II SA/Kr 659/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Mirosław Bator Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2016 r. sprawy ze skargi W. P. i L. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 10 maja 2001 r. Nr XXXV/225/2001 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wsi Biertowice, Krzywaczka i Miasta Sułkowice I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tj. w zakresie dotyczącym działki nr 1158/1 położonej we wsi Biertowice, gmina Sułkowice, powiat Myślenicki, Województwo Małopolskie; II. w pozostałym zakresie skargę odrzuca; III. zasądza od Rady Miejskiej w Sułkowicach na rzecz skarżących W. P. i L. P. kwotę 1054,00 zł (tysiąc pięćdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z daty 8 października 2013 r. złożonym za pośrednictwem organu L. P. i W. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 10 maja 2001 r. Nr XXXV/225/2001 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wsi Biertowice, Krzywaczka i Miasta Sułkowice, domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu w całości, ewentualnie w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości składających się z działek nr 1156, nr 1157 i nr 1158/1, jedn. ewid. Sułkowice - G, obręb Biertowice. Wnosili również o zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący zarzucali podjęcie kwestionowanej uchwały z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie u.z.p.), a to: - art. 10 ust. 1 pkt 6 poprzez brak wyznaczenia na rysunku planu miejscowego linii zabudowy dla wszystkich terenów, dla których było to wymagane; - art. 10 ust. 1 pkt 6 poprzez brak wyznaczenia dla wszystkich terenów, dla których było to konieczne, maksymalnego i minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy, a także minimalnej wysokości obiektów budowlanych; - art. 10 ust. 1 pkt 10 poprzez brak wyznaczenia, pomimo takiej potrzeby, tymczasowego sposobu zagospodarowania, urządzania oraz użytkowania terenu; - art. 10 ust. 3 poprzez brak ustalenia dla wszystkich terenów, dla których było to konieczne, stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości, w związku z dokonaną zmianą przeznaczenia terenu; - art. 8 ust. 1 poprzez sporządzenie załącznika graficznego w formie, która nie zapewnia jego czytelności, w szczególności poprzez sporządzenie rysunku planu w zbyt dużej skali; - art. 10 poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego, przejawiającego się zawarciem w treści planu miejscowego definicji pojęć zdefiniowanych w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego Ponadto skarżący zarzucali naruszenie: - art. 1 ust. 2 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie u.p.z.p.) - poprzez brak uwzględnienia w planie miejscowym wymagań określonych w przedmiotowym przepisie, w szczególności wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego, wymagań ochrony środowiska, a także walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności; - art. 140 ustawy Kodeks cywilny, polegające na nieuprawnionym ograniczeniu właściciela w możliwości korzystania z posiadanych przez niego nieruchomości. Zarzuty powyższe skarżący rozwijali następnie w uzasadnieniu skargi. Powoływali się w nim nadto na wyczerpanie trybu przedsądowego. Wskazywali także na rażące naruszenie przedmiotową uchwałą ich interesu prawnego. W tym zakresie podawali, że są właścicielami nieruchomości utworzonej z działki nr 1157 w Biertowicach, która znajduje się na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem MN - Tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego. Ustalenia planu wprowadzają nieuzasadnione ograniczenie możliwości lokalizowania tam zabudowy usługowej w ramach przeznaczenia dopuszczalnego pomimo bliskiego sąsiedztwa z terenami, gdzie takowych ograniczeń brak. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Sułkowicach domagała się jej oddalenia, a w polemice z zrzutami i wnioskami skargi podawała poniższe argumenty. Określenie wszystkich elementów art. 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p. nie jest wymogiem bezwzględnym, a kwestia tego, czy i w jakim zakresie będą objęte ustaleniami planu zostało przez ustawodawcę pozostawione do kompetencji gminy, w zależności od lokalnych potrzeb. Na rysunku planu na działkach będących między innymi przedmiotem skargi zaznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy uznając, iż w tym konkretnym przypadku zachodzi potrzeba jej ustalenia, gdyż przylegają one do drogi publicznej. Tym samym plan miejscowy spełnia wymogi ustawy w tym zakresie i tam gdzie są potrzebne linie zabudowy zostały ustalone. Skarżący nie wskazują na uzasadnienie potrzeby określenia niektórych gabarytów obiektów (minimalnej wysokości obiektów budowlanych), linii zabudowy oraz maksymalnego wskaźnika zabudowy dla bliżej nieokreślonych obszarów. Na obszarach objętych planem, a w szczególności na tych nielicznych obszarach, na których zaskarżony plan jeszcze obowiązuje, nie było potrzeby ustalania tymczasowego sposobu zagospodarowania, urządzania oraz użytkowania terenu. Wynikało to z faktu, iż plan ten powtarzał (odzwierciedlał) istniejące zagospodarowanie działek. W tej sytuacji ustalenie w planie tymczasowych sposobów zagospodarowania, urządzania oraz użytkowania terenu byłoby bezprawne, gdyż odbyłoby się to nie stosownie do potrzeb (jak wymaga ustawa), ale pomimo braku potrzeb. Z brzmienie art.10 ust. 3 u.z.p. jednoznacznie wynika, że opłatę pobiera się jeżeli w związku z uchwaleniem lub zmianą planu wartość nieruchomości wzrosła. Wobec powyższego, o ile na skutek uchwalenia planu nie dochodziło do wzrostu wartości określanie tychże stawek nie jest wymagane. W § 39 części tekstowej planu ustalono wysokość stawki procentowej w stosunku wzrostu wartości nieruchomości dla wszystkich terenów, których wartość wzrosła, w tym na poziomie 20% dla terenu zabudowy mieszkaniowej MN (które to przeznaczenie zostało ustalone dla terenu objętego skargą). Teren zabudowy wielorodzinnej MW, przytoczony w uzasadnieniu skargi, został wyznaczony tylko w miejscowości Sułkowice i obejmował wyłącznie teren istniejącej zabudowy wielorodzinnej, a więc wobec braku zmiany zagospodarowania ww. terenu, wartość jego nie wzrosła w związku z uchwaleniem planu, nie zaistniała więc konieczność ustalenia stawki wzrostu wartości; W czasie uchwalania zaskarżonego planu obowiązujące przepisy nie nakazywały określonej skali mapy, będącej podstawą rysunku planu, a zastosowana skala1:5000 jest wystarczająca dla odczytania przynależności poszczególnych działek; W ustawie Prawo budowlane nie ma definicji pojęcia "zabudowy jednorodzinnej", jest natomiast definicja "budynku jednorodzinnego'', a są to dwa całkowicie różne pojęcia. W sytuacji braku określenia pojęcia "zabudowy jednorodzinnej" za potrzebne i wskazane uznano zamieszczenie tej definicji w planie. Z kolei definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest zawarta w art. 3 pkt 2a) dodanym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718). Ustawa wprowadzająca ww. definicję została opublikowana dnia 10 maja 2003 r., tj. 2 lata po uchwaleniu zaskarżonego planu; Zaskarżona uchwała nie narusza także i art. 140 k.c. Przepis ten opisujący istotę prawa własności i wymieniający atrybuty właścicielskie wskazuje, iż wykonywanie tychże uprawnień następuje "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego". Właśnie u.z.p. (obowiązująca w chwili uchwalania planu) jest jedną z ustaw szczególnych, wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela. Na podstawie tejże ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Realizując powyższe uprawnienie, rada gminy działa w granicach przysługującego jej prawa, o ile nie naruszy przepisów ustawy "planistycznej". Jest to tzw. władztwo planistyczne gminy, rozumiane jako możność legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności przez inne podmioty. Współkształtowanie przez ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wraz z innymi przepisami treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa. Na rozprawie w dniu 28 lutego 2014 r. skarżący podnieśli dodatkowo zarzut, że Wojewoda Małopolski uzgodnił projekt kwestionowanego planu miejscowego pod pewnymi warunkami i niektóre z nich nie zostały uwzględnione. Projekt nie był też przedłożony do ponownych uzgodnień, a podobne zjawisko ma miejsce w odniesieniu do uzgodnień projektu planu przez inne organy. Ponadto skarżący zakwestionowali treść § 5 części opisowej planu i w celu uargumentowaniu tego zarzutów wskazali na tezy wyroku NSA z dnia 3 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 96/2001. Rozpoznając skargę wyrokiem z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1474/13, wydanym na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej w skrócie p.p.s.a), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził - w pkt I. - nieważność zaskarżonej uchwały oraz - w pkt II. - zasądził od Rady Miejskiej w Sułkowicach na rzecz skarżących L. P. i W. P. kwotę 574,00 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania. Orzekając w ten sposób Sąd dokonał wykładni art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst. jedn. - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.- dalej w skrócie u.s.a.), ustalił istotny w tym zakresie stan faktyczny, uznając w efekcie skargę za wniesioną skutecznie. Podał w szczególności, że przedmiotowy plan miejscowy przez postanowienia odnoszące się do terenu oznaczonego symbolem MN narusza interes prawny skarżących wynikający z prawa własności działki nr 1158/1. Niemniej jednak badając legalność uchwały zaakcentował, iż naruszenie to jest zgodne z powszechnie obowiązującym prawem i mieści się w ramach władztwa planistycznego gminy. Wskazał też na wyczerpanie przez skarżących trybu przedsądowego oraz terminowe złożenie skargi. Sąd ustalił następnie, że działka skarżących nr 1158/1, znajdująca się na terenie oznaczonym w planie symbolem MN – Tereny budownictwa jednorodzinnego, graniczy z drogą publiczną, w odniesieniu do której prawodawca lokalny skorzystał z linii rozgraniczających orientacyjnych. Po analizie zarzutów skargi Sąd uznał, że przez nieuzasadnione prawnie posłużenie się pojęciem "linii orientacyjnych" prawodawca lokalny wprowadził do planu zupełnie nowe pojęcie, którego ustawodawca nie przewiduje w rozwiązaniach u.z.p., a to w aspekcie dopuszczalnej tolerancji do uściślenia linii rozgraniczających na etapie realizacji inwestycji. Użycie w planie pojęcia "pasa rozgraniczającego", bezprawne przeniesienie na inne organy kompetencji w przedmiocie ustalania przeznaczenia terenu, umożliwienie zmiany postanowień planu bez zachowania ustalonego trybu dla uchwalania planu spowodowało stwierdzenie nieważności całej uchwały, a to z uwagi na posłużenie się pojęciem "linii rozgraniczających orientacyjnych" w całym rysunku planu i brakiem technicznych możliwości przez sąd a quo wyodrębnienia terenów wydzielonych prawidłowo. W tym aspekcie Sąd powołał się też na wyrok sygn. akt II OSK 1864/10, wydany pod rządami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W efekcie Sąd przychylił się do argumentacji pełnomocnika skarżących, że treść § 5 ust. 2-4 części opisowej kontrolowanego planu stanowi istotne naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 26, art. 31, art. 27 u.z.p. i w powiązaniu z rysunkiem planu wskazane istotne naruszenie prawa skutkuje powinnością stwierdzenia nieważności planu w całości. Sąd dostrzegł ponadto, że podobna sytuacja ma miejsce w treści § 25 ust. 3 części opisowej kontrolowanej uchwały, gdzie prawodawca lokalny zezwala na korektę przebiegów linii rozgraniczających ulic klas L i D bez potrzeby dokonywania zmiany planu w przypadku jednoczesnego spełniania tam wymienionych warunków, co stanowi istotne naruszenie art. 26, art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 31 u.z.p. Sąd uznał również, że dodatkowym, samodzielnym argumentem przemawiającym za stwierdzeniem nieważności kontrolowanego planu w całości jest brak powtórzenia przez organ przygotowujący projekt kontrolowanego planu (zarząd gminy) etapu uzgodnień projektu planu z Wojewodą Małopolskim (art. 18 ust. 1 u.z.p.). Kwestia prawidłowości realizacji zaleceń wydanych w ramach wymaganych uzgodnień wymagała bowiem ponownej weryfikacji przez organ dokonujący tych uzgodnień. Z administracyjnych akt sprawy wynika, że dokumentacji planistycznej nie przedłożono do kolejnych uzgodnień po wprowadzeniu do niej zmian generowanych ustaleniami organu uzgadniającego, przy czym w myśl art. 27 ust. 1 u.z.p., naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Uwzględniając aspekt konstytucyjny Sąd podzielił też zarzut istotnego naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p. przez § 4 ust. 8 oraz § 7 ust. 1 i ust. 7 kwestionowanego planu, polegającego na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego, przejawiającego się zawarciem w treści planu miejscowego definicji pojęć zdefiniowanych w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego wyższej rangi, w tym pojęcia zabudowy jednorodzinnej, zdefiniowanego w § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 10, poz. 46 ze zm.), oraz wysokości zabudowy, zdefiniowanego w § 6 i 7 tego rozporządzenia. W pozostałości Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Na skutek skargi kasacyjnej organu, wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1849/14, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, odstępują od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Nie dopatrując się żadnej z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. ograniczył dalszą kontrolę wyłącznie do zbadania zarzutów skargi kasacyjnej . Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność zarzutu naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. W tym zakresie wytknął, iż Sąd pierwszej instancji przyjął w uzasadnieniu swego wyroku, że działka skarżących nr 1158/1 graniczy z drogą publiczną, w odniesieniu do której prawodawca lokalny skorzystał z "linii rozgraniczających orientacyjnych". Jak wynika jednak z rysunku planu (zał. Nr 3 do MPZP) droga publiczna, do której przylega działka skarżących (nr 1158/1) została na tym odcinku oznaczona na rysunku planu linią ciągłą. Z tego względu przyjęte ustalenie faktyczne nie znajduje oparcia w aktach sprawy, a cały obszerny wywód Sądu a quo odnośnie niedopuszczalności zastosowania w planie "linii rozgraniczających orientacyjnych" nie może odnosić się do drogi przylegającej do działki skarżących. Nadto stanowisko wyrażone w kwestionowanym wyroku odnośnie niedopuszczalności stosowania "orientacyjnych linii rozgraniczających" dróg wiązało się z akceptacją poglądów wyrażonych w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1864/10, podjętego na gruncie u.p.z.p., ale w realiach kontrolowanej sprawy to stanowisko jest co najmniej przedwczesne, nadto narusza przepisy art. 133 § 1 i art. 144 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 u.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na treść art. 27 ust. 1 u.z.p. z daty podjęcia zaskarżonej uchwały oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. i wywiódł, że wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że skoro z treści art. 147 § 1 p.p.s.a wynika, że sąd jest uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części, dlatego w każdym przypadku stosowania tego przepisu obowiązkiem sądu jest wskazanie pełnej argumentacji uzasadniającej rozstrzygnięcie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 stycznia 2013 r., II OSK 2329/12, LEX nr 1361624). Analogiczne co do przepisu art. 27 ust. 1 u.z.p. rozwiązanie odnośnie skutków wadliwości uchwały planistycznej gminy znajduje się w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 – u.p.z.p.). Na gruncie konstrukcji wywodzonej z 28 ust. 1 orzecznictwo wskazuje, że tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan, w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu (por. wyroki z dnia 28 września 2011 r., II OSK 1287/11, LEX nr 1068986 oraz z dnia 19 listopada 2014 r., II OSK 1063/13, LEX nr 1658035). Te reguły winny mieć w pełni zastosowanie w odniesieniu do orzekania przez sąd administracyjny wobec uchwały planistycznej podjętej pod rządami u.z.p. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. regulując stosowanie sankcji nieważności uchwały nie określa rodzaju naruszeń prawa, które są podstawą do jej zastosowania. W razie wyrokowania wobec uchwały planistycznej podjętej w trybie przepisów u.z.p. nie można potraktować treści jej art. 27 ust. 1 zbyt pobieżnie, gdy przedmiotem skargi był plan miejscowy. Obowiązkiem sądu jest rozważenie, czy doszło do naruszeń prawa określonych w art. 27 ust. 1 oraz w jakim zakresie. W zaskarżonym wyroku nie wskazano przekonywująco, z jakich to względów Sąd, wobec dopatrzenia się w § 5 ust. 2-4 planu istotnego naruszenia prawa, zdecydował się na stwierdzenie jego nieważności w całości, nie zaś tylko w części. Uzasadnienie wyroku winno umożliwiać kontrolę instancyjną rozumowania sądu pierwszej instancji, nadto realizować funkcję perswazyjną orzeczenia, skoro ma zawierać m. in. "wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia", na co konsekwentnie zwraca się uwagę w doktrynie (por. W. Kręcisz, Z problematyki uzasadniania orzeczeń przez sądy administracyjne, w: Uzasadnienia decyzji stosowania prawa, red. naukowa I. Rzucidło-Grochowska, M. Grochowski, Warszawa 2015, s. 352). Obowiązek Sądu pierwszej instancji wszechstronnego rozważenia kierunku orzeczenia (stwierdzenia nieważności planu w całości lub w części) tym bardziej był w sprawie uzasadniony, że w odpowiedzi na skargę podnoszono, iż plan ten został "skonsumowany" przez skarżących, którzy mieli uzyskać na jego podstawie pozwolenie na budowę. Ponadto, jak wynika z lokalnego dziennika promulgacyjnego, zaskarżony plan został w znacznym stopniu w odniesieniu do obszaru wsi Biertowice, na terenie której skarżący posiadają nieruchomość, uchylony (por. § 43 uchwały Rady Miejskiej w Sułkowicach Nr XXXIV/136/12 z dnia 30 sierpnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Gminie Sułkowice dla obszaru wsi Biertowice - w jej granicach administracyjnych z wyłączeniem terenu określonego w Uchwale Rady Miejskiej w Sułkowicach Nr XVII/85/12 z dnia 26 stycznia 2012 rok – Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2012 r., poz. 4454). Same zmiany zaskarżonego planu nie dezawuują prawa sądu administracyjnego do rozpoznania skargi, wymagają jednak pewnej rozwagi i powściągliwości w stosowaniu art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 u.z.p., pamiętając o skutkach takiego wyrokowania (art. 147 § 2 p.p.s.a.). Dodatkowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nietrafnie przyjęto, że droga publiczna do której przylega działka skarżących jest oddzielona "orientacyjną linią rozgraniczającą". Sąd w tym składzie podziela pogląd, wedle którego aby możliwe było stwierdzenie przez sąd administracyjny, że akt prawa miejscowego wydany został z naruszeniem prawa, niezbędne jest dokładne ustalenie stanu faktycznego, do którego przepisy tego aktu mają się odnosić. W przeciwieństwie do spraw, w których kontrolowane są decyzje administracyjne, gdzie ustaleń stanu faktycznego dokonują organy administracji, a sąd administracyjny w zasadzie ocenia tylko prawidłowość poczynionych przez organy administracji ustaleń, w przypadku skarg na akty prawa miejscowego, to sąd administracyjny przed wydaniem rozstrzygnięcia dokonuje ustaleń faktycznych (por. wyrok z dnia 15 lipca 2011 r., II OSK 909/11, LEX nr 1083706). Z tej racji, że Sąd pierwszej instancji przyjął zasadnicze dla punktu wyjścia swych wywodów odnośnie niedopuszczalności posłużenia się "orientacyjnymi liniami rozgraniczającymi" ustalenie faktyczne nie mające odzwierciedlenia w aktach sprawy (gdy chodzi o linie rozgraniczające drogi, do której przylega nieruchomość skarżących), dopuścił się naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Nie wskazując następnie w sposób poddający się kontroli, z jakich powodów orzeczono o stwierdzeniu nieważności powyższego planu w całości, uchybiono przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 u.z.p. Naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro uzasadnienie wyroku nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd wojewódzki podejmując zakwestionowane orzeczenie. Te same okoliczności, które w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego czynią usprawiedliwionymi podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., odnoszą się do tej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd wywodzi, że dodatkowym, samodzielnym argumentem przemawiającym za stwierdzeniem nieważności kontrolowanego planu w całości jest brak powtórzenia – przez organ przygotowujący projekt planu (zarząd gminy) – etapu uzgodnień projektu planu z Wojewodą Małopolskim. W motywach wyroku wskazano na przepis art. "18 ust. 1 pkt u.z.p. Tak nieprecyzyjnie ujęty przepis ustawy – jeśli założyć, iż Sądowi chodziło o art. 18 ust. 1 u.z.p. – sprowadzał się wyłącznie do tego, że określano w nim, iż "Organem właściwym w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zarząd gminy". Wskazano dalej w uzasadnieniu wyroku, że uznanie przez organ przygotowujący projekt i organ prawotwórczy, że wymogi uzgodnień z wojewodą zostały wprowadzone do projektu planu i zrealizowane w całości, prowadzi do wniosku, iż doszło do "przejęcia w związku z tym pewnego zakresu kompetencji Wojewody Małopolskiego", przy braku ponowienia uzgodnienia dokumentacji planistycznej, "po wprowadzeniu do niej zmian generowanych ustaleniami w/w organu uzgadniającego". To zaś prowadziło do wniosku o konieczności zastosowania normy art. 27 ust. 1 u.z.p. w odniesieniu do całości uchwały. Trafnie w skardze kasacyjnej wskazuje się, że z uzasadnienia kwestionowanego wyroku nie da się wyprowadzić wniosku, iż ewentualna przesłanka do stwierdzenia nieważności planu miejscowego w części, gdyby zaakceptować wywód sądu a quo odnośnie konieczności powtórzenia procedury uzgodnieniowej ze strony wojewody, prowadzić miała do stwierdzenia nieważności planu w całości. Ten brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w kierunku stwierdzenia nieważności uchwały planistycznej w całości, a przez to naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 u.z.p., jest tym bardziej dobitny, iż – jak zauważono w skardze kasacyjnej – plan został przedstawiony Wojewodzie Małopolskiemu, ten zaś nie kwestionował jako organ nadzoru nad samorządem terytorialnym oraz jako organ uzgodnieniowy w procedurze planistycznej trybu tych prac planistycznych. Dodatkowo jak wynikać to ma z dokumentacji organu (pismo Wojewody Małopolskiego z dnia 21 grudnia 2000 r. w sprawie uzgodnienia projektu planu oraz pisma Pracowni Urbanistyczno-Atrchitektonicznej "AstaPlan") uzgodnienia Wojewody Małopolskiego zostały uwzględnione w całości w projekcie planu, czego nie rozważył Sąd orzekając, jak w pkt. I kwestionowanego skargą kasacyjną wyroku. Na marginesie tych stwierdzeń Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że kwestia ponowienia czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2 u.z.p., a zatem także uzgodnienia projektu planu z wojewodą (art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. b u.z.p.) była regulowana przepisem art. 25 u.z.p., stanowiącym, że "Jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym także w wyniku uwzględnienia wniosków, protestów i zarzutów, czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian". W kontrolowanym wyroku do art. 25 u.z.p.nie odniesiono się. W myśl dalszych wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego, te same uwagi, które odnoszą się do przyjęcia usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wobec naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a, należy odnieść do kwestii niedopuszczalnego posłużenia się w § 4 ust. 8 oraz § 7 ust. 3 i 7 definicjami pojęć określonych już w aktach prawnych wyższego rzędu niż akt prawa miejscowego. Trafnie co do zasady Sąd pierwszej instancji uznał, że w tym zakresie prawotwórczy organ planistyczny nie miał podstaw do definiowania wskazanych w uchwale pojęć, a to "zabudowy jednorodzinnej" oraz sposobu obliczania wysokości budynków. Podzielić należy prezentowany w judykaturze pogląd, wedle którego ustawa z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie umocowała do definiowania pojęć w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zakres przedmiotowy materii uregulowanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyznaczał art. 10 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przekroczenie granic upoważnienia ustawowego stanowi naruszenie prawa (por. wyrok z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 699/10, LEX nr 597786). Na koniec rozważań Naczelny Sąd Administracyjny zalecił, by ponownie rozpoznając sprawę WSA w Krakowie wziął pod uwagę ocenę prezentowaną w niniejszym wyroku i rozważył dopuszczalność stwierdzenia nieważności planu miejscowego w części, stosownie do treści art. 27 ust. 1 u.z.p. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. Wskazał również, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zasadnicze motywy, dla których uznano w nim, iż doszło do istotnego naruszenia przepisu art. 10 ust. 1 pkt 1 u.z.p., związane były z akceptacją poglądów wyrażonych pod rządami u.p.z.p. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1864/10, odnośnie niedopuszczalności posłużenia się w planie zagospodarowania przestrzennego konstrukcją "orientacyjnych linii rozgraniczających". Zważyć jednak powinien WSA w Krakowie ponownie rozpoznający skargę, czy istotnie stan faktyczny i prawny w sprawie poddanej ocenie w powyższym wyroku, z uwagi na treść kontrolowanego przezeń planu miejscowego, daje podstawę do takiej analogicznej oceny zastosowanych w sprawie przepisów u.z.p., jak to w powyższym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowano. Godzi się dostrzec na tym tle także inną linię orzeczniczą na gruncie przepisów u.p.z.p., wedle której nie jest zakazane zastosowanie dla linii rozgraniczających kilku oznaczeń. Brakuje przeciwwskazań ustawowych dla ustalania orientacyjnych linii rozgraniczających przy niebudzącym wątpliwości wymogu rozgraniczania w planie miejscowym terenów o różnym przeznaczeniu. Ewentualne przesunięcie linii rozgraniczającej w zakresie ustalonym planem w żadnym razie nie może być traktowane jak zmiana obowiązującego planu miejscowego, ponieważ działanie takie następuje w ramach zawartego w treści tego planu dopuszczenia (por. wyroki z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1863/10, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" 2011, Nr 1, s. 77-82 oraz z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn.. akt II OSK 2985/13, LEX nr 1796265). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy po wydaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1849/14, strony podtrzymały stanowiska prezentowane poprzednio w toku postępowania przed tut. Sądem. Nadto skarżący podnieśli zarzut naruszenia prawa przez zapis § 9 ust. 4 zaskarżonej uchwały, który nakłada na stronę w istocie niewykonalny dla niej obowiązek każdoczesnego ustalania sposobu zagospodarowania całego terenu MN i proporcji tam znajdującej się w danym momencie zabudowy o różnych funkcjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Sprawując kontrolę działalności administracji publicznej sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.), zaś uprawnione są do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związane zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do takich aktów należą miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, który to akt stanowi zaskarżona uchwała Rada Miejskiej w Sułkowicach z dnia 10 maja 2001 r. Nr XXXV/225/2001 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wsi Biertowice, Krzywaczka i Miasta Sułkowice, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 5 i art. 41 i art.42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996r. Nr 13, poz.74 tekst jednolity z późn. zm.) oraz art. 7, 26 i 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednol. Dz.U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139z późn. zm.). Kontrola sądu administracyjnego, jako kontrola legalności, ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza zasad planowania oraz określonej ustawą procedury. Nie może ona natomiast dotyczyć celowości, czy słuszności rozstrzygnięć dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Merytoryczna kontrola legalności zaskarżonej uchwały, poza już poruszoną kwestią kognicji sadu administracyjnego, która w sprawie niniejszej zachodzi, wymaga spełnienie także innych warunków, przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, takich jak: posiadanie przez skarżących zdolności sądowej i procesowej, nieistnienie braków fiskalnych, terminowość złożenia skargi. To ostatnie zagadnienie pozostaje przy tym w ścisłym związku z wyczerpaniem trybu przedsądowego przewidzianego w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym tekst jednol. Dz.U. z 2016, poz.446 ), co jest wymagane po myśl art.52 p.p.s.a. W art. 25 § 1 p.p.s.a. ustawodawca wskazał jako podmioty posiadające zdolność sądową m.in. osoby fizyczne. Skarżący posiadają zatem zdolność sądową, a ich zdolność do czynności procesowych nie była kwestionowana. Skarga nie posiada braków formalnych lub fiskalnych. Jej złożenie poprzedziło terminowe wyczerpanie trybu przesądowego. Pismem z dnia 26 sierpnia 2013 r. L. P. i W. P. wezwali bowiem Radę Miejską w Sułkowicach do usunięcia naruszenia interesu prawnego spowodowanego podjęciem wyżej wymienionej uchwały. W uzasadnieniu podali, że są właścicielami nieruchomości utworzonej z działki nr 1157, położonej w obrębie Biertowice, która została objęta planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym powyższą uchwałą (obszar MN). Wskazali iż w wyniku przyjęcia uchwały w istotny sposób została ograniczona możliwość zlokalizowania na przedmiotowej nieruchomości zabudowy usługowej. Z treści planu wynika, że zabudowa usługowa nie może przekraczać 20% powierzchni użytkowania podstawowego całego obszaru objętego ustaleniem, a na przedmiotowym terenie można jedynie lokalizować pojedyncze obiekty usługowe. Zdaniem stron, takie ograniczenie jest niczym nieuzasadnione, bowiem tereny MN znajdują się w bliskim sąsiedztwie z terenami o przeznaczeniu usługowym (np. 5U, 5MU), co może wskazywać na to, że zwiększenie intensywności zabudowy usługowej na terenach MN nie zaburzy ładu przestrzennego. Odpowiadając na powyższe w piśmie z dnia 27 września 2013 r. Rada Miejska w Sułkowicach wskazała, że uchwała nr XXXV/225/2001 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wsi Biertowice, Krzywaczka i Miasta Sułkowice weszła w życie zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie została zakwestionowana przez organ nadzoru. Wdrożony tryb przedsądowy nie przyniósł zatem rezultatu. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś treścią art. 101 ust. 2a u.s.g., skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Powyższe przepisy, z których wynika obowiązek zbadania legitymacji skargowej, wymagają wskazania na zasadnicze kwestie dotyczące ich stosowania art. 101 ust. 1 u.s.g. Zagadnieniem legitymacji skargowej dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony przy aktach normatywnych musi przy tym stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które będą podlegać skonkretyzowaniu w następstwie podjęcia uchwały. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89), interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje po pierwsze posiadanie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia. Po wtóre, dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy, jako kolejny warunek, otwiera drogę do jej merytorycznego rozpoznania . Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). Ustalenie przez sąd administracyjny, że nastąpiło naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera w konsekwencji drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, czyli do badania czy do naruszenia tego doszło jednocześnie naruszeniem prawa prowadzącym do stwierdzenie nieważności uchwały. Nadto, jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie, samo hipotetyczne, ewentualne zagrożenie naruszenia interesu prawnego w przyszłości, nie może stanowić legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ( tak NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2011r, II OSK 618/11, zam. zb. LEX nr 862792). Podobne stanowisko prezentowane jest również w doktrynie (por. A. Kabat [ w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s.135; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89 ). Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać, że skarżący wykazali spełnienia przesłanek z art. 101 ust. 1 u.s.g. również w zakresie naruszenia ich interesu prawnego. Artykuł 140 k.c. stanowi, że właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i rozporządzać rzeczą w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z., ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym (art. 7 u.p.z.). Postanowienia planu miejscowego, uchwalanego na podstawie upoważnienia ustawowego, mają zatem bezpośredni wpływ na sposób wykonywania prawa własności. Ze zgromadzonych w postępowaniu sądowym materiałów przedłożonych przez skarżących wynika, że w dacie zakwestionowania przedmiotowej uchwały nie byli oni współwłaścicielami działki nr 1157 w Biertowicach, lecz tam położonej działki nr 1158/1. Przedstawione akta planistyczne wskazują natomiast, że współwłasność działki nr 1157 w Biertowicach przysługiwała skarżącym w czasie trwania procedury planistycznej, prowadzącej do podjęcia zaskarżonej uchwały. Współwłaścicielkami działki nr 1158/1 były wówczas A. B. i K. B.. Należy podzielić pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 186/10, że wykładnia literalna, celowościowa i funkcjonalna przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie upoważnia do takiej interpretacji tego przepisu, która łączyłaby legitymację skargową wyłącznie z prawem własności istniejącym w dacie wejścia w życie aktu prawa miejscowego. Zważyć bowiem należy, że u podstaw tejże legitymacji leży interes prawny, który powinien być aktualny w dacie zaskarżenia. Także konieczność uwzględnienia art. 140 k.c., art. 64 k.c. i zasady prawa do sądu prowadzi do uznania, że nie można przyjmować takiej wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g., która powodowałby, iż właściciel nieruchomości nie mógłby korzystać z prawnej ochrony swoich praw, w tym poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego naruszający jego prawo własności. W przypadku następstwa prawnego po uchwaleniu planu miejscowego nowy właściciel nieruchomości wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., które posiadał poprzedni właściciel. Dotychczasowy właściciel wraz ze zbyciem nieruchomości traci na rzecz nowego właściciela, będącego jego następcą prawnym, niezrealizowane uprawnienie z art. 101 ust. 1 u.s.g. Z dniem zbycia nieruchomości legitymacja skargowa w zakresie uprawnień, z których zbywca nieruchomości nie skorzystał, przechodzi na nabywcę. To zaś oznacza, że aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości. Taką legitymację posiada on jednakże tylko wtedy, gdy dotychczasowy właściciel (lub właściciele) nie skorzystał z uprawnienia do zaskarżenia tej uchwały (por. wyrok NSA z 10 sierpnia 2011 r, II OSK 1093/1, wyrok NSA z 7 kwietnia 2010 r., II OSK 186/10, wyrok NSA z 10 lipca 2012 r., II OSK 1064/12, wyrok NSA z 11 października 2012 r., II OSK 1428/12). W świetle powyższych uwag okoliczność nabycia przez L. P. i W. P. działki nr 1158/1 po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi samoistnej przeszkody oraz nie uzasadnia odmowy przyznania im legitymacji skargowej, o ile plan miejscowy nie podlegał w tej części poprzednio zaskarżeniu. Z przedstawionych akt planistycznych wynika, że co do działki nr 1158/1 nie składano zarzutów w toku procedury planistycznej lub protestów nawiązujących do obecnych wniosków i zarzutów dotyczących działek nr 1156, nr 1157 i nr 1158/1. Właściciele tych działek uprzednio nie kwestionowali też planu miejscowego przez wniesienie skargi. Na wskazane okoliczności nie powoływały się też strony postepowania. Nie można zatem uznać, że w analizowanym przypadku prawo do zaskarżenie uchwały zostało skonsumowane. Nie ma również aktualnie znaczenia, czy i w jaki sposób skarżący zagospodarowali już po wejściu w życie przedmiotowego planu miejscowego działkę nr 1157, będącą niegdyś ich współwłasnością. Należy uznać, że L. P. i W. P. wykazali na datę wezwania o usunięcie naruszenia prawa oraz potem wniesienie skargi i orzekania związek pomiędzy własną indywidualną sytuacją prawną, a zaskarżoną uchwałą tego rodzaju, że powoduje ona skutek w postaci ograniczenia ich uprawnień właścicielskich. Skarżący są bowiem zainteresowani przeznaczeniem nieruchomości będącej ich własnością pod zabudowę usługową, której możliwość realizacji w terenie MN jest rzeczywiście ograniczona w świetle postanowień § 9 ust. 4 przedmiotowego planu miejscowego i to w sposób wymagający każdocześnie odrębnych ustaleń. Co prawda w wezwaniu o usunięcie naruszenia prawa L. P. i W. P. powoływali się na własność działki nr 1157, zaś byli współwłaścicielami działki nr 1158/1, niemniej jednak obie te nieruchomości położone są w terenie oznaczonym symbolem MN. Istotne jest, że zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, jak i w skardze kwestionują oni treść ograniczeń części opisowej planu, wynikających z przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem MN dla działek znajdujących się na tak oznaczonym terenie. Zarówno w momencie wezwania do usunięcia naruszenia prawa i w dniu wniesienia skargi oraz następnie skarżący posiadali tytuł prawny do działki na terenie MN, objętej kwestionowanym planem. Analizowana rozbieżność we wskazaniu numerów działek nie stoi zatem na przeszkodzie rozpoznaniu skargi. Fakt iż w dacie orzekania L. P. oraz W. P. nie przysługiwało prawo własności działek nr 1156 i nr 1157, lecz wyłącznie prawo własności działki nr 1158/1 ma natomiast ten skutek, że nie mogą oni skutecznie zaskarżyć planu miejscowego ani w całości, ani w tej części, w której nie przysługuje im własność nieruchomości. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1973/14, wskazał słusznie, że : "(...) w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. II OSK 978/08). Jeśli zatem skarżący wywodzą swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Przez to nie różni się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. W efekcie skarga taka staje się skargą o charakterze actio popularis, a temu z całą pewnością nie służy instytucja kontroli nad legalnością działalności organów samorządu terytorialnego określona w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 117/13 ). Podobnie zgodnie z tezami wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 115/15 (zam zb. LEX nr 1796083): "1. Przewidziany w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. obowiązek badania przez Sąd zasad sporządzenia planu miejscowego nie oznacza, że kontrola i rozstrzyganie dotyczy ustaleń planu w zakresie terenów nie obejmujących nieruchomości do której tytuł prawny ma podmiot wnoszący skargę. Wobec powyższego należy przyjąć, że w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. 2. W przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wojewódzki sąd administracyjny kontrolując merytorycznie zaskarżony akt - w zakresie zasad jego sporządzenia - czyni to zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Wynikające z art. 134 § 1 p.p.s.a. niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi nie oznacza, że sąd z urzędu przeprowadza w pełnym zakresie kontrolę uchwały w przedmiocie planu miejscowego, obejmując w konsekwencji rozstrzygnięciem również nieruchomości nie będące własnością podmiotu skarżącego." Podzielając powyższe poglądy, które korespondują z wiążącą oceną prawną wyrażoną na gruncie stosowania art. 27 u.z.p. i art. 147 § 1 p.p.s.a. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1849/14, należy uznać, że skarżący nie mają legitymacji do zaskarżenia planu miejscowego w całości ani w tym zakresie, w którym nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego, co odnieść należy do alternatywnego wniosku skargi dotyczącego żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w części obejmującej działki nr 1156 i nr 1157. Niewykazanie interesu prawnego w określonym zakresie stanowi podstawę do odrzucenia w tej części skargi na podstawie art. 58 §1 pkt 5a p.p.s.a. Powyższe w stanie faktycznym niniejszej sprawy uzasadnione jest tym bardziej, że zaskarżony plan miejscowy obejmuje kilka miejscowości. Nadto jak wynika z lokalnego dziennika promulgacyjnego, plan ten został w znacznym stopniu w odniesieniu do obszaru wsi Biertowice, na terenie której skarżący posiadają nieruchomość, uchylony § 43 uchwały Rady Miejskiej w Sułkowicach Nr XXXIV/136/12 z dnia 30 sierpnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Gminie Sułkowice dla obszaru wsi Biertowice - w jej granicach administracyjnych z wyłączeniem terenu określonego w Uchwale Rady Miejskiej w Sułkowicach Nr XVII/85/12 z dnia 26 stycznia 2012 rok – Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2012 r., poz. 4454). Mając powyższe na uwadze w pkt II. sentencji wyroku orzeczono o odrzuceniu skargi w zakresie dalej idącym, niż związany z działką nr 1158/1, biorąc za podstawę art. 58 §1 pkt 5a p.p.s.a. Rozpoznając skargę merytorycznie pod kątem uchybień wiążących się z ustaleniami dotyczącymi działki nr 1158/1 trzeba podkreślić, że kontrola sądowa również w tym zakresie następuje z uwzględnieniem wyroku z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1849/14 oraz dyspozycji art. 190 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z treścią art. 27 u.z.p., naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W myśl art. 2 ust. 1 u.z.p. ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Stosownie do art. 9 ust. 1 u.z.p. w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń. Nadto jak stanowi art. 9 ust. 2 u.z.p., w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się zadania rządowe, o których mowa w rozdziale 6, oraz zadania samorządowe, o których mowa w rozdziale 5a. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały uwzględnia zatem również przepisy ustaw odrębnych i innych szczególnych regulacji. W przypadku przepisów niezaliczanych do trybu uchwalania planu miejscowego, nieważność uchwały ma miejsce w razie nie każdego, lecz istotnego naruszenia prawa ( art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.) Z przedstawionych akt planistycznych wynika, że w dniu 17 lutego 2000 r. Rada Miejska w Sułkowicach podjęła, po myśli art. 12 ust. 1 u.z.p., uchwałę Nr XXIII/141/ 2000 w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Sułkowice dla miejscowości: wieś Krzywaczka, wieś Biertowice, miasto Sułkowice, wieś Rudnik, wieś Harbutowice, przedstawionych na załącznikach 1-5. Uchwała zobowiązuje Zarząd Miejski do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Sułkowice oraz przedłożenia go do zaopiniowania kompetentnym organom. Następnie po przeprowadzeniu procedury planistycznej na zasadach określonych w art. 8-26 u.z.p. Rada Miejska w Sułkowicach podjęła uchwałę z dnia 10 maja 2001 r. Nr XXXV/225/2001 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wsi Biertowice, Krzywaczka i Miasta Sułkowice. Integralną częścią uchwały są rysunki planu Nr 1a,1b,1c, oraz Nr 2a,2b,2c w skali 1 : 5000, stanowiące jej załączniki, przy czym w myśl § 2, ustalenia planu, w obszarze o którym mowa w § 1 zostają wyrażone w postaci : "Przepisów ogólnych zawartych w rozdziale I niniejszej Uchwały. Zasad przeznaczenia terenu (użytkowania terenu) określonych w rozdziale II niniejszej Uchwały; Zasad zagospodarowania terenu wg stref polityki określonych w III rozdziale niniejszej uchwały. Rysunków planu w skali 1:5000 określających zasady przeznaczenia terenu stanowiących : Załącznik Nr 1 do Uchwały obejmujący teren miasta Sułkowic - rysunek nr 1a, Załącznik Nr 2 do Uchwały obejmujący teren wsi Krzywaczka - rysunek nr 1b, Załącznik Nr 3 do Uchwały obejmujący teren wsi Biertowice - rysunek nr 1c. Rysunków planu w skali 1:5000 określających zasady rozwoju infrastruktury technicznej stanowiącego Załącznik Nr 2 do niniejszej Uchwały: Załącznik Nr 4 do Uchwały obejmujący teren miasta Sułkowic - rysunek nr 2a, Załącznik Nr 5 do Uchwały obejmujący teren wsi Krzywaczka - rysunek nr 2b, Załącznik Nr 6 do Uchwały obejmujący teren wsi Biertowice - rysunek nr 2c ." W myśl § 3 uchwały, określone w § 2 ustalenia obowiązują łącznie, przy czym jak wynika z § 4 ilekroć w dalszych przepisach jest mowa Rysunku planu nr 1 lub nr 2 - należy przez to rozumieć rysunek wymieniony w § 2 pkt 4 lub pkt 5 niniejszej uchwały. Powyższy akt ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego nr 69, poz. 1079 z dnia 29 czerwca 2001 r. Plan miejscowy został sporządzony dla części gminy, co odpowiada dyspozycji art. 11 u.z.p. Analiza dostępnych materiałów wskazuje na brak podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała została podjęte z naruszeniem trybu. I tak Zarząd Gminy w Sułkowicach, po podjęciu przez Radę Miejską w Sułkowicach uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 18 ust. 2 u.z.p., kolejno: ogłosił w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin, nie krótszy niż 21 dni, składania wniosków do planu (pkt 1); zawiadomił na piśmie o przystąpieniu do sporządzania planu organy właściwe do uzgadniania projektu planu oraz zarząd województwa i powiatu ( pkt 2); zbadał spójność rozwiązań przygotowanego po złożeniu wniosków projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, o którym mowa w art. 6 ( pkt 2a); wystąpił o opinie właściwych organów administracji rządowej, stosownie do przedmiotu planu ( pkt 3), uzgodnił projekt planu, odpowiednio do jego zakresu, z podmiotami wymienionymi w pkt 4 ppkt a – g; zawiadomił na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu osoby wskazane w pkt 5 a-c oraz plan ten wyłożył ( pkt 6); wprowadził do projektu planu korekty będące efektem uwzględnienia zrzutów uzgodnień i opinii ( pkt 7); przy braku protestów przedstawił Radzie Miejskiej w Sułkowicach do uchwalenia projekt planu i ogłosił, w sposób określony w pkt 1, o terminie sesji, na której będzie on rozpatrywany ( pkt 11-12). Nadto po uchwaleniu planu miejscowego przedstawił Wojewodzie Małopolskiemu uchwałę Rady Miejskiej w Sułkowicach wraz z dokumentacją planistyczną w celu oceny zgodności z prawem ( pkt 13), a następnie skierował uchwałę do ogłoszenia ( pkt 14). Przebieg procesu planistycznego został udokumentowany zgodnie z przepisami Zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie rodzajów i wzorów dokumentów stosowanych w pracach planistycznych M.P. z 1995 r. Nr 3, poz.40). Wymaga podkreślenia, że protesty do projektu planu miejscowego nie zostały wniesione. Wszelkie zarzuty uwzględniono, dokonując korekty projektu planu miejscowego, ale jedynie w zakresie indywidualnego interesu prawnego właścicieli poszczególnych nieruchomości, co pozostało bez wpływu dla integralności planu albo praw osób trzecich. Projekt planu został skorygowany również w nieznacznym zakresie na podstawie uzyskanych opinii i uzgodnień, z których większość nie zawierała uwag i zleceń. Zakres powyższego odzwierciedla zarówno porównanie dwóch projektów planu - przed i po korekcie przedstawionego do uchwalenia - oraz pismo do Zarządu Miejskiego w Sułkowicach, wystosowane przez Pracownię Urbanistyczno-Atrchitektonicznej "[...]", opatrzone podpisem mgr inż. A. S.. Wnioski Wojewody Małopolskiego do planu zawiera pismo tego organu z dnia 7 sierpnia 2016 r. Pierwotny projekt planu został przedstawiony do uzgodnienia temu organowi pismem z dnia 10 października 2000 r., przy czym projekt planu był wyłożony do publicznego wglądu 17 listopada 2000 r. 15 grudnia 2000 r. Wojewoda Małopolski dokonał uzgodnienia pismem z dnia 21 grudnia 2000 r., powołując w postawie art. 18 ust. 2 pkt 3 i 4 u.z.p. oraz art. 19 ust. 1 u.z.p. .Wszelkie jego zalecenie zostały uwzględnione, jako korekta projektu planu. Artykuł 25 u.z.p. stanowi, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym także w wyniku uwzględnienia wniosków, protestów i zarzutów, czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Nie jest zatem tak, że wszelkie zmiany projektu planu muszą skutkować powtórzeniem poprzednich etapów procedury. Chodzi o zmiany istotne, zwłaszcza tego rodzaju, które oznaczają zmianę zasad ustalonej polityki przestrzennej. W sprawie niniejszej nie zachodziły przesłanki do ponawiania czynności wymienionych w art. 18 ust. 2 u.p.z. albowiem Rada Miejska w Sułkowicach otrzymała projekt planu następnie uchwalony. Artykuł 25 u.z.p. odnosi się bezpośrednio do rady gminy, jednak w orzecznictwie, pojawia się pogląd, że przyjęcie wykładni systemowej i celowościowej pozwala wywieść wniosek, że nakaz ponowienia czynności planistycznych w niezbędnym zakresie obowiązuje również w przypadku dokonania zmian w projekcie planu przez organ wykonawczy gminy, co ma też wskazywać na wymóg powtórzenia koniecznych czynności planistycznych, po dokonaniu zmian kształtu projektu planu, jeszcze zanim zostanie on przedstawiony do uchwalenia radzie. Gdyby nawet uznać takie stanowisko za trafne, to w sprawie niniejszej nie zachodziła konieczność ponawiania czynności wymienionych w art. 18 ust. 2 u.p.z. Korekta zapisów projektu planu miejscowego, wprowadzona bez ponawiania procedury powtórnego wyłożenia projektu planu miejscowego i uzgodnień, nie oznacza automatycznie naruszenia trybu. Skoro w analizowanym przypadku uzgodnienia wprowadzono, to nie doszło do zignorowania kompetencji zastrzeżonej dla poszczególnych organów. Z kolei zmiany wywołane uwzględnieniem zarzutów nie pozostają z tymi korektami sprzeczne, a nadto nie prowadzą do naruszenia praw właścicielskich osób nie wnoszących zarzutów. Dodatkowo powołane zmiany nie dotykają interesu prawnego właścicieli działki nr 1158/1 albowiem nie dotyczyły ustalonego przeznaczenia terenu MN oraz w takim aspekcie nie były przedmiotem konkretnych zarzutów skargi. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. art. 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p. W szczególności, zgodnie z treścią art. 10 u.z.p.: "1. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb: 1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, 2) linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych, 3) tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych oraz linie rozgraniczające te tereny, 4) granice i zasady zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, 5) zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury, 6) lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy, 7) zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane, 8) szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych, 9) tereny, na których przewiduje się stosowanie systemów indywidualnych lub grupowych oczyszczenia ścieków bądź zbiorników bezodpływowych, 10) tymczasowe sposoby zagospodarowania, urządzania oraz użytkowania terenu, 11) granice obszarów: a) zorganizowanej działalności inwestycyjnej, b) rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej, c) przekształceń obszarów zdegradowanych. 1a) W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się granice Pomników Zagłady oraz ich stref ochronnych, a także ograniczenia dotyczące prowadzenia na ich terenie działalności gospodarczej, określone w ustawie z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. Nr 41, poz. 412). 2. Do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dołącza się prognozę skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze, sporządzoną przez biegłego z listy Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. 3. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się również stawkę procentową, służącą naliczeniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3". Postanowienia cytowanej wyżej regulacji wskazują, że ustawodawca wyposażył rady gminy w kompetencję określaną mianem władztwa planistycznego, korzystanie z której odbywa się w granicach określonych ustawową, przy pozostawieniu jednakże prawodawcy lokalnemu pewnego zakresu dyskrecjonalnego. Ustawodawca stwierdził bowiem, że w zależności od istniejących potrzeb a nie każdocześnie prawodawca lokalny powinien uregulować kwestie, o których wypowiada się art. 10 ust. 1 u.z.p. Zakres owego władztwa planistycznego należy rozumieć w ten sposób, że gdy obiektywnie z punktu widzenia prawodawcy lokalnego istnieje potrzeba, o której stanowi art. 10 ust. 1 u.z.p., powinien on ją uwzględnić w planie, w sposób nawiązujący do ustaleń art. 10 ust. 1u.z.p. Natomiast, gdy określona potrzeba z punktu widzenia prawodawcy lokalnego obiektywnie nie występuje, nie ma on prawnej powinności wypowiadania się w planie miejscowym o kwestiach z nią związanych. Kontrola sądu w tym przypadku ma wymiar kontroli legalności działania, a nie celowości działania organu planistycznego. Doktryna zwraca uwagę na okoliczność, że "(...) ustawodawca określając enumeratywnie przedmiotowy zakres regulacji, jaka może być wprowadzona w drodze mpzp (tzn. miejscowego planu) – nie określa w sposób ścisły treści tych regulacji. W mpzp rada gminy może np. określić: zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej (art. 10 ust. 1 pkt 5), lokalne warunki i standardy kształtowania zabudowy (art. 10 ust. 1 pkt 6), zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane (art. 10 ust. 1 pkt 7) nie będąc związana żadnymi ustawowymi – ani tym bardziej – innymi szczególnymi wytycznymi co do treści owych zasad, warunków i standardów. Widać więc, że ustawodawca, limitując przedmiotowy zakres regulacji, nie ingeruje w ich treść. Tego rodzaju upoważnienia do wprowadzania regulacji prawnych, o treści bliżej nie zdeterminowanej ustawowo, określa się mianem blankietowych. Ich cechą jest to, że ustawodawca określa jedynie, co może zostać uregulowane (np. zasady i warunki podziału terenu na działki budowlane, lokalne zasady i standardy kształtowania zabudowy) oraz w jakiej formie (a więc w mpzp). Nie narzuca natomiast treści uregulowań jakie może wprowadzić rada gminy – jako tzw. prawodawca lokalny. Takie umocowanie rad gmin przez ustawodawcę stwarza szerokie możliwości. Może nawet powstać wątpliwość, czy pozostaje ono w zgodzie z konstytucyjną ochroną prawa własności i zaliczeniem regulacji w zakresie ograniczania prawa własności do materii ustawowych (art. 64 ust. 3 Konstytucji)".(Tak: Z. Leoński, Marek Szewczyk, Zasady Prawa Budowlanego i Zagospodarowania Przestrzennego, Poznań 2002 s. 87.). W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że wbrew zarzutom skargi nie stanowi istotnego naruszenia prawa i nie pociąga za sobą skutku w postaci nieważności planu brak regulacji zagadnień oczekiwanych przez skarżących, wynikających z art. 10 u.z.p, co do których zdaniem prawodawcy lokalnego nie zachodziła potrzeba ich określenia. Powyższe dotyczy zarzucanego braku wyznaczenia na rysunku planu miejscowego linii zabudowy dla wszystkich terenów, dla których było to wymagane; braku wyznaczenia dla wszystkich terenów, dla których było to konieczne, maksymalnego i minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy, a także minimalnej wysokości obiektów budowlanych; braku wyznaczenia, pomimo takiej potrzeby, tymczasowego sposobu zagospodarowania, urządzania oraz użytkowania terenu. Do tych zagadnień Rada Miejska w Sułkowicach odniosła się trafnie w odpowiedzi na skargę, a skarżący nie wskazali żadnych argumentów natury prawnej dla wykazania konieczności albo uzasadnionej potrzeby ustalenia w planie miejscowym dla konkretnych terenów brakujących ich zdaniem linii albo wskaźników. Nie też można uznać, że kwestionowany plan miejscowy został uchwalony z naruszeniem art. 8 ust. 1 u.z.p. Powołany przepis przewiduje, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy. Integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą. Ponadto zgodnie z treścią § 5 Zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie rodzajów i wzorów dokumentów stosowanych w pracach planistycznych (M. P. z 1995 r., Nr 3, poz. 40), który obowiązywał w trakcie przygotowania projektu planu: "1. Rysunek projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykonuje się na aktualnej mapie sytuacyjno-wysokościowej, zawierającej granice władania gruntami, sporządzonej w skali odpowiadającej przedmiotowi ustaleń planu. 2. Rysunek projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykonuje się w technice zapewniającej możliwość publikacji w dzienniku urzędowym oraz sporządzanie jego kopii. 3. Na rysunku projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego umieszcza się legendę dla określenia treści zastosowanych symboli i oznaczeń odpowiednio do przedmiotu planu". Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała składa się zarówno z części tekstowej, jak i rysunku planu, który jest jej integralną częścią i obowiązuje w zakresie określonym tą uchwałą. Ustawodawca wypowiedział się w przepisach co do skali planu w sposób opisowy, funkcjonalny stwierdzając, że skala planu ma odpowiadać przedmiotowi ustaleń planu. Powołany wymóg rysunek planu miejscowego spełnia. W chwili uchwalania planu prawo nie wypowiadało się zobowiązująco w przedmiocie konkretnej, liczbowo przedstawionej obowiązkowej skali rysunku planu, a przyjęta przez organ planistyczny skala planu pozwala w ocenie Sądu na odkodowanie postanowień jego części graficznej i odpowiednie ich połączenie z tekstem planu. Bezzasadny jest zarzut istotnego naruszenia art. 10 ust. 3 u.z.p. Powołany przepis stanowi, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się również stawkę procentową, służącą naliczeniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3. Stosownie do tego ostatniego przepisu, jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną, w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. W art. 36 ust. 3 u.z.p. użyto słowa - "jeżeli", co oznacza, że opłatę pobiera się a zartem i ustala jedynie wtedy, gdy w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego wartość nieruchomości na określonym terenie wzrasta. Wobec powyższego, o ile na skutek uchwalenia planu nie dochodziłoby do wzrostu wartości nieruchomości na pewnym obszarze, określanie stawek nie może zostać uznane za konieczne. Przepis art. 10 ust.3 u.z.p. stanowi normę o charakterze ius cogens. Niemniej jednak nie może on być czytany i rozumiany bez zawiązania do art. 36 ust. 3 u.z.p., a taka wykładnia prowadzi do sygnalizowanych wyżej wniosków. Nie jest zatem tak, że stawiki opłat , o których mowa w art. 10 ust. 3 u.z.p. należy umieszczać w każdym planie miejscowym, bez względu na to, czego plan dotyczy i jakich ustaleń dokonuje i że brak tych ustaleń stanowi w każdym przypadku istotne naruszenie prawa. Jeżeli bowiem stan faktyczny obszaru objętego planem miejscowym nie daje podstaw do zamieszczenia ustaleń wymienionych w art. 10 ust. 3 u.z.p., to ich brak nie może stanowić o istotnej niezgodności z prawem. Również generalnie z przepisu art. 10 u.z.p. w poszczególnych jego ustępach wynika zasada sporządzania planu miejscowego polegająca na zakazie pominięcia określonych w nim ustaleń, gdy zachodzą okoliczności uzasadniające potrzebę ich wprowadzenia. In cocncreto, w kontekście art. 10 ust. 3 u.z.p., treść tego przepisu oznacza tyle, iż nie można nie określić stawek renty planistycznej, gdy taka renta może być ustalona. Jednakże jeżeli oczywistym jest, że wartość określonych nieruchomości nie wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, to ustalenie opłaty przez radę gminy poprzez określenie wysokości jej stawki w planie miejscowym nie jest niezbędne pod rygorem istotnego naruszenia prawa, ponieważ nie będzie służyło celowi, o którym mowa w art. 36 ust. 3 u.z.p., a więc ustaleniu i pobraniu przez gminę od właściciela nieruchomości opłaty stanowiącej część zysku ze sprzedaży nieruchomości. W § 39 części tekstowej planu ustalono wysokość stawki procentowej w stosunku wzrostu wartości nieruchomości dla wszystkich terenów, których wartość wzrosła na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały, w tym na poziomie 20% dla terenu zabudowy mieszkaniowej MN. Zgodnie z wyjaśnieniami zawartymi w odpowiedzi na skargę teren zabudowy wielorodzinnej MW został wyznaczony tylko w miejscowości Sułkowice i obejmował wyłącznie teren istniejącej zabudowy wielorodzinnej. Twierdzeniom ty skarżący nie przeczyli. Należy zatem uznać, że wobec braku zmiany zagospodarowania tego terenu, jego wartość nie wzrosła w związku z uchwaleniem planu, nie zaistniała więc konieczność ustalenia stawki wzrostu wartości. Podobne poglądy, ale na gruncie ustaleń odnoszących się do przedmiotowych stawek na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2010 r., II OSK 311/10 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyrokach z dnia 22 listopada 2007 r., II SA/Gl 378/07 oraz z dnia 10 października 2007 r., II SA/ Gl 616/07. Nie można również zgodzić się ze skarżącymi co do tego, że wprowadzenie przez prawodawcę lokalnego do przedmiotowego planu miejscowego linii rozgraniczających, określonych jako linie orientacyjne, stanowi istotne naruszenie prawa oraz powinno skutkować jego nieważnością w całości albo w części. Analiza art. 10 ust. 1 u.z.p. wskazuje, że linie rozgraniczające to takie elementy rysunku planu, które wytyczają granicę terenu objętego ustalonym przeznaczeniem lub zasadami zagospodarowania. O liniach rozgraniczających traktuje § 5 zaskarżonej uchwały, który w tym zakresie stanowi, że: " Obszar o ustalonym w planie użytkowaniu terenu jest określony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi obowiązującymi (oznaczonymi linią ciągłą) lub orientacyjnymi (oznaczonymi linią przerywaną). Przebieg linii rozgraniczających obowiązujących może być zmieniony tylko w trybie zmian w planie miejscowym (art.31 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7.07.1994 r.). Przebieg linii rozgraniczających orientacyjnych może być uściślony na etapie realizacji inwestycji w ramach projektu zagospodarowania działki, z tolerancją do 10 m w stosunku do jej przebiegu określonego na rysunku planu. Tolerancja ta nie dotyczy terenów dróg lub ich fragmentów (szczególnie skrzyżowań) wydzielonych orientacyjnymi liniami rozgraniczającymi. Ostateczny zasięg terenów tras komunikacyjnych określi wtedy projekt techniczny sporządzony w celu realizacji inwestycji drogowej. Grunt położony w obszarze wydzielonym liniami rozgraniczającymi można przeznaczyć wyłącznie na cele mieszczące się w użytkowaniu podstawowym, względnie przy dochowaniu warunków przewidzianych uchwałą i przepisami szczególnymi, na cele użytkowania dopuszczalnego w ustalonych proporcjach." Jak wynika z § 4, ilekroć w uchwale jest mowa: o użytkowaniu podstawowym - należy przez to rozumieć rodzaj przeznaczenia terenu, który dominuje w obszarze wydzielonym liniami rozgraniczającymi; o użytkowaniu dopuszczalnym - należy przez to rozumieć rodzaj przeznaczenia inny niż podstawowy, który uzupełnia i wzbogaca użytkowanie podstawowe. Na rysunku planu miejscowego oznaczono linie rozgraniczające, jako linie dwóch rodzajów, tj. linie ciągłe i linie przerywane, co opisano w legendzie adekwatnie do treść części tekstowej planu miejscowego. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, pomimo niefortunnej terminologii, oba rodzaje linii rozgraniczających zastosowanych w przedmiotowym planie miejscowym dla rozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania, są liniami wiążącymi, jako obowiązujące jego ustalenia . Nie jest tak, że poprzez wprowadzenie linii rozgraniczających, nazwanych orientacyjnymi, plan w rejonie ich przebiegu nie rozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu. Również bowiem linie orientacyjne wytyczają teren objęty ustalonym przeznaczeniem. Wskazane linie pozwalają na uelastycznienie - a nie zmianę - określonych postanowień planu miejscowego, co prawodawca lokalny nazywa uściśleniem przeznaczenia na etapie realizacji inwestycji w ramach projektu zagospodarowania działki, z tolerancją do 10 m w stosunku do przebiegu linii orientacyjnych określonego na rysunku planu. Tolerancja ta nie dotyczy terenów dróg lub ich fragmentów (szczególnie skrzyżowań) wydzielonych orientacyjnymi liniami rozgraniczającymi, gdzie ostateczny zasięg terenów tras komunikacyjnych określi projekt techniczny sporządzony w celu realizacji inwestycji drogowej. . Dopuszczone planem przesunięcie tych linii związane z konkretnymi zamierzeniami inwestycyjnymi przy budowie dróg, nie zmienia przeznaczenia terenów, a jedynie dookreślała kształt terenu o danym przeznaczeniu, w ściśle określonych ustaleniami planu granicach. Powyższe widoczne jest również na tle postanowień § 25 zaskarżonej uchwały, gdzie w sposób konkretny określono zasady zagospodarowania terenów tras komunikacyjnych, z podstawowym przeznaczeniem terenu pod ulice, oznaczone na rysunku planu symbolami KGP+KD,KG, KZ, KL i KD Drogi i ulice klasy GP realizują kołowe powiązania zewnętrzne obszaru planu, drogi ulice klas G i Z - powiązania zewnętrzne i wewnętrzne, ulice klas L i D powiązania wewnętrzne. Kinie rozgraniczające nazwane orientacyjnymi nie pojawiają się w obrębie nieruchomości skarżących. Pomimo uznania za bezzasadne większości zarzutów skargi, należy stwierdzić, że zasługuje ona na uwzględnienie w zakresie odnoszącym się do działki nr 1158/1. Okazały się trafne wskazania na istotne uchybienia, jakie dotyczą ustaleń dla tej nieruchomości, będącej aktualnie własnością L. P. i W. P.. Zgodnie z treścią § 9 planu miejscowego: "1. Wyznacza się tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego oznaczone na rysunku planu symbolem MN. 2. Jako przeznaczenie podstawowe terenów ustala się funkcję mieszkaniową obejmującą istniejącą i projektowaną zabudowę jednorodzinną. 3. Jako użytkowanie dopuszczalne na określonych w ust. 1 terenach ustala się możliwość lokalizacji: 1) pojedynczych obiektów zabudowy zagrodowej, 2) pojedynczych obiektów zabudowy mieszkaniowej realizowanej w systemie bliźniaczym, grupowym lub wielorodzinnym, 3) pojedynczych obiektów i urządzeń usług komercyjnych na wydzielonych działkach, 4) pojedynczych obiektów i urządzeń usług publicznych na wydzielonych działkach, 5) urządzeń infrastruktury technicznej związanych z zagospodarowaniem terenu, 6) dojazdów nie wydzielonych i zatok postojowych, oraz małych parkingów (do 8 stanowisk), 7) zieleni urządzonej, 8) w obiektach mieszkalnych dopuszcza się możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, przy zachowaniu zasady braku uciążliwości wprowadzanego programu. 4. Warunkiem lokalizacji obiektów i urządzeń towarzyszących w ramach użytkowania dopuszczalnego, wymienionych w ust. 3 jest: 1) dostosowanie ich do wymogów i charakteru użytkowania podstawowego, 2) zachowanie proporcji, aby użytkowanie dopuszczalne nie stanowiło więcej niż 20% powierzchni użytkowania podstawowego całego obszaru objętego ustaleniem, 3) spełnienie warunków obowiązujących dla stref polityki przestrzennej określonych w rozdziale III w zakresie wynikającym z zasięgu terenowego tych stref, 4) spełnienie warunków zapisanych w rozdziale I, § 6 i § 7 dotyczących zasad zagospodarowania terenu oraz zasad kształtowania zabudowy oraz warunków podziału terenu na działki. 5. Istniejące obiekty znajdujące się w terenach mieszkalnictwa jednorodzinnego oznaczonych na rysunkach planu symbolem MN, pozostawia się do adaptacji, modernizacji, przekształceń i rozbudowy zgodnie z ustaleniami użytkowania podstawowego i dopuszczalnego tego terenu." Cytowana regulacja wymaga przy stosowaniu tej części postanowień planu miejscowego sięgnięcie do określonej w nim definicji legalnej pojęcia " zabudowa jednorodzinna" . Stosownie do § 4 ust. 7 planu miejscowego, ilekroć w dalszych przepisach jest mowa o zabudowie jednorodzinnej - należy przez to rozumieć budynki mieszkalne przeznaczone dla jednej lub dwóch rodzin. W tym właśnie zakresie zasadny jest zarzut skarżących wskazujących na naruszenie przez § 4 ust. 7 kwestionowanego planu postanowień art. 10 u.z.p. przez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego, przejawiające się zawarciem w treści planu miejscowego definicji pojęć zdefiniowanych w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego. Artykuł art. 10 u.z.p., jak i pozostałe przepisy tej ustawy nie zawierają bowiem upoważnienia dla rady gminy do formułowania definicji pojęć w celu nadania im innego znaczenia dla potrzeb miejscowego planu niż to, które używane jest powszechnie obowiązującym prawie. Pojęcie "zabudowy jednorodzinnej" zdefiniowane zostało w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 10, poz. 46 ze zm.). W myśl § 3 pkt 4 tego aktu , ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o zabudowie jednorodzinnej, rozumie się przez to budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków (w różnym układzie), przy czym budynkiem jednorodzinnym jest budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania. W analizowanym przypadku dochodzi naruszenia przez kontrolowany plan art. 94 i art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Według art. 94 Konstytucji RP "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Kompetencja prawodawcy w tym przypadku wyznaczona jest ustawami co do jej podstaw i granic regulacji. W przeciwieństwie do art. 92 Konstytucji RP, normującego kompetencje do wydawania rozporządzeń, art. 94 RP Konstytucji nie stanowi, że upoważnienie ustawowe do stanowienia aktów prawa miejscowego ma zawierać wytyczne dotyczące treści. Ta różnica w konstrukcji delegacji ustawowej dla wydania rozporządzenia z konstrukcją delegacji ustawowej dla stanowienia aktów prawa miejscowego nie daje podstaw do pozostawienia swobody zakresu przedmiotowego regulacji organom samorządu terytorialnego. Artykuł 94 Konstytucji stanowi expressis verbis o granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zakres przedmiotowy materii uregulowanej aktem prawa miejscowego wyznacza ustawa, a ta w analizowanym przypadku nie umocowała do definiowania pojęć w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przekroczenie granic upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa. Podobnie, prawodawca lokalny wypowiadając się w treści § 7 ust. 1 i ust. 7 o wysokości obiektów zabudowy, o których tam mowa - podał w znaczeniu definicyjnym sposób obliczania tej wysokości. Stanowi to istotne naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p. albowiem ustawodawca nie upoważnia rady gminy do określania sposobu obliczania tej wysokości. Również skład rozpoznający obecnie skargę podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 28 czerwca 2011 r. , sygn.. akt. OSK 619/11 w myśl którego: "1. Ustawowe upoważnienie zawarte w art. 10 pkt 6 u.p.z. obejmuje jedynie ustalenie przez radę gminy w planie zagospodarowania przestrzennego gabarytów obiektów budowlanych, a więc m.in. konkretnych wskaźników ich dopuszczanej wysokości na danym terenie, a nie ustalenie sposobu mierzenia wysokości obiektów budowlanych. Rada miasta wprowadzając w uchwale w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego definicję "wysokości zabudowy", działa z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, ponieważ nie jest umocowana do definiowania pojęć w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.2. Definiowanie w akcie prawa miejscowego pojęcia, którego definicja zawarta jest już w akcie prawnym powszechnie obowiązującym (np. ustawie czy rozporządzeniu wykonawczym do ustawy) jest sprzeczne z zasadami techniki prawodawcze". Skoro zagadnienie "wysokości budynku" zostało zdefiniowane w obowiązującym w dacie podjęcia uchwały akcie prawnym wyższego rzędu - w § 6 i 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.), to przyjąć należy, że we wskazanym zakresie co do sposobu obliczania przedmiotowej wysokości postanowienia § 7 ust. 3 i 7 są istotnie sprzeczne z art. 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p. Stanowisko powyższe jest zgodne z wykładnią prawa zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1849/14 , która ma charakter wiążący. Za zasadny należy uznać również zarzut istotnego naruszenia prawa poprzez ustalenie § 9 ust. 4 pkt 2 planu miejscowego, że warunkiem lokalizacji obiektów i urządzeń towarzyszących w ramach użytkowania dopuszczalnego, wymienionych w ust. 3 jest zachowanie proporcji, aby użytkowanie dopuszczalne nie stanowiło więcej niż 20% powierzchni użytkowania podstawowego całego obszaru objętego ustaleniem. Wskazany zapis ze swej istoty jest tego rodzaju, że czyni niemożliwym jego proste zastosowanie przed rozpoczęciem prawem przewidzianych procedur, które mogą już rodzić dla właścicieli określone koszty. Nadto o ile w okresie obowiązywania ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na informacyjny charakter decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na obszarach obowiązywania planów miejscowych powyższe mogło podlegać badaniu jeszcze przed sporządzeniem projektu budowlanego, o tyle aktualnie analizowana regulacja naraża właścicieli zainteresowanych np. realizacją obiektu usługowego na poniesienie nieuzasadnionych i niepodlegających zwrotowi kosztów albowiem pierwszym momentem umożliwiającym gromadzenie dowodów jest postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Takich istotnych naruszeń prawa w kontekście obowiązku określoności przepisów brak w sytuacji, gdy wskaźnik przeznaczenia dopuszczalnego relacjonowany jest do granic działki, a nie obszaru MN. Efektem stwierdzonego naruszenia prawa jest to, że zapis § 9 ust. 2 planu miejscowego o przeznaczeniu podstawowym jest sprzeczny z prawem. Zastąpienie kwestionowanej definicji "zabudowy jednorodzinnej" odpowiednim przepisem rozporządzenia prowadzi do efektów sprzecznych z wola prawodawcy lokalnego, jak również niespójności z ustaleniami dotyczącymi przeznaczenia dopuszczalnego, zawartymi w § 9 ust. 3 pkt 2. Z kolei przepis § 9 ust. 4 pkt 2 rzutuje na niemożność ustalenia przez właściciel nieruchomości zainteresowanych realizacji przeznaczenia dopuszczalnego ich sytuacji prawnej. Stan taki jest bezprawny, godzi w prawa oraz obowiązki współwłaścicieli działki nr 1158/1, czyniąc ich sytuację niepewną i niewiadomą Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakres dotyczącym działki nr 1158/1, na podstawie art. 147§ 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205§ 2 p.p.s.a