto warto podkreślić, iż forma "aktów i czynności" – przewidziana w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie zapewnia w sposób wystarczający standardów ochrony praw jednostki, gdyż strona pozbawiona jest podstawowych praw procesowych (B. Adamiak: Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej [w:] Podmioty administracji publicznej i formy ich działania. Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego. Toruń 2005, str. 7-21; także B. Adamiak: Prawo do procesu na drodze administracyjnej jako gwarancja realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego [w:] Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi L. Żukowskiemu. Przemyśl-Rzeszów 2009, str. 29-43). Żądanie wypłaty odprawy z tytułu zwolnienia ze służby związane jest z konkretnym uprawnieniem policjanta. W tej sytuacji chybiony jest pogląd organu o braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej o odmowie przyznania skarżącemu przedmiotowej odprawy. Powoływanie się na przepisy art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji jako uzasadnienie przyjętego stanowiska, jest wobec tego przejawem błędnej ich wykładni. Przepisy te należy bowiem interpretować wyłącznie jako nakazujące wydawanie decyzji jako formy rozstrzygnięcia spraw dotyczących mianowania na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk nie zaś wykluczające formę decyzji dla innych typów spraw administracyjnych wynikłych ze stosunku służbowego. W kontekście rozpatrywanej sprawy forma decyzji w razie odmowy dokonania czynności wypłaty spornego świadczenia jest szczególnie istotna jeśli się zważy, że takie działanie organu w istocie pozbawia stronę postępowania instancyjnego, które jest przecież standardem współczesnego funkcjonowania administracji publicznej stanowiąc jedną z jego podstawowych zasad. 11. Zauważyć także należy, iż kwestia odmowy wypłaty spornej w sprawie odprawy, podobnie jak innych odmowy wypłaty świadczeń wywodzonych z art. 114 ust.1 ustawy o Policji jest powszechnie rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej i ta forma rozstrzygnięcia nie spotkała się z zastrzeżeniami orzecznictwa (z ostatnich orzeczeń por. wyrok NSA z dnia 5 października 2010 r., I OSK 540/10; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 października 2008 r., II SA/Bk 428/08 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2010 r., II SA/Gd 544/09). Wręcz przeciwnie to stanowisko Komendanta Głównego Policji jest odosobnione i zostało w orzecznictwie słusznie zakwestionowane (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2010 r., II SA/Wa 595/10). Konieczne jest także zaznaczenie, iż powoływane przez Komendanta Głównego Policji, na wsparcie jego argumentacji, orzecznictwo nie uprawnia do postawienia forsowanych wniosków. W szczególności nie wynika ono z wyroku NSA z dnia 21 maja 2009 r. w sprawie I OSK 916/08, który dotyczył zupełnie innego problemu, mianowicie braku warunków do wydawania decyzji częściowej w stanie faktycznym opisanej w tym wyroku sprawy. W orzeczeniu tym nie wypowiedziano się natomiast co do formy i trybu rozstrzygania w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń, których wypłata następuje w formie czynności materialno-technicznej. 12. Z tych względów zakończenie sprawy administracyjnej przez czynność materialno-techniczną należy uznać za niezgodne z prawem. Czyni to przedwczesnym wypowiadanie się co do kwestii legalności zastosowania prawa materialnego, zatem zarzutów podniesionych w skardze. Rozpoznając bowiem sprawę Komendant Wojewódzki Policji. obowiązany jest w związku z tym do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej w przedmiocie uprawnień skarżącego do odprawy. To zaś rozstrzygnięcie podlegać może zaskarżeniu na ogólnych zasadach. Uprzedzając ewentualne wątpliwości dotyczące możliwości "sanacji" trybu postępowania i ukierunkowania kontroli sądu na merytoryczną ocenę trafności zajętego stanowiska należy podkreślić, iż niniejsze rozstrzygnięcie ma znaczenie dla całokształtu prawidłowego stosowania przepisów w tej samej kategorii spraw przez organy administracji. Nadto kontrola sądowa przebiegałaby w sprawie z wykluczeniem postępowania przed organem drugiej instancji, co należy uznać za niedopuszczalne. Ustawowym zadaniem sądu administracyjnego jest bowiem kontrola legalności sfery działania administracji publicznej nie zaś zastępowanie organów w ich obowiązkach merytorycznych. W kwestii zaś związania organu I instancji treścią decyzji Komendanta Głównego Policji uchylającej decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. i umarzającej postępowanie pierwszoinstancyjne pewne trudności może sprawiać fakt, iż nie została ona zaskarżona. Jednakże decyzja ta nie dotyczy "istoty" stosunku administracyjnoprawnego lecz jedynie trybu i formy rozpoznawania sprawy. Z tych względów nie stanowi ona przeszkody, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Jeśli zaś chodzi o skutek procesowy i wątpliwość dotyczącą "konsumpcji" w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] września 2010 r., wniosku o wypłatę odprawy - wniosek taki, w świetle wezwania do usunięcia naruszenia prawa i dalszych czynności skarżącego, został w dalej kontynuowanym postępowaniu zaktualizowany. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Skoro w sprawie, co do zasady, wadliwe było dokonanie odmowy wypłaty odprawy w formie czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., rozpoznanie żądania skarżącego, opartego na przepisie § 2 art. 146 p.p.s.a. stało się bezprzedmiotowe.