II SA/Go 961/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] roku, nr [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011r., działający z upoważnienia Burmistrza Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, powołując się na przepis art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 2, art. 3 pkt 10, art. 4, art. 5 ust. 1 i ust. 2, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, art. 20, art. 24 ust. 1-2a i ust. 4, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), § 7 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881), art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), § 1 ust. 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokość świadczeń rodzinnych (Dz.U. Nr 129, poz. 1058), a także art. 35 § 5 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił przyznania J.S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na męża – B.S.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że J.S. we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jako skład rodziny podała siebie i męża oraz dołączyła do wniosku wymagane dokumenty, w tym orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności o zaliczeniu B.S. od dnia [...] czerwca 2010r. do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym oraz decyzję Starosty o utracie przez J.S. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] października 2010r. Powołując się na dyspozycję art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, Kierownik Ośrodka stwierdził, iż J.S. nie spełnia ustawowych przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanego świadczenia. Pismem z dnia [...] października 2011r. J.S. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie od powyższej decyzji, w którym podniosła, iż nie może podjąć zatrudnienia z uwagi na niepełnosprawność męża i związaną z tym konieczność sprawowania nad nim całodobowej opieki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania – działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 1-2, art. 3 pkt 10, art. 4-5, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, art. 20, art. 24 ust. 1-2a i ust. 4, art. 26 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, osoby zobowiązane do alimentacji na rzecz osoby niepełnosprawnej tj. jej krewni w linii prostej oraz rodzeństwo, mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się odpowiednim orzeczeniem potwierdzającym niepełnosprawność. Kolegium podniosło, że stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ww. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Kolegium zwróciło uwagę, że zapis ten pozostaje niezmieniony od wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. od 1 maja 2008r. Ponadto nie został on zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach z dnia 18 lipca 2008r. (sygn. akt P 27/07) oraz z dnia 22 lipca 2008r. (sygn. akt P 41/07), w których Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że o świadczenie pielęgnacyjne, poza rodzicem lub opiekunem faktycznym niepełnosprawnego dziecka legitymującego się odpowiednim orzeczeniem, mają prawo ubiegać się również inni członkowie rodziny, na których – zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego – ciąży obowiązek alimentacyjny, także w sytuacji, gdy pełnią funkcję spokrewnionej rodziny zastępczej. Głównym adresatem świadczenia pielęgnacyjnego był i pozostaje opiekun dziecka niepełnosprawnego. W ocenie organu II instancji powyższe nie niweczy uprawnienia J.S. do ewentualnego objęcia jej świadczeniami przyznawanymi w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Pismem z dnia [...] listopada 2011r. J.S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję organu odwoławczego, podnosząc w niej m.in., iż na mocy decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2011r. otrzymywała do dnia [...] sierpnia 2011r. świadczenia pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia z powodu opieki nad mężem. Mając na względzie, iż stan prawny nie uległ zmianie, skarżąca za niezrozumiałą uznała odmowę przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. J.S. zwróciła także uwagę, że w sprawie z jej wniosku winien znaleźć zastosowanie m.in. przepis art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze - nie znajdując podstaw do zmiany swojej decyzji - wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w pełni dotychczasowe stanowisko w sprawie. Kolegium dodało, że krąg osób zobowiązanych do alimentacji, o których mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy ustalać w oparciu o przepis art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, na mocy którego obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Dokonując na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, uznać należało, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego, mającym niewątpliwy wpływ na wynik niniejszej sprawy. Na wstępie wskazać należy, iż pozytywne przesłanki do przyznania wnioskowanego przez J.S. świadczenia pielęgnacyjnego przewidział ustawodawca w przepisie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), na mocy którego świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu (pkt 1), jak i innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny (pkt 2) lub opiekunowi faktycznemu dziecka (pkt 3), jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawę do odmowy przyznania J.S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności mężem – B.S., upatrywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dyspozycji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Zaznaczyć przy tym należy, iż zarówno Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, jak i Kolegium wyłączenie dopuszczalności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uzasadniły jedynie faktem istnienia małżeństwa J. i B.S.. Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do właściwej wykładni oraz wzajemnej korelacji przywołanych powyżej przepisów art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie tutejszego Sądu wykładni tychże przepisów nie można, jak miało to miejsce na gruncie niniejszej sprawy, dokonywać w sposób literalny. Zauważyć bowiem należy, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych korespondował z poprzednim brzmieniem art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, który przewidywał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało matce lub ojcu dziecka, albo opiekunowi faktycznemu dziecka. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 61/10) taka regulacja związana była z faktem, że obowiązek alimentacyjny rodziców względem dziecka, zgodnie z art. 133 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 ze zm.), istnieje do czasu, w którym dziecko jest już w stanie utrzymać się samodzielnie (chyba, że pozostaje w niedostatku). Natomiast obowiązek alimentacyjny między małżonkami, a nawet obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa, wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 k.r.o.). Z tego powodu ustawodawca ustalił, iż zawarcie związku małżeńskiego przez osobę wymagającą opieki powodowało, że rodzice dziecka, tracąc z tą chwilą obowiązek alimentacyjny względem niego, tracili jednocześnie prawo do pobierania na nie świadczenia pielęgnacyjnego. Obowiązek opieki nad taką osobą przechodził bowiem na współmałżonka, który z mocy art. 27 k.r.o. miał od tego momentu m.in. obowiązek zaspakajania potrzeb nowopowstałej rodziny. Zatem oba omawiane przepisy były ze sobą powiązane. Podnieść w tym miejscu należy, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07) orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym, niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zważyć w tym miejscu należy, iż chociaż wyrok ten odnosi się do treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych sprzed nowelizacji tego przepisu dokonanej ustawą z dnia 17 października 2008r. to jednak wywody w nim zawarte pozostają nadal aktualne dla właściwej interpretacji zapisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w przedmiocie nabywania uprawnień do świadczeń pielęgnacyjnych, w tym do właściwego odczytywania ograniczeń wynikających z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a tej ustawy. Wprawdzie ten konkretny przepis nie został poddany kontroli Trybunału, jednakże jego wykładnia musi uwzględniać konstytucyjne zasady, w tym wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadę równości. Poza tym przepis ten musi być interpretowany w taki sposób, aby nie niweczyć skutku orzeczenia Trybunału. Trybunał Konstytucyjny wskazał nadto, iż w art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym - w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP - krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym, niż dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym. Przypisując znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, Trybunał uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno - ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Ponadto, wskazując na wyrok z dnia 15 listopada 2006r. (sygn. akt P 23/05), Trybunał zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne stanowi nie tylko formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Na skutek tego wyroku, przepisem art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 233, poz. 1456) zmieniono przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który obecnie przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje również osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na utrwalone orzecznictwo sądowe, w którym wskazuje się, iż brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy musi być odczytywane przez pryzmat przepisu art. 17 ust. 1. Jeżeli bowiem prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim. Nieuprawniona jest zatem taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 60/09; wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1699/09; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 115/10; wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 722/09 oraz I OSK 723/09). Przyznać należy również słuszność skarżącej, która uprawnienie do wnioskowanego świadczenia wywodzi m.in. z dyspozycji art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że obowiązek opieki nad członkiem rodziny może być wywodzony zarówno z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jak i z treści art. 23 oraz art. 27 tego Kodeksu, w świetle których małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy rozumieć również pomoc w sytuacjach wyjątkowych, takich jak choroba, czy niepełnosprawność. Stanowisko, że również małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego znalazło już odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009r., sygn. akt I OSK 533/08, wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 listopada 2008r., sygn. akt II SA/Łd 814/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2009r., sygn. akt I SA/Wa 7/09, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2011r., sygn. akt II SA/Po 972/11). Pogląd ten w pełni podziela także Sąd orzekający w niniejszej sprawie. W tej sytuacji rozważenia wymaga jedynie brak spójności pomiędzy rozszerzonym kręgiem podmiotów uprawnionych do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a nadal pozostającym w niezmienionym brzmieniu zapisem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Literalne brzmienie tego przepisu, które w rozpoznawanej sprawie zastosowały organy orzekające w sprawie, może być podstawą do twierdzenia, że w przypadku osób wymagających stałej opieki, które pozostają w związku małżeńskim, wyłączone zostało prawo ubiegania się o świadczenie dla osoby, która sprawuje nad nimi faktyczną opiekę, rezygnując z zatrudnienia. W ocenie Sądu takie rozumienie powołanego przepisu niweczyłoby możliwość przyznania świadczenia osobie, która sprawuje opiekę nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, jak również przyznanie tego świadczenia dla drugiego małżonka. W tym przypadku art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a należy interpretować w taki sposób, iż osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, traci prawo do świadczenia z uwagi na zawarcie przez osobę wymagającą opieki związku małżeńskiego, jako że obowiązek sprawowania opieki obciążać będzie wówczas przede wszystkim małżonka, który w takiej sytuacji uzyska prawo do ubiegania się o świadczenie w przypadku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Pogląd, iż fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie wyklucza możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego uzyskał także aprobatę w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010r. (sygn. akt P 38/09). Trybunał umarzając postępowanie dotyczące pytania prawnego jednego z sądów w tym zakresie, z uwagi między innymi na utrwaloną i jednolitą praktykę interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazał przy tym, iż sądy administracyjne przyznały pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową uznając, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno stanowić przesłanki odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał podzielił pogląd, iż stosowanie wykładni językowej powyższego przepisu jest niedopuszczalne, gdyż pozostaje w sprzeczności z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi, takimi jak ochrona małżeństwa i dobra rodziny (art. 18 i art. 71 Konstytucji RP) oraz równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Stosując zatem wskazany przepis należy przyznać pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową. Uznając w konsekwencji, iż okoliczność sprawowania przez skarżącą opieki nad małżonkiem nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należało orzec jak w sentencji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rolą organów będzie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie, czy skarżąca spełnia pozytywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy uwzględnieniu wykładni przepisów tejże ustawy zaprezentowanej w niniejszym orzeczeniu.