II SAB/Go 105/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi P. H. na bezczynność Prezesa Zarządu Z. Sp. z o.o. w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezesa Zarządu Z. Sp. z o.o. w [...] do rozpoznania wniosku skarżącej P. H. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że Prezes Zarządu Z. Sp. z o.o. w [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Prezesa Zarządu Z. Sp. z o.o. w [...] na rzecz skarżącej P. H. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z [...] sierpnia 2024 r. P. H. wystąpiła do Prezesa Zarządu Z. Sp. z o.o. w [...] o udostępnienie następujących informacji: 1. Wszystkich dokumentów wraz z załącznikami przesłanych do Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w [...] dot. uzyskania pozwolenia na proces dezynfekcji wody podchlorynem sodu wodociągu publicznego w [...] w okresie od [...] stycznia 2023 roku do dnia złożenia wniosku. 2. Wszystkich dokumentów wraz z załącznikami otrzymanych z Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w [...] dot. uzyskania pozwolenia na proces dezynfekcji wody podchlorynem sodu wodociągu publicznego w [...] w okresie od [...] stycznia 2023 roku do dnia złożenia wniosku. 3. Wszystkich dokumentów wraz z załącznikami dot. poinformowania Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w [...] o dokonanej dezynfekcji wody podchlorynem sodu w [...] w okresie od [...] stycznia 2023 roku do dnia złożenia wniosku. 4. W jakiej formie (automatyczna czy ręczna) był dawkowany podchloryn sodu do sieci wodociągowej w [...] w okresie od [...] stycznia 2024 r. do dnia złożenia wniosku? 5. Wszystkich dokumentów wraz z załącznikami wykazujących ilość użytego podchlorynu sodu w celu dezynfekcji sieci wodociągowej w [...] w okresie od [...] marca do dnia złożenia wniosku. W odpowiedzi na wniosek Prezes powyższej spółki w piśmie z [...] września 2024 r. wskazał, że żądana przez wnioskodawczynię informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej u.d.i.p.), ponieważ wnioskowane dokumenty i informacje nie są danymi publicznymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. oraz dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Dokumenty takie wymagają bowiem sporządzenia ich w odpowiedniej formie przez powołane do tego organy władzy publicznej w zakresie ich działania lub przez organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje pozarządowe w zakresie powierzonych im przez przepisy ustawy spraw z dziedziny administracji publicznej i inne organy państwowe w zakresie ich działania, lub przez inne podmioty w zakresie powierzonych im przez przepisy ustawy zadań z dziedziny administracji publicznej. Natomiast Z. Sp. z o.o. w [...] jest spółką prawa handlowego i prowadząc proces dezynfekcji wodociągu publicznego nie wykonuje władzy publicznej. P. H. wniosła skargę na bezczynność Prezesa Zarządu Z Sp. z o. o. w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji oświadczając, że organ pomimo upływu ustawowego 14-dniowego terminu nie udostępnił wnioskowanych informacji. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji przez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, 3. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie go do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie od organu całości kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, bowiem skarżąca nie wyczerpała przysługujących mu środków zaskarżenia, tj. nie złożyła w ustawowym terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto organ powielił stanowisko zawarte w przytoczonym powyżej piśmie z [...] września 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Orzekając, że organ dopuścił się bezczynności sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przedmiot tak rozumianej kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie stanowiła bezczynność, której zdaniem skarżącej dopuścił się Prezes Zarządu Z. Sp. z o.o. w [...] w związku z nieudostępnieniem informacji publicznej, żądanej w opisanym na wstępie wniosku z [...] sierpnia 2024 r. Wniesienie skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie wymaga od strony skarżącej uprzedniego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a. (a w ślad za tym także do art. 52 § 2 p.p.s.a.) z dniem 1 czerwca 2017 r. – mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) – nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanego w takich przypadkach zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa). Wobec powyższego w przypadku skargi na bezczynność dotyczącej udostępnienia informacji publicznej nie stosuje się art. 53 § 2b p.p.s.a., w postaci uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., I OSK 2433/18). Ustalony w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia należy bowiem odnieść do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji, tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej, brak jest podstaw do stosowania art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym – wbrew stanowisku organu – brak było podstaw do odrzucenia skargi. Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków jak opisany na wstępie określa u.d.i.p. Na gruncie tej ustawy przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Natomiast stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli jednak żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem. Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, iż dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. Przy czym stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Niewątpliwie Prezes Zarządu Z. Sp. z o.o. w [...], jako podmiot reprezentujący osobę prawną samorządu terytorialnego (z odpisu KRS załączonego do odpowiedzi na skargę wynika, że jest to spółka z 100% udziałem Gminy [...]), powołaną do realizacji zadania publicznego wskazanego w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1465; dalej u.s.g.), jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Nie zmienia tej oceny, że zadanie to jest wykonywane w formach charakterystycznych dla spółek prawa handlowego, a więc odpłatnie (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r., I OSK 724/16, wyrok WSA w Krakowie z 28 lipca 2023 r., II SAB/Kr 114/23, J. Jagoda, Samorządowe osoby prawne, ST 2011/1-2/5-16). Analizując wniosek skarżącej z punktu widzenia przedmiotowego należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02,M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. "Sprawą publiczną" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest szeroko rozumiana działalność organów władzy oraz innych podmiotów realizujących zadania publiczne, zarówno ta wynikająca wprost z przepisów prawa, jak również ta, którą organy podejmują z własnej inicjatywy, pod warunkiem, że służy ona i jest podejmowana w interesie społecznym. Mając na uwadze powyższe – w ocenie Sądu – niewątpliwie informacje, których skarżąca się domagała, odnoszące się do realizacji przez Gminę [...] – za pośrednictwem utworzonej przez nią spółki - zadania własnego polegającego na zaspokajaniu potrzeb zbiorowych wspólnoty - obejmującego sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. ), stanowiły informacje publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Gliwicach z 25 października 2018 r., IV SAB/Gl 133/18). Zważyć również należy, że informację publiczną stanowią dokumenty, których treść jest związana z działaniami organów władzy publiczne oraz podmiotów realizujących zadania publiczne. Zawarty w art. 6 u.d.i.p. katalog dokumentów stanowiących informację publiczną jest katalogiem otwartym i wymienia jedynie przykładowo kategorie danych, które są informacją publiczną. Fakt, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, nie oznacza jednocześnie, że informacją publiczną są wyłącznie dokumenty urzędowe, w znaczeniu określonym w powołanych wyżej przepisach. Pojęcie to obejmuje również inne kategorie dokumentów (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2016 r., I OSK 1800/16, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, a zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter, a więc kryterium przedmiotowe. Dany fakt, wiedza, dokument albo jest informacją publiczną, albo takiej cechy nie posiada (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2023 r., III OSK 3617/21). Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest w szczególności informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organizacji, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (pkt 2), zasadach funkcjonowania tych podmiotów (pkt 3). Przy czym, jak wyżej podniesiono, art. 6 u.d.i.p. jedynie przykładowo określa, co stanowi informację publiczną. Rozpoznając przedmiotowy wniosek należało mieć na uwadze treść art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy, zgodnie z którym informację publiczną stanowią informacje o danych publicznych, w tym - treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Z powyższych względów w ocenie Sądu należy uznać za błędne stanowisko organu, który uznał, że wnioskowane przez skarżącą informacje nie posiadają charakteru informacji publicznej. W związku z tym, że organ nie udzielił informacji w terminie 14 dni, wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., to tym samym dopuścił się bezczynności, co Sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt II wyroku). Organ nie uczynił zadość temu obowiązkowi również po upływie tego terminu. Wobec tego Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku (pkt I wyroku). Oceniając natomiast stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanek z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a., jest bowiem taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie sytuacja rażącej bezczynności nie zaistniała, albowiem nieuwzględnienie wniosku skarżącej nie wynikało ze złej woli organu, lecz błędnej oceny prawnej wniosku. Ponadto rozpatrzenie wniosku skarżącej aczkolwiek w sposób niezgodny z u.d.i.p., nie jest zachowaniem godzącym w ład demokratycznego państwa prawa, ani nie wywołuje dotkliwych skutków dla samej skarżącej. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. O należnych skarżącej kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt III wyroku). Koszty te sprowadzają się do wpisu od skargi w wysokości [...] zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 535 ze zm.).