II SA/Go 951/16

Dnia 9 stycznia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. Stowarzyszenie [...], działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 roku nr [...]. Zaskarżonym aktem organ ten utrzymał w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Skarga dotknięta była brakiem formalnym – nie załączono do niej dokumentu wykazującego umocowanie osoby udzielającej pełnomocnictwa profesjonalnemu pełnomocnikowi do działania w imieniu skarżącego Stowarzyszenia. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 17 listopada 2016 r. pełnomocnik strony skarżącej został wezwany do uzupełnienia wskazanego wyżej braku formalnego skargi poprzez złożenie dokumentów potwierdzających umocowanie osoby udzielającej w dniu [...] października 2016 r. pełnomocnictwa do występowania w imieniu strony skarżącej w dacie udzielenia tego pełnomocnictwa, w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie do uzupełnienia braku formalnego skargi zostało doręczone na adres kancelarii pełnomocnika dnia 24 listopada 2016 r. (k. 25 akt sądowych), odebrała je W.R. jako osoba uprawniona do odbioru przesyłki. W wyznaczonym terminie (tzn. 29 listopada 2016 r., data stempla pocztowego na kopercie) pełnomocnik strony skarżącej nadesłał odpisy uchwały o wyborze przedstawiciela stowarzyszenia zwykłego, uchwały o przyjęciu regulaminu stowarzyszenia zwykłego, listy członków założycieli stowarzyszenia zwykłego, regulamin stowarzyszenia oraz wydruk ze strony internetowej zawierającej listę stowarzyszeń zwykłych prowadzonych przez Starostę (tzn. organ nadzoru właściwy miejscowo ze względu na siedzibę skarżącego Stowarzyszenia). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Analiza dokumentów przedłożonych przez pełnomocnika strony skarżącej wskazuje, że brak formalny skargi nie został uzupełniony w sposób umożliwiający nadanie skardze dalszego biegu. Tytułem wstępu należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej w skrócie p.p.s.a.) skarga powinna zawierać elementy wymienione w tym przepisie (m.in. wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, oznaczenie organu, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy, określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego), jednak przede wszystkim powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Wymagania te zostały określone w art. 46 p.p.s.a. Jednym z tych wymogów jest podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika (art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Natomiast w myśl art. 28 § 1 p.p.s.a. osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Stosownie do treści art. 29 p.p.s.a. przedstawiciel ustawowy lub organ albo osoby, o których mowa w art. 28, mają obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu. Brak któregoś ze wspomnianych elementów stanowi brak formalny skargi. Zgodnie z art. 49 § 1 p.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. W przypadku skargi nieuzupełnienie w powyższym terminie braków formalnych skutkuje jej odrzuceniem, co wynika z treści art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Załączone do skargi pełnomocnictwo z dnia [...] października 2016 r. do działania w imieniu skarżącego Stowarzyszenia przed sądami administracyjnymi zostało udzielone profesjonalnemu pełnomocnikowi przez J.P.. Natomiast w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braku formalnego skargi pełnomocnik skarżącego Stowarzyszenia nadesłał odpisy uchwał o założeniu stowarzyszenia zwykłego, o wyborze jego przedstawiciela, o przyjęciu regulaminu stowarzyszenia oraz tego regulaminu, protokołu z zebrania założycielskiego stowarzyszenia, listę członków założycieli, a także wydruk ze strony internetowej zawierającej listę stowarzyszeń zwykłych, prowadzonych przez Starostę. Wszystkie ze wskazanych wyżej uchwał, a także protokół zebrania założycielskiego i lista członków założycieli, datowane są na dzień [...] stycznia 2015 r., również uchwała o wyborze przedstawiciela. Prawidłowość i skuteczność ustanowienia przedstawiciela występującego w niniejszej sprawie Stowarzyszenia należy zatem oceniać według przepisów prawa obowiązujących w dniu dokonania tej czynności. Wszystkie ze wskazanych wyżej dokumentów zostały podpisane przez dwie osoby, tzn. J.P. jako przewodniczącego zebrania założycielskiego oraz S.A. jako protokolanta zebrania. Wynika to z treści protokołu zebrania założycielskiego. Jednakże skarżące Stowarzyszenie liczy trzech członków, tzn. poza wymienionymi osobami zalicza się do nich jeszcze I.B.. Jego podpis i dane adresowe widnieją na liście członków założycieli Stowarzyszenia. Osoba ta nie podpisała natomiast nadesłanej do akt sprawy uchwały o wyborze przedstawiciela Stowarzyszenia. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.), w wersji obowiązującej na dzień 30 stycznia 2015 r., tzn. w dacie ustanowienia przedstawiciela Stowarzyszenia, uproszczoną formą stowarzyszenia jest stowarzyszenie zwykłe, nie posiadające osobowości prawnej. Osoby w liczbie co najmniej trzech, pragnące założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwalają regulamin działalności, określając w szczególności jego nazwę, cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie (art. 40 ust. 2). W orzecznictwie sądowym odnoszącym się do regulacji zawartych w art. 40 ustawy Prawo o stowarzyszeniach we wskazanym wyżej brzmieniu utrwalił się pogląd, w myśl którego skoro zgodnie z art. 43 pkt 1 ustawy do stowarzyszenia zwykłego nie stosuje się art. 10 i 11 tej ustawy, oznacza to, że stowarzyszenie takie nie posiada organów. Regulamin stowarzyszenia wskazuje jedynie, że stowarzyszenie posiada przedstawiciela, który je reprezentuje, ale przedstawiciel nie jest jego organem. W postępowaniu sądowoadministracyjnym osoba wskazana w regulaminie stowarzyszenia zwykłego jako przedstawiciel nie posiada uprawnienia do reprezentowania go w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stowarzyszeniu zwykłemu niewątpliwie przysługuje zdolność sądowa jako organizacji społecznej, jednak legitymację procesową, a zatem zdolność do czynności procesowych posiadają jedynie wszyscy członkowie tego stowarzyszenia. Natomiast przedstawiciel wskazany w regulaminie może reprezentować stowarzyszenie zwykłe, jeżeli pozostali członkowie stowarzyszenia upoważnili go do tego w należytej formie prawnej. Właściwym dokumentem, z którego wynikałoby upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego przez stowarzyszenie zwykłe, jest dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego. Za źródło takiego upoważnienia nie można natomiast uznać regulaminu, jako dokumentu statuującego tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego (por. m.in. Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2014 r., II OSK 2525/12, z 14 maja 2014 r., II OSK 2966/12, z 10 lipca 2014 r., II OSK 311/14, z 4 listopada 2014 r., II OSK 2086/13, z 13 stycznia 2015 r., II OSK 1444/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle przedstawionych rozważań stwierdzić należy, iż nadesłanego do akt sprawy odpisu uchwały o wyborze J.P. na przedstawiciela stowarzyszenia zwykłego, datowanej na dzień [...] stycznia 2015 r., nie można uznać za dokument skutecznie umocowujący tę osobę do udzielenia pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącego Stowarzyszenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Poza podpisem J.P. zostało ono opatrzone podpisem jedynie S.A.. Dokumentu tego nie podpisał natomiast trzeci z członków skarżącego Stowarzyszenia, tj. I.B.. Podpisy wszystkich trzech członków Stowarzyszenia, w tym również ostatniej z wymienionych wyżej osób, widnieją jedynie pod listą członków założycieli. Jak wynika z przedstawionego wyżej zgodnego poglądu sformułowanego w orzecznictwie sądowym, umocowania przedstawiciela stowarzyszenia zwykłego do jego reprezentacji nie można wywodzić jedynie z treści regulaminu organizacyjnego stowarzyszenia. W konsekwencji żadnego z przedłożonych przez pełnomocnika odpisów dokumentów datowanych na dzień [...] stycznia 2015 r. nie można w świetle treści ustawy Prawo o stowarzyszeniach, w wersji obowiązującej w dacie dokonania tych czynności, uznać za skuteczne umocowanie J.P. do udzielenia pełnomocnictwa profesjonalnemu pełnomocnikowi do występowania w imieniu skarżącego Stowarzyszenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Oznacza to, że przedłożenie przez pełnomocnika powyższych dokumentów nie mogło zostać uznane za prawidłowe i skuteczne uzupełnienie braku formalnego skargi. Analizując niniejszą sprawę pod kątem spełnienia wymogów formalnych skargi należy również mieć na uwadze, iż z dniem 20 maja 2016 r., na mocy ustawy zmieniającej z dnia 25 września 2015 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1923) weszła w życie nowelizacja ustawy Prawo o stowarzyszeniach. W art. 40 tego aktu prawnego dodano m.in. przepis ust. 1a, w myśl którego stowarzyszenie zwykłe może we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywane. Z kolei w dodanym art. 41a zostały uregulowane zasady reprezentacji stowarzyszenia zwykłego. Reprezentuje je przedstawiciel albo zarząd (art. 41a ust. 1). Podejmowanie przez przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo zarząd czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu wymaga uprzedniej zgody wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego oraz udzielenia przez nich pełnomocnictwa do dokonania tych czynności (art. 41a ust. 2). Czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu są w szczególności: 1) nabycie oraz zbycie nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego; 2) ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego; 3) zawarcie umowy kredytu albo pożyczki; 4) przejęcie długu, uznanie długu, zwolnienie z długu, przystąpienie do długu, zawarcie umowy poręczenia lub zawarcie innej podobnej umowy; 5) zaciągnięcie innych zobowiązań przekraczających wartość 10 000 zł. Jak już wyżej wskazano, umocowanie J.P. do reprezentacji skarżącego stowarzyszenia, w tym do udzielenia pełnomocnictwa profesjonalnemu pełnomocnikowi, należało ocenić jako nieskuteczne w świetle treści przepisów obowiązujących w dacie dokonania tej czynności, co przesądziło o konieczności odrzucenia skargi. Jednakże nawet gdyby uznać, że wskutek nowelizacji ustawy Prawo o stowarzyszeniach, a konkretnie wprowadzenia do niej art. 41a ust. 1 J.P. jako przedstawiciel nabył kompetencję do samodzielnego reprezentowania skarżącego Stowarzyszenia, to również wówczas nie byłoby podstaw do uznania, iż brak formalny skargi został w należyty sposób uzupełniony. Przepis art. 41 a ustawy rozróżnia bowiem czynności zwykłego zarządu, co do których przedstawiciel może samodzielnie reprezentować stowarzyszenie zwykłe (ust. 1) oraz czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, co do których wymagana jest uprzednia zgoda wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego oraz udzielenie przez nich pełnomocnictwa do dokonania tych czynności (ust. 2 i 3). Pojęcia czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nie zostały zdefiniowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Ustawodawca nie bez powodu pozostawił rozstrzygnięcie tej kwestii orzecznictwu sądów i doktryny, gdyż zależy to każdorazowo od konkretnej sytuacji i stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z 16 lipca 2010 r., II OSK 906/09). W literaturze i w orzecznictwie przyjmuje się, że zaliczenie określonej czynności do zwykłego zarządu czy przekraczającej ten zakres jest dokonywane w konkretnych okolicznościach faktycznych, z uwagi na brak możliwości przyjęcia jednolitego kryterium ich rozgraniczenia. Przez czynność zwykłego zarządu należy rozumieć załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją rzeczy i utrzymaniem jej w stanie niepogorszonym w ramach jej aktualnego przeznaczenia, natomiast pozostałe czynności należą do spraw przekraczających zakres zwykłego zarządu (wyrok NSA z 14 września 1983 r., I SA 515/83, ONSA 1983 nr 2, poz. 71, wyrok WSA we Wrocławiu z 13 września 2012 r., III SA/Wr 183/12). W konsekwencji czynności polegające na reprezentacji określonego podmiotu przed organami administracyjnymi i sądami, zmierzające do ochrony rzeczy wspólnej, są czynnościami zachowawczymi, a co za tym idzie, są czynnościami zwykłego zarządu (wyrok NSA z 6 lipca 2012 r., II OSK 654/11, LEX nr 1219257, wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt I ACa 1117/12, LEX nr 1246688, postanowienie NSA z 19 maja 2016 r., II FZ 127/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem a contrario wystąpienie ze skargą w sprawie dotyczącej czynności przekraczającej zwykły zarząd wymaga uprzedniej zgody oraz udzielenia pełnomocnictwa przez wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego, co jest zgodne z treścią art. 41a ust. 2 ustawy Prawo o stowarzyszeniach (podobny pogląd wyraził WSA w Rzeszowie w postanowieniu z dnia 29 listopada 2016 r., II SA/Rz 1204/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu nie zostały wprawdzie przez ustawodawcę zdefiniowane, jednak ułatwienie w ich określeniu stanowi przytoczone wyżej przykładowe wyliczenie zawarte w art. 41a ust. 3 ustawy. Jest to katalog otwarty, a zatem także i nie wymienione w nim czynności mogą zostać zakwalifikowane jako mieszczące się w nim. Ocena w powyższym zakresie powinna uwzględniać przy tym okoliczności faktyczne konkretnego przypadku, a więc konkretnej sprawy administracyjnej. W myśl art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 576 ze zm.) strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy określa regulamin strzelnicy (art. 46 ust. 2). Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, wzorcowy regulamin bezpiecznego funkcjonowania strzelnic, uwzględniając warunki korzystania ze strzelnicy oraz sposób obchodzenia się z bronią i sposób zachowania się osób przebywających na strzelnicy (art. 46 ust. 3). Zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta), o czym stanowi art. 47 cytowanej ustawy. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał dnia 15 marca 2000 r. rozporządzenie w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz. U. Nr 18, poz. 234 ze zm.). W myśl § 1 tego aktu wzorcowy regulamin bezpiecznego funkcjonowania strzelnic uwzględnia warunki korzystania ze strzelnicy, sposób obchodzenia się z bronią, a także sposób zachowania się osób przebywających na strzelnicy. W związku z podniesioną argumentacją trudno uznać, by wystąpienie ze skargą na decyzję zakwestionowaną w niniejszej sprawie stanowiło jedynie czynność zwykłego zarządu i jako takie wymagało działań podejmowanych wyłącznie przez przedstawiciela reprezentującego Stowarzyszenie tzn. bez konieczności zatwierdzenia ich przez wszystkich członków stowarzyszenia poprzez stosowną zgodę i pełnomocnictwo. Biorąc pod uwagę przedmiot zaskarżonej decyzji, a także kwestie objęte regulacją stanowiącą materialnoprawną podstawę tej decyzji, należy bez wątpienia uznać, iż wniesienie skargi w niniejszej sprawie stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Po pierwsze bowiem, regulamin strzelnicy jest ostatnim etapem organizacji strzelnicy, o tyle ważnym, że jego zatwierdzenie oznacza faktyczne otwarcie strzelnicy dla użytkowników. Po drugie natomiast, reguluje on szczegółowo kwestie bardzo istotne, mające wpływ nie tylko na prawa i obowiązki, ale także bezpieczeństwo dla zdrowia i życia osób przebywających na strzelnicy, tzn. jej użytkowników oraz osób im towarzyszących. W tej sytuacji, nawet gdyby skuteczność umocowania J.P. do udzielenia pełnomocnictwa profesjonalnemu pełnomocnikowi do działania w imieniu skarżącego Stowarzyszenia przed sądem administracyjnym oceniać nie według przepisów obowiązujących w dacie podjęcia tej czynności, ale według przepisów obowiązujących w dacie wniesienia skargi i udzielenia pełnomocnictwa, to i tak umocowanie to należałoby uznać za nieskuteczne, bowiem do wniesienia w niniejszej sprawie skargi wymagana była uprzednia zgoda wszystkich członków Stowarzyszenia oraz udzielone przez nich pełnomocnictwo, które pomimo wezwania nie zostało przedłożone. Wezwanie do uzupełnienia braku formalnego skargi zostało prawidłowo i skutecznie doręczone na adres kancelarii pełnomocnika strony skarżącej dnia 24 listopada 2016 r. (k. 25 akt sądowych), odebrała je W.R. jako osoba uprawniona do odbioru korespondencji. W myśl art. 72 § 2 p.p.s.a., jeżeli doręczenia dokonuje się w miejscu pracy (a takim miejscem jest siedziba kancelarii profesjonalnego pełnomocnika strony skarżącej), można doręczyć pismo osobie upoważnionej do odbioru pism. Siedmiodniowy ustawowy termin do wykonania wezwania rozpoczął zatem swój bieg od następnego dnia, tj. 25 listopada 2016 r. i upłynął bezskutecznie z dniem 2 grudnia 2016 r. (piątek). W terminie tym dokument, z którego wynikałoby odpowiadające przepisom prawa umocowanie osoby udzielającej pełnomocnictwa do reprezentowania strony skarżącej, nie został złożony. Z przedstawionych wyżej względów dokumenty nadesłane przez pełnomocnika skarżącego Stowarzyszenia nie mogły zostać uznane za prawidłowe uzupełnienie braku formalnego skargi, co nie pozwoliło na nadanie jej dalszego biegu. Wobec powyższych okoliczności, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.