II SA/Go 960/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 r. sprawy ze skargi małoletniej K.M. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego K.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. 1. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011r. Prezydent Miasta, powołując się na przepis art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej - k.p.a.) oraz art. 23 ust. 1, ust. 6 i 7 w związku z art. 2 pkt 7 lit d ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. nr 1 pkt 7 ze zm.; dalej - ustawa o pomocy) stwierdził, że K.M. nie przysługiwały świadczenia z funduszu alimentacyjnego, wypłacone na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] października 2010 r. stanowiące równowartość alimentów pobranych bezpośrednio od dłużnika alimentacyjnego w okresie od dnia [...] stycznia 2011r. do [...] marca 2011r. Ustalił, że przedstawiciel ustawowy małoletniej pobrała nienależnie świadczenia stanowiące równowartość alimentów otrzymanych od dłużnika alimentacyjnego, w okresie od [...] stycznia 2011r. do [...] marca 2011r., w łącznej kwocie 800 zł. Nakazał zobowiązanej zwrot nienależnie pobrane świadczenia w całości, łącznie z ustawowymi odsetkami, liczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego do dnia spłaty, nie później niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że K.M. w okresie od stycznia do marca 2011r. otrzymała od dłużnika alimentacyjnego należność z tytułu alimentów na rzecz K.M. w łącznej kwocie 800 zł. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż w myśl art. 2 pkt 7 lit. d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w przypadku, gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty, świadczenia wypłacone z funduszu uważa się za nienależnie pobrane. Przepis art. 2 pkt 11 ustawy wskazuje bowiem, że osobom uprawnioną do świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest osoba uprawniona do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 2 przedmiotowej ustawy bezskuteczność egzekucji oznacza egzekucję, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych. Konsekwentnie do powyższych przepisów w art. 2 pkt 7 lit. 2 ustawy, za nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego ustawodawca uznaje świadczenia z funduszu wypłacone w przypadku, gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty, bez względu na to czy dotyczyły one alimentów bieżących czy też zaległych. Tym samym organ uznał, iż uzyskania przez w/w osobę kwota 800 zł, stanowiąca równowartość świadczeń alimentacyjnych pobranych bezpośrednio od dłużnika alimentacyjnego, w okresie od [...] stycznia 2011r. do [...] marca 2011r., jest nienależnie pobranym świadczeniem, w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. d ustawy o pomocy, która podlega zwrotowi, łącznie z ustawowymi odsetkami. Decyzję tę wraz z pouczeniem K.M. odebrała w dniu 7 maja 2011r. i nie wniosła odwołania. Natomiast uwzględniając wniosek skarżącej z dnia [...] maja 2011 r. organ zmienił pkt 3 decyzji rozkładając należną do zwrotu kwotę na raty po 100 zł miesięcznie. 2. W dniu 8 czerwca 2011r. pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, powołując jako podstawy prawne żądania art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 154 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że dobrowolnie wpłacone przez dłużnika alimenty powinny być zarachowane na poczet długu wymagalnego, zgodnie z art. 451 § 3 kodeksu cywilnego. Stąd nie obejmują one okresu, w których przedstawicielka małoletniej pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r., nr [...] organ ten odmówił uwzględnienia wniosku. W jej uzasadnieniu wskazano, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Istotą postępowania w tym zakresie, jest ustalenie czy decyzja jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie, wniosek strony oparty został na zarzucie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie organu o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy pozostawienie w obrocie prawnej prawnym kwestionowanej decyzji nie jest do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Nadto przesłanka rażącego naruszenia prawa zachodzi wówczas, gdy naruszenie prawa ma oczywisty charakter. Cechą rażącego naruszenia prawa jest zatem to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu. Natomiast za rażące naruszenie prawa nie można traktować błędów w wykładni prawa. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej interpretacji. W ocenie Kolegium w sprawie brak jest oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia zawartego w inkryminowanej decyzji, a przepisami prawa. Z akt sprawy bezspornie wynika, że K.M. otrzymała tytułem alimentów bezpośrednio od dłużnika alimentacyjnego na rzecz małoletniej K.M. w okresie pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz małoletniej K.M. w okresie pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego tj. od stycznia do marca 2011 r. na łączną kwotę 800 zł. Zatem – w ocenie organu – sporna decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem ustawodawca w art. 2 pkt 7 lit. d ustawy o pomocy wykluczył możliwość należnego pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego w sytuacji, gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymuje alimenty, jak to miało miejsce w przypadku skarżącej w okresie od stycznia do marca 2011 r. i to niezależnie od wielkości kwot otrzymywanych alimentów. Tym samym Kolegium nie stwierdziło aby kwestionowana przez stronę decyzja zawierała wady, które uzasadniałby stwierdzenie jej nieważności przez zastosowanie art. 156 § 1 k.p.a. Wydana została przez uprawniony organ i skierowano ja do właściwej strony postępowania, opiera się na istniejącej podstawie prawnej, a przy jej wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa, nadaje się do wykonania, a jej wykonalność nie powoduje czynu zagrożonego karą, nie zawiera także wad powodujących jej nieważność z mocy przepisów prawa. 3. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pełnomocnik skarżącej wskazał, że jego zdaniem w sprawie nie istnieją wątpliwości interpretacyjne, gdyż przepis art. 28 ustawy o pomocy powinien być stosowany z uwzględnieniem art. 451 § 3 kodeksu cywilnego. Stąd też dobrowolnie wypłacona kwota alimentów nie powinna być zaliczona do okresu objętego przyznanym świadczeniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję. W jej uzasadnieniu podtrzymano dotychczasową argumentację wskazując, że w odniesieniu do treści art. 2 pkt 7 lit. d ustawy o pomocy zarysowały się dwa odrębne stanowiska orzecznictwa. Oznacza to, że zastosowany przepis stwarza wątpliwości interpretacyjne. W takiej sytuacji strona mogła kwestionować stanowisko organu w zwykłym toku instancji, wnosząc odwołanie. Natomiast nie stanowi to podstawy stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa. 4. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. K.M., działająca jako przedstawiciel ustawowy małoletniej K.M., reprezentowana przez pełnomocnika – adw. M.K., zarzuciła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2011 r. naruszenie prawa materialnego, tj. błędne zastosowanie art. 2 pkt 7 lit. d ustawy o pomocy oraz odmowę zastosowania art. 451 kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu powołano dotychczas przedstawiane argumenty wskazując, że o ile skarżąca zgadza się z oceną, iż w przypadku o którym mowa w treści art. 2 pkt 7 lit. d ustawy o pomocy musi zachodzić okoliczność, że "świadczenie wypłacone z funduszu alimentacyjnego musi dotyczyć tego samego miesiąca, co wypłacone równocześnie alimenty", to w sytuacji, gdy dłużnik przekazuje zaległe alimenty nie wskazując, który dług chce zaspokoić, a ma ich kilka, to świadczenie powinno być zaliczone na poczet długu najdawniej wymagalnego, tj. zaległego. Tym samym wypłata spornych alimentów w niniejszej sprawie, nie dotyczyła tego samego okresu, co wypłacone przez urząd świadczenie alimentacyjne, lecz stanowiło zadość uczynienie zaległym należnościom z tytułu alimentów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ wniósł o oddalenie skargi, uznając ją za nieuzasadnioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Istota sporu sądowego w sprawie sprowadza się do przeprowadzenia wedle kryterium legalności, kontroli postępowania nadzwyczajnego uruchomionego wnioskiem skarżącej, w szczególności zaś ustalenia, czy decyzja z dnia [...] kwietnia 2011r., nr [...], stwierdzająca brak podstaw do świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie od dnia [...] stycznia 2011 r. do [...] marca 2011 r. i nakazująca skarżącej ich zwrot, jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Generalnie należy podzielić stanowisko organu, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie służy ponownemu rozpoznaniu sprawy i nie prowadzić do konstruowania swoistej, kolejnej instancji. W tej mierze wskazuje się, że celem takiego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy co do istoty tylko sprawdzenie czy decyzja ostateczna nie została dotknięta jedną z najpoważniejszych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Dlatego postępowanie o stwierdzenie nieważności nie może przerodzić się w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo wszystkie okoliczności sprawy. Konieczne jest również podkreślenie, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. Zatem może ona mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w przepisach art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też względu zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne co do kwestii, że wykładnia przesłanek nieważnościowych winna mieć charakter ścieśniający (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1983 r., II SA 581/83, Prob. Praw. 1984, nr 10, s. 28, wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1999 r., IV SA 1889/97, LEX nr 47887, wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., IV SA 1380/97, LEX nr 47894, także wyrok SN z dnia 11 maja 2000 r., III RN 62/00, OSNAPiUS nr 4/2001, poz. 100). 6. W przedmiotowej sprawie zaskarżonej decyzji zarzucono "rażące naruszenie prawa". Określenie takiego charakteru jakiegoś stanu rzeczy lub zjawiska wymaga uwzględnienia, że termin "rażący" jest nazwą nieostrą, a więc nieposiadającą w danym języku wyraźnej treści, pozwalającej stanowczo odróżnić jej desygnatów od innych nazw. Zwroty takie nazywane są niekiedy oceniającymi lub szacunkowymi, gdyż jako niedookreślone odsyłają do pewnych bliżej nie sprecyzowanych wzorów nawiązując do wartościującego sposobu postrzegania danej sytuacji (szerzej Z. Ziembiński: Wstęp do aksjologii dla prawników, Warszawa 1990, s. 214). Termin "rażący" definiowany jest w języku polskim jako cecha ujemna, dająca się łatwo stwierdzić, wyraźna, oczywista, bardzo duża lub niewątpliwa. W doktrynie znalazło to wyraz w stwierdzeniu, iż chodzi o szczególne, jaskrawe wykroczenia w prawie odbiegające od powszechnie przyjmowanego w orzecznictwie i nauce prawa sposobu interpretacji lub stosowania danego przepisu, przy czym uchybienie to nie daje się pogodzić z podstawowymi normami i poczuciem sprawiedliwości. Zatem nadanie takiego znaczenia pojęciu "rażące naruszenie prawa" powoduje, że stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może nastąpić w wypadku zastosowania w kwestionowanym rozstrzygnięciu normy prawnej, której znaczenie można ustalić w sposób niewątpliwy, bezsporny. Przyjmuje się także, że treść decyzji dotkniętej tą wadą powinna pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, zaś charakter tego naruszenia powodować, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2001r., III SA 907/00). Natomiast nie może być podstawą do takiego działania norma prawna, co do której treści istnieją istotne rozbieżności w orzecznictwie sądowym. Natomiast potrzeba dokonania wykładni przepisu wyklucza możliwość wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (por. por. wyroki NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA nr 1/1996, poz. 37; z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1642/94, Prok. i Pr. nr 7–8, 1995, s. 70). 7. W przedmiotowej sprawie wystąpiła właśnie różnica w wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie art. 2 pkt 7 lit. d, art. 23 ust. 1 oraz art. 27 ust. 1 ustawy z o pomocy. Zgodnie z brzmieniem ostatniego z nich dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. Ponadto z art. 27 ust. 2 tej ustawy wynika, że organ właściwy wierzyciela wydaje, po zakończeniu okresu świadczeniowego lub po uchyleniu decyzji w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, decyzję administracyjną w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Kwota podlegająca zwrotowi odpowiada łącznej kwocie wypłaconej osobie uprawnionej. Może być ona pomniejszona jedynie o kwoty przekazane w okresie świadczeniowym organowi przez komornika. Na tym tle w orzecznictwie pojawiły się wątpliwości, w jakich okolicznościach świadczenie z funduszu alimentacyjnego będzie można uznać za nienależnie pobrane. W niektórych wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych przyjęto stanowisko, że kumulacja otrzymanych świadczeń powoduje, że to pierwsze (świadczenie z funduszu) staje świadczeniem nienależnie pobranym. Wedle tego stanowiska ustawodawca nie uzależnia uznania wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane od okresu, za który strona otrzymuje świadczenie. Istotny jest sam fakt, że strona w okresie, w którym otrzymuje świadczenie z funduszu alimentacyjnego otrzymuje również alimenty, bez względu na to, czy są one wypłacane za miesiące bieżące, czy za miesiące poprzednie. Z tego też względu na ocenę, czy strona pobrała nienależne świadczenie nie ma wpływu fakt, że wpłacone przez dłużnika alimentacyjnego kwoty zostały zaliczone na poczet zaległości alimentacyjnej. Świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują bowiem wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie egzekucyjne jest bezskuteczne. Z istoty tego świadczenia wynika, że jest to świadczenie wypłacane zamiast alimentów, ale tylko w przypadku gdy osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, nie wywiązuje się z tego obowiązku. Natomiast gdy osoba uprawniona otrzymuje alimenty od osoby zobowiązanej, bez względu na to, czy są to bieżące alimenty, czy zaległe zobowiązania, wówczas wykluczona jest możliwość przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. (por. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 16 grudnia 2009 r., IV SA/Wr 416/09 oraz WSA w Rzeszowie z dnia 29 stycznia 2010 r., II SA/Rz 923/09). Dominująca obecnie linia orzecznicza, popierająca stanowisko wyrażone w powołanych wyrokach NSA, akcentuje, że zbyt rygorystyczna interpretacja niweczyłaby cel ustawy, jakim było zapewnienie niezbędnych środków na bieżące utrzymanie osobom uprawnionym do alimentów, gdyż nawet jednorazowe dobrowolne wypłacenie przez dłużnika alimentacyjnego uprawnionemu niewielkiej części zaległych alimentów w trakcie pobierania świadczenia z ustawy skutkowałoby utratą tego świadczenia w okresie świadczeniowym. Wsparciu tego stanowiska służy odwołanie się do zasad zaliczania świadczeń określonych w art. 451 § 1 do 3 kodeksu cywilnego, (zob. wyroki NSA z dnia z dnia 28 lipca 2010 r., I OSK 597/10, 3 grudnia 2010 r., I OSK 1073/10 oraz 28 czerwca 2011 r., I OSK 330/11; także wyroki WSA w Łodzi z dnia 14 maja 2010 r., II SA/Łd 325/10 i WSA w Gliwicach z dnia 12 kwietnia 2011 r.; wszystkie orzeczenia powołane bez podania innego publikatora są dostępne w bazie orzeczeń na internetowej stronie: cbois.nsa.gov.pl). Przekonanie o słuszności oraz dominujący charakter drugiego ze wskazanych poglądów nie stanowi wystarczającej przesłanki stwierdzenia nieważności. Wszak różnice wykładni powodowane są niedookreślonością językową zwrotów użytych przez ustawodawcę w analizowanych przepisach art. art. 2 pkt 7 lit. d, art. 23 ust. 1 oraz art. 27 ust. 1 ustawy z o pomocy. Stąd przy formułowaniu obu konkurujących poglądów posłużono się argumentami funkcjonalnymi. Nie sposób zatem w takiej sytuacji mówić, by uzyskane rezultaty wykładni funkcjonalnej stanowiły jaskrawy przypadek naruszenia prawa. Jeżeli bowiem przepisy prawa dopuszczają możliwość rozbieżnej ich interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową bądź inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą (por. wyroki NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., III SA 422/96, Glosa nr 10/1998, s. 29. z dnia 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96, ONSA nr 3/1998, poz. 101; z dnia 6 lutego 2006 r., I FSK 439/05, OSP nr 9/2007, poz. 100; z dnia 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, LEX nr 505307). Z tych względów skarga, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), podlegała oddaleniu.