II SAB/Go 147/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu w dniu 30 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.L. na bezczynność Kierownika Zakładu Gospodarki Komunalnej w przedmiocie usunięcia usterek miejskiej sieci kanalizacyjnej postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. odmówić przyznania prawa pomocy. Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. J.L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Kierownika Zakładu Gospodarki Komunalnej, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego oraz błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę jego decyzji. W uzasadnieniu wniesionej skargi strona wyjaśniła, że po uprzednim wezwaniu Kierownika Zakładu Gospodarki Komunalnej do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] czerwca 2021 r. oraz powtórnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] lipca 2021 r., poprzez wydanie decyzji lub postanowienia w sprawie usunięcia usterek miejskiej sieci kanalizacyjnej, organ nie wydał stosownego aktu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Kierownik Zakładu Gospodarki Komunalnej wniósł o odrzucenie skargi i podał, że do Zakładu Gospodarki Komunalnej pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. J.L. złożył "Skargę na techniczne wadliwe działalnie sieci kanalizacyjno-wodnej w [...]", wzywając jednocześnie do usunięcia wadliwego działania sieci kanalizacyjnej, polegającym na natychmiastowym zainstalowaniu przez Zakład Gospodarki Komunalnej brakującej na sieci zasuwy burzowej (kanalizacyjnego zawrotu zwrotnego). Kierownik Zakładu wskazał, że ustosunkowując się do w/w pisma skarżącego z dnia [...] czerwca 2021 r., potwierdził wystąpienie zatoru na miejskiej sieci kanalizacyjnej, który niezwłocznie został usunięty przez pracowników Zakładu. W ocenie Kierownika Zakładu Gospodarki Komunalnej w przedmiotowej sprawie nie wszczęto oraz nie prowadzono postępowania przed organami administracji publicznej w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej albo załatwianych milcząco, ponieważ sprawa nie dotyczy zakresu spraw administracyjnych. Nadto podał, że nie jest organem administracji publicznej i powołał treść wyroku NSA z 15 czerwca 2018 r., I OSK 1722/16, w którym wyjaśniono, że Zakład Gospodarki Komunalnej jest jednostką organizacyjną gminy, samorządowym zakładem budżetowym stworzonym przez radę gminy, na czele którego stoi Kierownik. W odpowiedzi na wezwanie Sądu do sprecyzowania, czego dotyczy złożona skarga oraz na czym polega bezczynność organu skarżący w piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. wyjaśnił, że skarga dotyczy "nieusunięcia usterek miejskiej sieci kanalizacyjnej na przyszłość, poprzez niezamontowanie na niej zasuwy burzowej z zaworem zwrotnym". Jednocześnie strona wniosła o ewentualną zmianę organu na Burmistrza oraz o przyznanie prawa pomocy, poprzez zwolnienie od kosztów sądowych w całości oraz ustanowienie pełnomocnika z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza analiza jej dopuszczalności. Postępowanie sądowoadministracyjne może toczyć się bowiem wyłącznie na podstawie prawnie dopuszczalnej i skutecznie wniesionej skargi. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Oznacza to, że będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, organ pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania jest dopuszczalna w przypadkach, gdy jej przedmiot mieści się w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (tzn. w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a) jak również w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., a więc niewydanie aktu lub niepodjęcie czynności określonej w tych przepisach. Skarga na bezczynność organu jest bowiem pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność przysługuje tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a) oraz w tych sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi, co wynika z treści art. 3 § 3 p.p.s.a. (postanowienie NSA z 15 kwietnia 2008 r., II OSK 496/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA). W rozpoznawanej sprawie zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia było ustaleniem, czy wniesiona skarga J.L. na bezczynność Kierownika Zakładu Gospodarki Komunalnej w sprawie usunięcia usterek miejskiej sieci kanalizacyjnej, która polega na zainstalowaniu przez pracowników Zakładu Gospodarki Komunalnej zasuwy burzowej z zaworem zwrotnym (cofającym) podlega kognicji sądu administracyjnego w świetle brzmienia art. 3 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu przedmiotowa skarga została wniesiona w trybie postępowania skargowego uregulowanego przepisami działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako: k.p.a.). W myśl art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Przepis art. 229 k.p.a. wskazuje organy właściwe do rozpatrywania skarg dotyczących zadań lub działalności wymienionych w nim organów, jednostek organizacyjnych i innych podmiotów, o ile przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg. W postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w szczególności nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem innym niż decyzja czy postanowienie aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, t. II, Zakamycze 2005, s. 544-545). Tego typu akty lub czynności muszą spełniać następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 29-30). Zawiadomienie z art. 238 § 1 k.p.a. nie posiada tej ostatniej cechy, co przesądza o niezaskarżalności tego typu czynności. W orzecznictwie sądowym panuje ugruntowany pogląd, iż tryb "ogólnoskargowy" (art. 221-240 k.p.a.) jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi). Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnego rodzaju interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z 21 listopada 2000 r, III SAB 108/99, LEX nr 48017, z 1 lutego 2007 r., I OSK 395/06, LEX nr 362475, 19 lipca 2013 r., I OSK 1472/13, CBOSA, postanowienie WSA w Warszawie z 24 listopada 2006 r., III SA/Wa 948/06, LEX nr 295005, postanowienie WSA w Gliwicach z 24 listopada 2016 r., II SA/Gl 134/16, CBOSA, postanowienie WSA w Opolu z 30 stycznia 2020 r., II SA/Op 5/20). W nawiązaniu do treści pisma procesowego strony skarżącej z dnia [...] sierpnia 2021 r. w sprawie ewentualnej zmiany organu na Burmistrza dodać jeszcze należy, że zmiana organu nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Nadto kwestionowana przez skarżącego bezczynność polegająca na nieusunięciu usterek miejskiej sieci kanalizacyjnej nie ma charakteru czynności przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i również z tego powodu nie może być skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego. Akty i czynności, o jakich mowa w tym przepisie muszą spełniać kumulatywnie określone warunki, a mianowicie: 1) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych w trybie przewidzianym ustawą, 2) powinny być skierowane do indywidualnego podmiotu, 3) powinny mieć charakter publicznoprawny, co oznacza, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się akty lub czynności zawierające element władztwa administracyjnego, zaś działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, 4) muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. W konsekwencji uznać należało, że skarga nie mogła zostać rozpoznana pod względem merytorycznym, albowiem nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wobec czego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji postanowienia. W tym stanie rzeczy nie było podstaw także do rozpatrzenia przez Sąd wniosku skarżącego o przyznanie prawa pomocy. Zgodnie z treścią art. 247 p.p.s.a. prawo pomocy nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności jej skargi. W orzecznictwie sądowym panuje zgodny pogląd, że o oczywistej bezzasadności skargi można mówić, gdy bez potrzeby głębszej analizy prawnej nie ulega najmniejszej wątpliwości, że nie może ona zostać uwzględniona. Chodzi więc o taką sytuację, w której obowiązujące prawo jasno i jednoznacznie wyklucza możliwość uwzględnienia żądania skarżącego (postanowienie NSA z 14 marca 2012 r., II GZ 82/12, LEX nr 1121172), zaś stan faktyczny i prawny danej sprawy nie budzi najmniejszych wątpliwości co do braku szans na jej uwzględnienie (postanowienie NSA z 28 lutego 2012 r., II FZ 109/12, LEX nr 1121093). Przepis art. 247 p.p.s.a. znajduje zastosowanie przede wszystkim w sytuacjach, w których skarga kwalifikuje się do odrzucenia (postanowienie NSA z 22 lutego 2012 r., I OZ 1110/11, LEX nr 1120723), co ma miejsce w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 247 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji postanowienia.