II SAB/Go 158/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2017 r. sprawy ze skargi K.M. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie przyznania płatności zwierzęcej za rok 2015 I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do załatwienia wniosku skarżącego K.M. w przedmiocie płatności zwierzęcej za rok 2015, II. stwierdza, iż Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala skargę w pozostałym zakresie. W dniu 26 września 2016r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skarga małoletniego K.M., reprezentowanego przez rodziców T.M. oraz M.M., na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (określanego dalej jako Kierownik BP) w zakresie złożonego przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności zwierzęcej na 2015 rok. Skarga wniesiona została w następujących okolicznościach sprawy. W dniu 11 czerwca 2015 r. K.M. złożył wniosek o przyznanie płatności zwierzęcej na rok 2015. Pismami z dnia [...] marca 2016 r., [...] kwietnia 2016 r., [...] czerwca 2016 r., [...] lipca 2016 r., [...] sierpnia 2016 r., [...] października 2016 r. organ informował wnioskodawcę o przedłużeniu okresu rozpatrywania sprawy, odpowiednio do dnia 29 kwietnia 2016 r., 30 czerwca 2016 r., 29 lipca 2016 r., 31 sierpnia 2016 r., 31 października 2016 r., 30 listopada 2016 r. z uwagi na skomplikowany charakter sprawy związany z prowadzonym postępowaniem w zakresie prawidłowości nadania numeru identyfikacyjnego dla małoletniego wnioskodawcy oraz koniecznością przeprowadzenia dodatkowych obowiązkowycg kontroli w zakresie kwalifikowalności do płatności zwierząt. Z akt sprawy wynika, iż organ I instancji wygenerował z Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli : - w dniu 22 lipca 2015 r. dokument zawierający przegląd danych producenta małoletniego skarżącego K.M., - w dniu 29 lipca 2015 r. listę wyszukiwanych zwierząt, - w dniu 30 lipca 2015 r. dokument zawierający przegląd danych producenta ojca skarżącego T.M.. Natomiast w dniu 30 lipca 2015 r. Kierownik BP wystąpił o opinię prawną do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (określanego dalej jako Dyrektor OR) w sprawie przyznania płatności obszarowych - płatności do zwierząt na 2015 r. osobie małoletniej w wieku 13-18 lat w aspekcie prawidłowości nadania numeru producenta małoletniemu wnioskodawcy K.M.. W dniu 21 sierpnia 2015r. do BP ARiMR wpłynęła opinia prawna OR ARiMR, z której między innymi wynika, że czynność polegająca na złożeniu wniosku przekracza zakres zwykłego zarządu majątkiem małoletniego, co wymaga zgody rodziców i sądu opiekuńczego. Kolejną czynność organ podjął w dniu 27 kwietnia 2016 r. zawiadamiając K.M., iż wszczął z urzędu postępowanie w sprawie anulowania nadania mu numeru identyfikacyjnego i wykreślenia go z ewidencji producentów. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2016r. Kierownik BP anulował numer identyfikacyjny [...] nadany K.M. w dniu [...] kwietnia 2014 r. i wykreślił go z ewidencji producentów. W wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez K.M. Dyrektor OR decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2016r. w całości oraz umorzył postępowanie przed organem I instancji. Powyższa decyzja wpłynęła do Kierownika BP w dniu 8 sierpnia 2016 r. Natomiast w dniu 19 sierpnia 2016 r. wpłynęło do Kierownika BP złożone przez K.M. zażalenie w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2016 r. poz. 23 – określanej dalej jako k.p.a.) na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika BP w zakresie złożonego przez niego wniosku o tzw. dopłatę zwierzęcą na rok 2015. W dniu 22 sierpnia 2016 r. do Kierownika BP wpłynęła skarga małoletniego K.M., reprezentowanego przez rodziców T.M. oraz M.M., na bezczynność Kierownika BP w zakresie złożonego przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności zwierzęcej na 2015 rok. Skarżący wniósł o : 1) zobowiązanie skarżonego organu do wydania decyzji w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, 3) stwierdzenie, że bezczynności lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z, rażącym naruszeniem prawa, 4) nałożenie na skarżony organ grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.), czyli w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, 5) przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., czyli sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w czerwcu 2015 r. w BP ARiMR złożył wniosek o tzw. dopłatę zwierzęcą za 2015 rok. Od dnia złożenia wniosku upłynęło już ponad 14 miesięcy, a decyzja w sprawie nie została wydana. Skarżący otrzymał od Kierownika BP kilka zawiadomień o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, w których organ wskazywał, że sprawa nie zostanie załatwiona w ustawowym terminie, a przyczyną takiego stanu rzeczy ma być: "konieczność wykonania wszystkich obowiązkowych kontroli wniosku oraz skomplikowany charakter sprawy". Skarżący podkreślił również, iż w dniu 10 sierpnia 2016 r. i wraz ze stryjem stawił się w Biurze BP ARiMR i zgłosił żądanie zapoznania się z aktami sprawy. Na okazanie akt oczekiwali ponad pół godziny. Pracownik, który ich obsługiwał oświadczył, że nie może odnaleźć akt sprawy. Wychodził z pokoju i powracał z taką informacją kilka razy. Po upływie ponad pół godziny, do wglądu okazano teczkę, w której poza wnioskiem małoletniego z czerwca 2015 roku, potwierdzeniem jego przyjęcia oraz pismami dotyczącymi przedłużenia terminu załatwienia sprawy nie znajdowały się żadne dowody świadczące o podejmowaniu jakichkolwiek czynności w sprawie. Karty akt administracyjnych nie były ponumerowane. Akta sprawy nie zwierały metryki. W okazanych aktach administracyjnych nie znajdowały się żadne adnotacje dotyczące rejestracji wniosku, czy adnotacje potwierdzające przeprowadzenie jakichkolwiek kontroli wniosku. W związku z tym skarżący złożył wspomniane powyżej zażalenie, którego odpis wraz z dowodem jego wniesienia załączył do skargi. Jednocześnie skarżący zażądał udokumentowania w aktach sprawy: czy i kiedy jego wniosek został wprowadzony do sytemu informatycznego ARiMR, czy i kiedy jego wniosek został poddany kontroli administracyjnej, a nadto czy i kiedy w sprawie zostały podjęte inne obowiązkowe kontrole. W tym stanie rzeczy, a w szczególności z uwagi na uzasadnione podejrzenie, że w sprawie z wniosku skarżącego nie zostały podjęte żadne czynności, w tym nawet rejestracja wniosku w systemie informatycznym ARiMR, w jego ocenie skarga okazała się konieczna i uzasadniona. Maksymalny ustawowy termin na wydanie decyzji w tej sprawie upłynął w sierpniu 2015 r. Ostateczny termin na wypłatę płatności zwierzęcej za 2015 rok przypadał na koniec czerwca 2016 r. W odpowiedzi na skargę Kierownik BP stwierdził, że skarga jest niedopuszczalna z uwagi na brak wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi. Zaznaczył, że w niniejszej sprawie przedstawiciele ustawowi skarżącego wprawdzie w dniu 19 sierpnia 2016r. złożyli za pośrednictwem Kierownika BP zażalenie w trybie art. 37 k.p.a., jednakże nie czekając na jakiekolwiek rozstrzygnięcie w dniu 22 sierpnia 2016 r złożyli skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zatem w sprawie nie został wyczerpany powyższy tryb z uwagi na brak rozstrzygnięcia organu wyższej instancji. Skarga na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego winna zostać skierowana do sądu administracyjnego co najmniej po zapadnięciu rozstrzygnięcia organu tj. Dyrektora OR lub upływie terminu do rozpatrzenia zażalenia przez organ wyższego stopnia. Skarga na bezczynność i przewlekłe postępowanie jest zatem przedwczesna. Merytorycznie odnosząc się do wniesionej skargi organ stwierdził, iż nie pozostaje w stanie bezczynności lub przewlekłości prowadzonego postępowania stosownie bowiem do treści art. 36 § 1 k.p.a. informował skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Pierwszym etapem prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie o przyznanie dopłat bezpośrednich dla skarżącego było ustalenie czy numer identyfikacyjny został nadany skarżącemu zgodnie z przepisami o krajowym systemie ewidencji producentów. Rozstrzygnięcie w tym zakresie warunkuje tryb postępowania w sprawie wprowadzenia wniosku o przyznanie dopłat bezpośrednich do systemu IACSplus. W dalszej części uzasadnienia Kierownik BP opisał przedstawione powyżej czynności w sprawie, wskazując, iż pod pojęciem konieczności wykonania wszystkich obowiązkowych kontroli, wspomnianych w zawiadomieniach o przedłużeniu terminu do rozpoznania sprawy, należy rozumieć m.in. kontrole kompletności wniosku, kontrole administracyjne proste i krzyżowe, kontrole na miejscu. Podczas kontroli kompletności wniosku weryfikowane jest, czy we wniosku podano numer producenta, natomiast podczas kontroli administracyjnej wniosku dokonuje się sprawdzenia czy producent o numerze identyfikacyjnym w dniu przyjęcia wniosku był zarejestrowany w ewidencji producentów oraz czy został zarejestrowany zgodnie z ustawą z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, tym samym, czy został spełniony warunek z art. 7 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1551 – określanej dalej jako u.p.s.w.b.). Ze względu na konieczność zbadania czy numer identyfikacyjny nadany K.M. został prawidłowo nadany, wniosek o przyznanie wsparcia bezpośredniego nie mógł być poddany wszystkim wymaganym kontrolom (m.in. kontroli systemowej). W związku z tym do dnia 1 marca 2016 r. wniosek nie przeszedł wszystkich wymaganych kontroli: kontroli systemowej prostej i krzyżowej gospodarstwa oraz w zakresie podejrzenia stworzenia sztucznych warunków do przyznania płatności do bydła i do krów . Powyższe zdaniem Kierownika BP dowodzi, że postępowanie w sprawie wniosku skarżącego o przyznanie płatności zwierzęcej na rok 2015 nie nosi cech wskazujących na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania. Kierownik BP wypełnił ciążący na nim obowiązek informowania skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Już po wniesieniu skargi organ pismem z dnia [...] października 2016 r. zwrócił się do Kierownika BKM OR ARiMR o przeprowadzenie kontroli na miejscu gospodarstwa rolnego skarżącego pod względem samodzielności prowadzonej działalności. W tym samym dniu organ wystąpił do skarżącego o złożenie wyjaśnień dotyczących prowadzonej działalności rolniczej w zakresie w jaki sposób wszedł w posiadanie zwierząt zgłoszonych do płatności, wskazanie numeru działki pod którym znajdują się budynki inwentarskie, przedłożenie dowodów potwierdzających tytuł prawnych do nich i dochód z prowadzonej działalności, wykazanie kosztów związanych z prowadzoną działalnością, przedłożenia księgi rejestracji stada, udzielenia informacji co do aktywności zawodowej skarżącego. W dniu 17 października 2016 r. wpłynęła do organu korekta wniosku skarżącego o przyznanie płatności za 2015 r., do której zostało załączone wyjaśnienia strony, księga rejestracji bydła oraz faktura VAT. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Kierownik BP odmówił skarżącemu przyznania żądanej przez niego płatności za 2015 rok, uznając, iż doszło do stworzenia sztucznych warunków do przyznania pomocy w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia bezpośredniego. Skarżący i organ odpowiednio w pismach procesowych z dnia [...] października 2016 r. oraz z dnia [...] stycznia 2017 r. podtrzymali swoje stanowisko w sprawie. Przede wszystkim skarżący wskazał, iż warunek wyczerpania środków zaskarżenia jest spełniony w przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania niezależnie od podjętego stanowiska organu, do którego wniesiono środek prawny przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego, wydawanej w indywidualnych sprawach. Sprawa niniejsza dotyczy skargi na bezczynność Kierownika BP w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2015 r. o przyznanie płatności zwierzęcej za 2015 rok. w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uregulowanych u.p.s.w.b. Zasadniczym warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest - zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. - uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Powyższy wymóg dotyczy również skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl bowiem art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący przed wniesieniem skargi, a mianowicie w dniu 19 sierpnia 2016 r. za pośrednictwem Kierownik BP złożył do Dyrektor OR zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. stanowi wyłącznie warunek formalny do wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania. W sprawach przewlekłości postępowania istotne znaczenie ma nie tyle sposób rozpatrzenia zażalenia złożonego w trybie art. 37 k.p.a., ale sam fakt dopełnienia takiej czynności przez stronę. Złożenie takiego zażalenia wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na przewlekłość postępowania organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. Przy przewlekłości postępowania nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy zażaleniem określonym w art. 37 § 1 k.p.a., a skargą do sądu administracyjnego, gdyż skierowanie takiego zażalenia stanowi jedynie warunek formalny do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i wystarczy sam fakt jego dopełnienia przez stronę. Niezależnie od sposobu załatwienia przez organ zażalenia, przez sam fakt wniesienia tego zażalenia stronie zostaje otwarta droga do podniesienia przed sądem administracyjnym przewlekłości postępowania przez organ. Złożenie zażalenia wywiera bowiem skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe postępowanie ( por. postanowienia NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1705/16, z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt II FSK 2129/12 oraz z dnia 21 grudnia 2012 r., sygn. akt II FSK 2218/12, J. P. Tarno, P.p.s.a., Komentarz, Warszawa 2010, t. 5 do art. 53). Co więcej w orzecznictwie wskazuje się, iż dopuszczalne jest nawet jednoczesne złożenie skargi na przewlekłość i zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 326/16 ). Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał za niezasadne żądanie organu odrzucenia skargi i mógł przystąpić do merytorycznego rozpoznania skargi. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 a p.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przy czym zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 . W niniejszej sprawie mamy do czynienia z takim przepisem szczególnym, a mianowicie zgodnie z art. 24 ust. 8 u.p.s.w.b. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy o przyznanie płatności bezpośrednich oraz płatności niezwiązanej do tytoniu do dnia 1 marca roku następnego po roku, w którym został złożony wniosek, kierownik biura powiatowego Agencji zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Oznacza to, iż wbrew zarzutom skargi organ nie był obowiązany wydać decyzji najpóźniej do sierpnia 2015 r., lecz do 1 marca 2016 r. Z kolei w myśl art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy do czynienia w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach nizałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia ( por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, P.p.p.s. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W niniejszej sprawie organ wykazywał się aktywnością procesową i dopełnił obowiązku zawiadomienia skarżącego o niemożliwości dochowania terminu rozpoznania sprawy wynikających zarówno art. 24 ust. 8 u.p.s.w.b., jak i dalszych terminów wnikających z kolejnych zawiadomień. Stąd też w niniejszej sprawie nie mieliśmy do czynienia z bezczynnością organu. Wobec tego działania i zaniechania organ można rozważać jedynie w sferze przewlekłego prowadzenia postępowania. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania została wprowadzona do p.p.s.a. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy P.p.s.a. (Dz. U z 2011 nr 6, poz. 18 ze zm.). Celem poddania kognicji sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej było wymuszenie nadania ich czynnościom sprawnego biegu, a więc zrealizowania interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego ( por. P. Kornacki, "Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przez organem administracji publicznej", ZNSA 2011, z. 5). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny ( por. J. P. Tarno, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, P.p.s.a. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70 ). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy ( por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13 ). Stwierdzenie, że w określonej dacie - a tą będzie data orzekania przez sąd administracyjny - można zakwalifikować postępowanie organu, jako dotknięte przewlekłością, wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania ( por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a.Komentarz, Warszawa 2011, s. 238, także wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 ). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż można przypisać organowi w kontrolowanej, iż nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, a jego działania były opieszałe, nieskuteczne i nieefektywne. Ponadto czynności były podejmowane z naruszeniem zasady koncentracji materiału dowodowego, przy jednoczesnym zmienianiu się koncepcji postępowania. Zważyć bowiem należy, iż wątpliwości co do prawidłowości decyzji o wpisaniu skarżącego do ewidencji producentów, które organ uznawał za mające istotne znaczenie w sprawie, zostały powzięte przez organ latem 2015 r. Mimo to, organ w terminie, określonym w art. 24 ust. 8 u.p.s.w.b., tj. do dnia 1 marca 2016 r. nie podjął żadnych działań mających na celu usunięcie tych wątpliwości. Co więcej postępowanie w przedmiocie "anulowania numeru identyfikacyjnego i wykreślenia z ewidencji producentów" zostało wszczęte dopiero w dniu 27 kwietnia 2016 r., a więc po blisko dwóch miesiącach od dnia ustawowego terminu dla rozpoznania tego rodzaju wniosku, a dwa dni przed przez końcem nowego terminu, wyznaczonego zgodnie z art. 24 ust. 8 u.p.s.w.b. Skorzystanie przez organ z tego uprawnienia i zawiadomienie stron o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy samo przez się nie wyłącza zarzutu, że postępowanie prowadzone jest przewlekle, gdyż nie powoduje, że zwłoka w stosunku do terminów kodeksowych przestaje istnieć. Wskazane bowiem przez organ przyczyny zwłoki, jak i poprawność ustalenia nowego terminu rozpoznania sprawy podlegają ocenie sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie brak podejmowania jakichkolwiek czynności w okresie od dnia 1 marca 2016 r. do dnia 27 kwietnia 2016 r. nie znajduje uzasadnienia i nie można uznać za usprawiedliwione. Przy czym wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie był uprawniony do zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie wykreślenia go z ewidencji producentów na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W orzecznictwie, jak i w doktrynie podnosi się, iż z zakresu zagadnienia wstępnego należy wyłączyć sytuacje, gdy do rozstrzygnięcia tej kwestii, wynikłej w toku postępowania właściwy jest ten sam organ. Do zagadnienia wstępnego należy klasyfikować tylko takie, których rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu administracji publicznej lub sądu powszechnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, C.H. Beck 2009, s. 359, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 777/16 ). Ponadto podkreślić należy, iż decyzja Dyrektora OR uchylająca decyzję o anulowaniu numeru identyfikacyjnego i wykreśleniu skarżącego z ewidencji producentów oraz o umorzeniu postępowania w tym przedmiocie wpłynęła do organu w dniu 8 sierpnia 2016 r., kolejne jednak czynności organ podjął dopiero w dniu 6 października 2016 r. - po uprzednim przedłużeniu postępowania do 31 października 2016 r. pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. - zwracając się o złożenie wyjaśnień do skarżącego oraz o przeprowadzenie kontroli do Kierownika BKM. W konsekwencji również w okresie od 8 sierpnia 2016 r. do 6 października 2016 r. zwłoka w podejmowaniu przez organ czynności nie miała merytorycznego uzasadnienia. Jako, iż organ po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem, wydał w dniu [...] listopada 2016 r. decyzję rozpoznającą wniosek skarżącego, postępowanie sądowe w części dotyczącej nakazania organowi rozpatrzenia w zakreślonym terminie wniosku podlegało na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzeniu jako bezprzedmiotowe (pkt I wyroku) z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.( por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08). Nie zwalniało to jednak Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12). Mając na uwadze powyższą analizę, czynności podejmowanych przez Kierownika BP Sąd na postawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, iż dopuścił się on przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa ( pkt II wyroku ). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia ( por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn.akt II OSK 468/13 , wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15 ). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, iż przede wszystkim niewątpliwie sprawa miała skomplikowany i złożony charakter w związku z pojawieniem się kwestii stworzenia przez T.M. działającego w imieniu własnym oraz małoletniego wówczas skarżącego sztucznych warunków, polegających na podziale stada bydła między dwa podmioty w celu uzyskania wyższej płatności zwierzęcej za 2015 rok. Podkreślić w tym miejscu należy, iż zasada szybkości działania organów administracji nie jest przesłanką nadrzędną, ponieważ właściwe stosowanie się do tej zasady ogólnej powoduje konieczność uwzględnienia w postępowaniu administracyjnym w równej mierze wnikliwości działania organu. Niewątpliwie organy administracji nie mogą w imię szybkości postępowania administracyjnego rezygnować z obowiązku działania na podstawie przepisów prawa zgodnie z art. 6 k.p.a. oraz stania na straży praworządności stosownie do art. 3 ust. 2 pkt 1 u.p.s.w.b. ( por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 949/16 ). Ponadto należy zauważyć, iż organ podjął szereg czynności, które niewątpliwie miał istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia i co najważniejsze po wniesieniu skargi wydał decyzję rozpoznającą wniosek skarżącego. Przy czym to, iż decyzja ta nie satysfakcjonuje stronę, jest bez znaczenia dla kwestii oceny przewlekłości postępowania. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Ponadto należy zauważyć, iż powyższe środki mają charakter fakultatywny oraz represyjno-dyscyplinujący. Wobec postawy organu, który po wniesieniu skargi wydał decyzję załatwiającą wniosek skarżącego zastosowanie dolegliwości pieniężnej przewidzianej przez ten przepis nie jest zatem uzasadnione. Z tych względów Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w pozostałym zakresie ( pkt III wyroku ). Mimo uwzględnienia częściowo skargi Sąd nie zasądził od organu kosztów postępowania, gdyż skarżący mimo pouczenia zawartego w zawiadomieniu o terminie rozprawy nie złożył wniosku o przyznanie tych kosztów, a w konsekwencji zgodnie z art. 210 § 1 p.p.s.a. utracił prawo do ich żądania.