II SA/Go 937/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant sekr. sad. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skargi D. W. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 22 grudnia 1998 r., nr III/24/98 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla oddala skargę. Uchwałą z 22 grudnia 1998 r., Nr III/24/98, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 czerwca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996 r., nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz art. 8, 10 i 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 r., nr 89, poz. 415 ze zm., dalej: u.z.p.), Rada Miejska uchwaliła miejski plan zagospodarowania przestrzennego osiedla (dalej jako m.p.z.p.). Pismem z [...] października 2018 r. D.W. wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę powyższej uchwały w zakresie uregulowania minimalnych i maksymalnych wskaźników intensywności zabudowy, wskazując, że Rada nie wypełniła obowiązków wynikających z art. 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p. Rada Miejska pismem z [...] listopada 2018 r. poinformowała wnioskodawcę, że z uwagi na wybory samorządowe w dniu 21 października 2018 r. powodujące powołanie nowego składu osobowego Rady Miejskiej i tym samym zmiany w planie obecnej kadencji rady, związanej m.in. z brakiem terminu sesji w listopadzie 2018 r. odpowiedź na wezwanie możliwe będzie po podjęciu prac przez nową kadencję rady w grudniu 2018 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na uchwałę Rady Miejskiej Nr III/24/98 z 22 grudnia 1998 r. w sprawie uchwalenia miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla złożył D.W. zarzucając naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p., polegające na uchwaleniu m.p.z.p. z pominięciem uregulowania dotyczącego lokalnych warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w szczególności zaś pominięcie minimalnych i maksymalnych wskaźników intensywności zabudowy, podczas gdy uregulowania w tym zakresie były potrzebne, a więc obowiązkowe (były obligatoryjnym elementem planu). Skarżący wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniosł, iż art. 10 ust. 1 u.z.p. w brzmieniu obowiązujących w czasie podjęcia uchwały wskazywał obligatoryjne elementy m.p.z.p., które każdorazowo powinny znaleźć się w uchwalanym planie, a w przedmiotowej sprawie ziściła się przesłanka określenia wskaźnika intensywności zabudowy tj. zaistniała potrzeba jego określenia. Potrzeba ta w ocenie skarżącego wynikała z faktu, iż m.p.z.p. obejmował nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, a także z braku innych stosownych przepisów w tym zakresie. Uzasadniając interes prawny w zaskarżeniu uchwały, skarżący wskazał, iż jest właścicielem nieruchomości położonej w obszarze obowiązywania skarżonego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podniósł, iż potrzeba rozstrzygnięcia kwestii intensywności zabudowy wynika z aktualnie wdrażanego zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie budynku szeregowego, które wykorzystuje brak wskazania tego parametru. Odpowiadając na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie wskazując, że w zaskarżonym akcie prawa miejscowego nie określono intensywności zabudowy, gdyż nie stanowiło to wymogu bezwzględnego. Normy zawarte w art. 10 u.z.p., obowiązujące w dniu uchwalania planu były wymogami fakultatywnymi, a nie obligatoryjnymi. Powyższe wynika wprost z brzmienia art. 10 cytowanej ustawy – "W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb.". W ocenie organu ustalenia obowiązującego m.p.z.p. odzwierciedlone dodatkowo graficznie w załączniku do uchwały w wystarczającym stopniu precyzowały/precyzują rodzaj i formę zabudowy jako mieszkalnictwo jednorodzinne wolnostojące. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej jako u.s.g.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r., a to ze względu na treść przepisu intertemporalnego zawartego w art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935, dalej jako u.z.k.p.a.). Zgodnie z powołanym art. 101 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W przypadku skargi wniesionej w niniejszej sprawie uznać należy, iż spełniona została przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zachowany został termin wynikający z art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 4 p.p.s.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie zgodnie ze wspomnianym art. 17 ust. 2 u.z.k.p.a. Jeżeli chodzi natomiast o istnienie interesu prawnego po stronie skarżącego, wymaganego na gruncie art. 101 u.s.g., to w tym zakresie wyrażany jest w judykaturze pogląd, iż w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo każdy z właścicieli nieruchomości objętych danym m.p.z.p. jest legitymowany do jego zaskarżenia. Przy czym za naruszenie interesu prawnego traktuje się również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiednich, które może spowodować uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości, w tym immisje pośrednie spowodowane sąsiedztwem domu wielorodzinnego (por. postanowienie NSA z 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1402/17). W okolicznościach niniejszej sprawy należało zatem uznać, iż zaskarżona uchwała w zakresie w jakim poprzez nieokreślenie wskaźnika intensywności zabudowy na terenie objętym planem, dopuszcza możliwość zabudowy szeregowej, wpływa bezpośrednio na przysługujące skarżącemu prawo własności do działki objętej m.p.z.p. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Odnośnie aktów organów gmin powyższy przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Jednak w odniesieniu do aktów prawa miejscowego dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w orzecznictwie przyjmuje się, iż art. 27 u.z.p. (jak i jego obecnie obowiązujący odpowiednik – art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. z 2018 r., poz. 1945) stanowi lex specialis w odniesieniu do art. 91 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części są: 1) naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego; 2) istotne naruszenie trybu sporządzania planu 3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Oznacza to, że stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może mieć miejsce wyłącznie w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 27 u.z.p. (por. np. wyroki NSA z 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 87/15, z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1981/16). Przeprowadzona w powyższym zakresie kontrola legalności uchwały Rady Miejskiej w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w skardze, należy wskazać, iż zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 u.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb: 1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, 2) linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych, 3) tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych oraz linie rozgraniczające te tereny, 4) granice i zasady zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, 5) zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury, 6) lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy, 7) zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane, 8) szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych, 9) tereny, na których przewiduje się stosowanie systemów indywidualnych lub grupowych oczyszczenia ścieków bądź zbiorników bezodpływowych, 10) tymczasowe sposoby zagospodarowania, urządzania oraz użytkowania terenu, 11) granice obszarów: a) zorganizowanej działalności inwestycyjnej, b) rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej, c) przekształceń obszarów zdegradowanych. Treść powołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż ustawodawca nie zawarł w nim obligatoryjnego katalogu zagadnień, które muszą być każdorazowo uregulowane w m.p.z.p., a jedynie wskazał na zakres spraw, które powinny zostać wzięte pod uwagę podczas uchwalania m.p.z.p. Co za tym idzie ustawodawca w gestii odpowiednich organów samorządu terytorialnego pozostawił poczynienie ustaleń, czy w konkretnych okolicznościach faktycznych, istniejących na dzień uchwalania planu istnieje konieczność zawarcia w nim określonych rozwiązań z katalogu unormowanego w art. 10 ust. 1 u.z.p. (por. wyroki we Wrocławiu z 15 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2473/02, WSA w Poznaniu z 30 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 830/13, WSA w Krakowie z 21 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 659/16). Ustawodawca zobowiązał prawodawcę lokalnego do uregulowania kwestii, o których stanowi art. 10 ust. 1 u.z.p. w zależności od istniejących potrzeb, a nie każdocześnie. Co za tym idzie, w zakresie dyskrecjonalnego władztwa planistycznego pozostaje zamieszczenie określonych rozstrzygnięć, w zależności od ustalenia przez prawodawcę lokalnego potrzeby, o której stanowi art. 10 ust. 1 u.z.p. W doktrynie zwraca się uwagę na okoliczność, że rada gminy może w m.p.z.g. określić: wskazane w art. 10 ust. 1 u.z.p. zasady i warunki nie będąc związana żadnymi ustawowymi - ani tym bardziej - innymi szczególnymi wytycznymi co do treści owych zasad, warunków i standardów. Widać więc, że ustawodawca, limitując przedmiotowy zakres regulacji, nie ingeruje w ich treść. Tego rodzaju upoważnienia do wprowadzania regulacji prawnych, o treści bliżej nie zdeterminowanej ustawowo, określa się mianem blankietowych. Ich cechą jest to, że ustawodawca określa jedynie, co może zostać uregulowane (np. zasady i warunki podziału terenu na działki budowlane, lokalne zasady i standardy kształtowania zabudowy) oraz w jakiej formie (a więc w m.p.z.p.). Nie narzuca natomiast treści uregulowań jakie może wprowadzić rada gminy - jako tzw. prawodawca lokalny (Z. Leoński, M.Szewczyk, Zasady Prawa Budowlanego i Zagospodarowania Przestrzennego, Poznań 2002 s. 87.). W powyższym kontekście podkreślenia wymaga zakres kognicji sądu administracyjnego przy sprawowaniu kontroli aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie, bowiem z powołanym na wstępie art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola ta sprawowana jest wyłącznie pod względem legalności tj. zgodności z prawem danych aktów prawnych. Tym samym poza zakresem kontroli sądowej pozostaje kwestia badania zasadności czy celowości zawarcia przez uprawnione organy danych rozstrzygnięć w zakresie przyznanych im kompetencji. Wbrew zatem zarzutom skargi, brak uregulowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zagadnień oczekiwanych przez skarżącą, a mianowicie wskaźnika intensywności zabudowy, nie mógł być uznany przez Sąd za naruszenie prawa, skoro zdaniem prawodawcy lokalnego nie zachodziła potrzeba ich określenia, a ustalenie takie na gruncie art. 10 ust. 1 u.z.p. pozostawiono do wyłącznego uznania organu gminy. Nie mogły przy tym być uznane za przekonujące argumenty dla wykazania konieczności ustalenia w planie miejscowym wskaźnika intensywności zabudowy twierdzenia zawarte skardze, iż w innych uchwałach dotyczących uchwalenia planów zagospodarowania przestrzennego dla odrębnych terenów pozostających w zakresie właściwości miejscowej Rady Miejskiej zawarto wskaźnik intensywności zabudowy oraz to, iż obecnie planowana jest inwestycja w zakresie zabudowy szeregowej, która dotychczas nie powstawała na terenie osiedla. W tym zakresie należy wskazać, iż potrzebę określenia danych parametrów z katalogu określonego w art. 10 ust. 1 u.z.p. ustala się konkretnie dla każdego terenu objętego odrębnymi m.p.z.p., a więc stwierdzenie takiej potrzeby w zakresie określonego terenu, nie oznacza automatycznie, iż potrzeba taka istnieje w odniesieniu do innych obszarów, dla których ustalane są odrębne m.p.z.p. Nie sposób też uznać, aby okoliczność, iż aktualne skorzystanie przez właściciela nieruchomości położonej na terenie objętym m.p.z.p. z możliwości uzyskania pozwolenia na budowę w zakresie zabudowy działki budynkiem szeregowym mogło mieć wpływ na ocenę podjętej ponad 20 lat temu uchwały. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p. poprzez nieokreślenie minimalnego i maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy nie był zasadny. Zgodnie bowiem z częścią wstępną powołanego przepisu, określone w nim elementy ustaleń planu miejscowego zamieszcza się w zależności od potrzeb, z czego wynika, że brak minimalnych lub maksymalnych wskaźników intensywności zabudowy może być wyrazem stanowiska organów gminy o braku ograniczeń w tym zakresie. Z tego względu nieokreślenie tych wskaźników w odniesieniu do niektórych nieruchomości nie jest naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały o planie miejscowym (por. wyrok NSA z 16 września 2015 r. II OSK 1337/14). W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się żadnych innych naruszeń, o których mowa w art. 27 u.p.z.p., które skutkowałyby koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo uznania, że wydana ona została z naruszeniem prawa. W szczególności dotyczy to procedury uchwalenia zaskarżonego m.p.z.p., która została przeprowadzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 17 u.p.z.p. Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.