II SAB/Go 33/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 maja 2022 r. sprawy ze skargi A.R. na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Pismem z dnia [...] marca 2022 r. A.R., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej przy ul. [...]. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Wnioskiem z dnia [...] września 2021 r. (data wpływu do organu - 23 września 2022 r.) A.R. zwróciła się do Prezydenta Miasta o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach 15 m x 11 m i szerokości elewacji frontowej - 15 m, na działce nr [...] położonej przy ul. [...]. Pismem z dnia [...] października 2021 r., na podstawie art. 64 § 2 kpa, zakreślając termin 14 dni od otrzymania wezwania, Prezydent Miasta wezwał stronę o uzupełnienie wniosku poprzez przedstawienie na kopii mapy zasadniczej granic terenu objętego wnioskiem i planowanego sposobu zagospodarowania terenu, ze wskazaniem wjazdu na teren inwestycji oraz podanie przeznaczenia pozostałej części działki. Wezwanie doręczone zostało pełnomocnikowi strony w dniu 19 października 20201 r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie w dniu 2 listopada 2021 r. (data wpływu do organu) strona uzupełniła wniosek zgodnie z żądaniem organu. Na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz danych wynikających z rejestru gruntów organ ustalił, że widniejąca w rejestrze gruntów jako właścicielka działki nr [...] – Z.W. nie żyje. Działka nr [...] znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie z działką nr [...], której dotyczy przedmiotowa inwestycja. Pismem z dnia [...] listopada 2021 r. organ zwrócił się do Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego o wydanie odpisu skróconego aktu zgonu Z.W., które przesłane zostało następnie organowi przy piśmie z dnia [...] listopada 2021 r. Z odpisu skróconego aktu zgonu nr [...] wynika, że Z.W. zmarła w dniu [...] grudnia 1976 r. Pismem z dnia [...] listopada 2021 r. Prezydent Miasta zwrócił się do Sądu Rejonowego Wydział Cywilny o udzielenie informacji o toczącym się postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej Z.W. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r. Prezydent Miasta, na podstawie art. 36 § 1 w zw. z art. 123 kpa zawiadomił, że ze względu na konieczność ustalenia następców prawnych zmarłej strony postępowania nie jest możliwe zakończenie postępowania w terminie określonym w art. 35 kpa oraz, że załatwienie sprawy nastąpi do dnia 30 stycznia 2022 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. A.R. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponaglenie zarzucając, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji na działce nr [...] trwa dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 r. (data wpływu do organu I instancji - 21 luty 2022 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało ponaglenie za nieuzasadnione. Pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. (data wpływu do organu - 21 stycznia 2022 r.) Sąd Rejonowy Wydział Cywilny poinformował, że nie zarejestrowano sprawy o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej w dniu [...] grudnia 1976 r. Z.W. Na podstawie teleinformatycznego Krajowego Rejestru Spadkowego organ ustalił, że nie stwierdzono notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłej Z.W. - sporządzonych po 1 marca 2009 r. oraz sądowego nabycia spadku po w.w. - po 8 września 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2022 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa Prezydent Miasta zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w toku postępowania ustalono, że osoba uznana za stronę postępowania – Z.W. nie żyje, jednocześnie nie ustalono następców prawnych w.w. zmarłej. We wskazanej na wstępie skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla w.w. inwestycji, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 35 i art. 36 kpa poprzez rażące naruszenie terminów załatwienia sprawy oraz art. 12 kpa polegające na jego niezastosowaniu, a skutkujące niewnikliwym i powolnym postępowaniu. Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezydenta Miasta do rozpoznania sprawy i wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy w terminie dwóch tygodni od daty zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem, nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca uznała za błędne założenie, że stronami postępowania są również właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością na której planowana jest przedmiotowa inwestycja. Planowana inwestycja niczym nie różni się od dotychczasowej zabudowy, dlatego nie jest uzasadnione poszukiwanie następców prawnych właścicieli nieruchomości sąsiednich. Postępowanie spadkowe może trwać latami, a w tym czasie strona zostanie pozbawiona możliwości prowadzenia planowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ uznał zarzuty skargi za niezasadne. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej - p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1 - 7 i § 3 p.p.s.a. a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. Badanie merytorycznej zasadności skargi musi zostać poprzedzone sprawdzeniem jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności skargi. W pierwszej kolejności oceniając dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że co do zasady skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po złożeniu ponaglenia do właściwego organu (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 53 § 1 i 53 § 2b p.p.s.a.). W badanej sprawie pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponaglenie w związku z przekroczeniem terminów procesowych przewidzianych dla załatwienia sprawy. W świetle tego ustalenia uznać należy, że wymóg formalny umożliwiający merytoryczne rozpoznanie skargi został dopełniony. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 przywoływanej ustawy). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 wskazanego aktu - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 tej ustawy, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 przedmiotowej ustawy, a także przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w przywołanym powyżej art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.). Zauważyć również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 powyższej ustawy). Trzeba również mieć na uwadze, że w postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie, względnie do badania, czy działania podejmowane przez organ administracji w trakcie prowadzonego postępowania zmierzały do jej merytorycznego załatwienia. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 kpa, ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 tego aktu lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie, a także czy czynności organu podejmowane w ramach prowadzonego postępowania były zasadne i wynikały z okoliczności sprawy. Istotą rozpoznawanej sprawy jest przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezydenta Miasta w załatwieniu wniosku skarżącej o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. Terminy w jakich powinny zostać załatwione sprawy administracyjne określa Kodeks postepowania administracyjnego (kpa). Zgodnie z art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie do treści art. 35 § 5 do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 17 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz.U. poz. 2320), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Trzeba również zwrócić uwagę, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1). Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. np. wyroki NSA: z dnia 13 maja 2011 r., I OSK 711/11; z dnia 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17). Na gruncie art. 149 p.p.s.a. z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyroki NSA: z dnia 24 maja 2018 r., II OSK 349/18; z dnia 1 lutego 2019 r., II OSK 293/18; a także: J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 7 wyd., Warszawa 2021 r., Nb 80 do art. 3). Sprawę administracyjną, której przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy należy – co do zasady - uznać jako sprawę o skomplikowanym charakterze, dla której zastosowanie dwumiesięcznego terminu jej załatwienia nie stanowi naruszenia procedury administracyjnej. Sprawa w tym przedmiocie wymaga bowiem przeprowadzenia analizy szeregu okoliczności związanych zarówno z potrzebą zachowania ładu przestrzennego (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, DZ.U. 2022 poz. 503), jak również ustalenia spełnienia pozostałych przesłanek od których w.w. ustawa uzależnia ustalenia warunków zabudowy ( art. 61 ust. 1 pkt 2 - 6), przy czym dopiero łączne spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwala na pozytywne załatwienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zastrzec przy tym należy, że zawsze o tym w jakim terminie jest możliwe rozpoznanie sprawy administracyjnej decydować będą jej konkretne okoliczności faktyczne i prawne. W rozpatrywanej sprawie organ przyjął, że stronami postępowania są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, jedną z takich nieruchomości jest działka nr [...]. Z bezspornych ustaleń organu wynika, że właścicielka działki nr [...] – Z.W. zmarła w dniu [...] grudnia 1976 r., a podjęte przez organ czynności nie doprowadziły do ustalenia następców prawnych Z.W. W tej sytuacji zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa uznać należy za zasadne. Wskazać należy, że ustalenie obowiązków organu w związku z koniecznością ustalenia wszystkich stron, w tym także następców prawnych osób, które zmarły przed wszczęciem postępowania, a które pozostają wpisane do stosownych dokumentów urzędowych jako właściciele, powinno nastąpić na podstawie postępowania wyjaśniającego unormowanego w art. 75 i nast. k.p.a., przy czym jest niewątpliwe, że organ administracyjny nie jest powołany do rozstrzygania w sprawach cywilnych. Zgodnie z art. 2 § 1 k.p.c., do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Stwierdzenie nabycia spadku jest sprawą cywilną. Zgodnie z art. 1025 § 1 k.c., sąd na wniosek osoby mającej w tym interes stwierdza nabycie spadku przez spadkobiercę. Notariusz na zasadach określonych w przepisach odrębnych sporządza akt poświadczenia dziedziczenia. O następstwie prawnym wynikającym ze spadkobrania, w odniesieniu do właściciela nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania obiektu, zmarłego przed wszczęciem postępowania, rozstrzyga zatem postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1421/00, ONSA 2003/2/64; wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2933/14; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1532/11). Trzeba jednak podkreślić, że kwestie związane z następstwem prawnym powinny stanowić podstawę do zawieszenia postępowania tylko w sytuacji, gdy ustalenie kręgu następców prawnych nie jest możliwe bez zawieszenia postępowania. Ma to szczególne znaczenie w sprawach, w których z racji unormowań materialnoprawnych występuje wielość stron. Z okoliczności danej sprawy wynika, że z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Warto również zwrócić uwagę, że nie można wykluczyć, iż ustalenie właściciela nieruchomości, będącego spadkobiercą właściciela zmarłego przed wszczęciem postępowania, będzie możliwe bez zawieszenia postępowania. Nie przesądzając omawianego zagadnienia generalnie, gdyż należy każdorazowo uwzględniać okoliczności danej sprawy, można w niektórych bezspornych sytuacjach uznać, że następstwo prawne jest niewątpliwe. Nawiązując do normy regulującej zbliżoną sytuację faktyczno-prawną, tj. do art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., można przyjąć, że zawieszenie postępowania nie będzie wówczas konieczne, a zawiadomienie znanych organowi spadkobierców o wszczęciu postępowania, w rezultacie oznaczać będzie spełnienie obowiązku ustalenia stron wszczętego z wniosku inwestora postępowania. Jeśli jednak taki oczywisty stan faktyczno-prawny nie został ustalony, mimo podjęcia przez organ czynności procesowych zmierzających do ustalenia stron postępowania, zachodzi sytuacja przewidziana normą art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, polegającego na ustaleniu spadkobierców osoby będącej właścicielem nieruchomości i zmarłej przed wszczęciem postępowania (ewentualne ustalenie spadkobierców w drodze poświadczenia dziedziczenia) ( por. II OSK 2504/19). Trzeba nadto zauważyć, że inne będą obowiązki organu oraz tok postępowania w wypadku śmierci strony w toku postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji zastosowanie mogą znaleźć przepisy art. 30 § 4 i § 5 kpa i dopiero wtedy, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie stało się wobec śmierci strony bezprzedmiotowe, organ administracji zawiesza postępowanie. Mając powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, że okoliczności rozpatrywanej sprawy uzasadniały zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Niewątpliwie śmierć strony nastąpiła przed wszczęciem postępowania w danej sprawie, a organ podjął niezbędne czynności, które jednak nie doprowadziły do ustalenia następców prawnych Z.W. Oceniając terminowość podejmowanych przez organ czynności należało mieć na uwadze zarówno stosunkowo skomplikowany charakter sprawy, jak również i tę okoliczność, że kolejne czynności organu oraz jego stanowisko w sprawie zależne były od ustaleń poczynionych przez inne organy i instytucje (Urząd Stanu Cywilnego, Sąd Rejonowy Wydział Cywilny). Jak wyżej wskazano, do terminów określonych w art. 35 § 1 i § 3 nie wlicza się okresów opóźnień niezależnych od organu. W rezultacie należało stwierdzić, że okoliczności badanej sprawy nie dają podstaw do przyjęcia, iż organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a tym samym że w sprawie doszło do naruszenia w.w. przepisów prawa procesowego. Odnosząc się do pozostałej argumentacji skargi podnieść należy, że kwestia prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie administracyjnej należy do zagadnień odnoszących się do strony merytorycznej sprawy. Przymiot strony postępowania jest bowiem konsekwencją regulacji wynikających z przepisów prawa materialnego. Prawidłowość ustaleń w zakresie kręgu stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy wymaga przeprowadzenia analizy oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, co oznacza konieczność zbadania i zastosowania szeregu przepisów prawa materialnego. W postępowaniu którego przedmiotem jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd nie jest władny do badania prawidłowości ustaleń organu w zakresie kręgu stron postępowania. W postępowaniu tym istotą zagadnienia jest - zasadniczo - prawidłowość i terminowość podjętych przez organ czynności procesowych, przy czym ocena ta jedynie w określonym aspekcie, dotyczącym stopnia skomplikowania sprawy, czyli koniecznych do przeprowadzenia czynności procesowych i zakresu postępowania wyjaśniającego, musi uwzględniać stan materialnoprawny sprawy. Z tego też względu rozpatrując niniejszą sprawę Sąd nie był władny do dokonania oceny prawidłowości stanowiska organu w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, w tym w szczególności na działkę nr [...], czyli statusu strony właściciela tej nieruchomość w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na działce nr [...]. Dodać w tym miejscu należy, że podnoszoną tu kwestię dotyczącą prawidłowości ustaleń w zakresie przymiotu strony postępowania można kwestionować w drodze zaskarżenia postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa i na tej drodze należy doszukiwać się ochrony prawnej w omawianym tu zakresie. Nie znajdując podstaw do uwzględniania, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga została oddalona.