II SAB/Go 43/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie: Przewodniczący Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. O. na bezczynność Rady Miasta Z. w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie budowy pomnika Juliusza Słowackiego postanawia: odrzucić skargę. Dnia 5 czerwca maja 2017r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skarga Społecznego Komitetu [...] – reprezentowanego przez J.O. na bezczynność Rady Miasta w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie budowy pomnika [...]. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. 2016, poz. 446 ze zm. – dalej zwanej u.s.g.) do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie wznoszenia pomników. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, ewentualnie o oddalenie skargi. Organ wskazał, że pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. Społeczny Komitet [...] wystąpił do Rady Miasta o budowę pomnika [...]. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. Przewodniczący Rady Miasta poinformował J.O. – Przewodniczącego Komitetu o przekazaniu pisma z dnia [...] grudnia 2016 r. wszystkim radnym. Organ podał, że kompetencja wynikająca z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., to uprawnienie Rady Miasta, która podejmie uchwałę w sprawie wzniesienia pomnika, gdy zostanie złożony projekt uchwały w tej sprawie. Zgodnie ze statutem Miasta projektodawcami uchwał Rady mogą być Prezydent Miasta, komisje Rady, kluby radnych, koła radnych, co najmniej dwóch radnych. Pełnomocnik organu podkreślił, że uprawniony podmiot nie złożył projektu uchwały, a zatem Rada Miasta nie mogła podjąć uchwały w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy za stronę skarżąca może być uznany Społeczny Komitet [...]. W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, w świetle którego społeczne komitety budowy są podmiotami nieposiadającymi osobowości prawnej, gdyż stosownie do art. 28 i art. 29 k.p.a. stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej (art. 29 k.p.a.). Społeczne Komitety Budowy nie odpowiadają kryteriom określonym w art. 29 k.p.a., nie posiadają bowiem osobowości prawnej, nie są też państwową lub samorządową jednostką organizacyjną i organizacją społeczną (zob. wyroki NSA: z dnia 11 maja 2017 r., II OSK 2267/15, z dnia 24 stycznia 2001r., IV SA 1419/97, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto należy wskazać, że Społeczny Komitet [...] został powołany na podstawie decyzji z dnia [...].01.1987 r. nr [...] Prezydenta Miasta. Podstawę prawną decyzji stanowiła uchwała nr 60 Rady Ministrów z dnia 13 kwietnia 1984r. w sprawie czynów społecznych oraz pomocy Państwa w ich organizowaniu i realizacji (M.P. 1984/11/75). Na podstawie uchwały nr 48 Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 1996 r. w sprawie uznania niektórych uchwał Rady Ministrów i jej organów za nieobowiązujące (M.P. 1996/29/201) wskazana powyżej uchwała została uznana za nieobowiązującą (załącznik nr 1, poz. 32). W toku postępowania ustalono również, że Społeczny Komitet [...] nie jest stowarzyszeniem zarejestrowanym w trybie ustawy Prawo o stowarzyszeniach (pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2017r.). Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 8 czerwca 2017 r. wezwano skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez między innymi własnoręczne podpisanie skargi przez wszystkich członków Komitetu. Z akt sprawy wynika, że skarga nie została podpisana przez innych członków Społecznego Komitetu [...]. Z powyższych względów za skarżącego uznano J.O.. Badanie merytoryczne sprawy należało poprzedzić analizą, czy jej rozpoznanie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powszechnie w orzecznictwie przyjmuje się, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz w razie niewydania pisemnej interpretacji indywidualnej przepisów prawa podatkowego (por. postanowienia NSA z 4 września 2012 r., II GSK 1324/12 i 17 lipca 2012 r., I OSK 1620/12 oraz z 7 lipca 2010 r., II GSK 737/10, LEX nr 663493, a także B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. 5, Warszawa 2007, s. 378). Według tego poglądu zawarte w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a sformułowanie "w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a " oznacza, iż sąd administracyjny rozpoznaje skargi tylko na tak kwalifikowaną bezczynność organów administracji, tj. na ich niedziałanie, w sytuacji gdy łącznie są spełnione dwie przesłanki: po pierwsze, są one zobowiązane zająć stanowisko w jednej z wyliczonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. prawnych form działania, po drugie zaś, wyrażenie stanowiska w danej formie jest poddane kontroli sądu administracyjnego, czyli nie zachodzą wyłączenia, o których mowa w art. 5 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz w ustawach szczególnych (por. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. I OPS 12/13. LEX nr 1391606). W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy bezczynności Rady Miasta w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie budowy pomnika [...]. Art. 7 ust. 1 pkt 9 u.s.g., stanowi, że zadania własne gminy obejmują sprawy kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, ze zm.), a także wznoszenia pomników. Skoro zatem wznoszenie pomników następuje w drodze uchwały organu stanowiącego gminy, w myśl 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność w tej sprawie nie przysługuje. Uchwała jednostki samorządu terytorialnego nie jest bowiem żadnym z aktów wyszczególnionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., na które przysługiwałaby skarga na bezczynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 p.p.s.a. Ustawodawca wyłączył bowiem z zakresu kontroli sądu, sprawowanej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., bezczynność organów w sprawach określonych w punkcie 5, tj. aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zdaniem Sądu, podstawy uwzględnienia skargi J.O. na bezczynność Rady Miasta nie mógł również stanowić przepis szczególny w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a., tj. art. 101a ust. 1 u.s.g. – regulujący specyficzną skargę na bezczynność organu gminy, niezależną od skargi na bezczynność określonej w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Przepis ten uprawnia do wniesienia skargi na organ gminy, który nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo podejmuje czynności prawne lub faktyczne naruszające prawa osób trzecich. Unormowanie zawarte we wskazanym przepisie będzie miało zastosowanie w tych przypadkach, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Uwzględnienie skargi na podstawie wymienionego przepisu wymaga ujawnienia normy prawnej, z której wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., nie zobowiązuje organu gminy do podjęcia uchwały we wnioskowanym przez skarżącego przedmiocie, lecz przyznaje radzie gminy wyłącznie uprawnienie do podjęcia uchwały w sprawie wznoszenia pomników. Niedopuszczalna zatem będzie skarga w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały (zob. postanowienie NSA z dnia 28 stycznia 2016 r., II OSK 130/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy stwierdzić, że przedmiot skargi świadczy zatem o jej niedopuszczalności z powodu nie przekazania przez ustawodawcę tego rodzaju kategorii spraw (tzn. bezczynności uchwałodawczej w przedmiocie wznoszenia pomników) do zakresu właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. W konsekwencji uznać należało, że skarga nie mogła zostać rozpoznana pod względem merytorycznym, wobec czego Sąd obowiązany był ją odrzucić na podstawie art. 51 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z tych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.ap.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.