II SAB/Go 69/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 października 2024 r. sprawy ze skargi P. H.-P. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę [...] do załatwienia wniosku skarżącej P. H.-P. z dnia [...] r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, iż Starosta [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącej P. H.-P. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] lipca 2024r. P. H. (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Starosty [...] (dalej: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie: 1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP) w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek, 3. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.) w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 2. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę skarżąca wskazała, że w dniu [...] lipca 2024 r. złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści: "Na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wnoszę o udostępnienie następujących informacji publicznych: 1. Wszystkie umowy o dzieło zawarte z Panią G. B. w okresie od [...] stycznia 2023 roku do [...] grudnia 2023. 2. Dokument wraz ze wszystkimi załącznikami, o którym mowa w § 1 umowy o dzieło nr [...] z [...] grudnia 2023. 3. Podanie z imienia i nazwiska dwóch osób, z którymi Pani G. B. wspólnie opracowała w/w dokument - §1 umowy o dzieło nr [...] z [...] grudnia 2023". Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji skarżąca wskazała, że prosi o udzielenie informacji w ww. sprawach zgodnie z u.d.i.p., poprzez przesłanie zeskanowanych dokumentów na adres e-mail: [...]. Skarżąca zaznaczyła, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. To zaś czyni skargę zasadną i konieczną. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania. W ocenie organu w niniejszej sprawie nie sposób nie podnieść, że skarżąca posiada wnioskowaną informację publiczną, o czym dobitnie stanowi treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej, na łamach którego powołuje konkretny numer umowy o dzieło, datę jej zawarcia, a nadto treścią formułowanych tamże pytań odnosi się do postanowienia z § 1 umowy. Organ zaznaczył, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym panuje pogląd, że wniosek zainteresowanych rodzi po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, a więc zainteresowany nie może się z nią zapoznać inaczej, niż składając wniosek o udzielenie informacji publicznej do organu władzy publicznej. Za niezasadny trzeba uznać wniosek o udzielenie informacji, którą zainteresowany posiada wówczas, jak wskazuje się w orzecznictwie, kwestia dostępu do informacji wydaje się być bezprzedmiotowa. Takie żądanie nie zmierza bowiem do uzyskania pewnych wiadomości, lecz ewentualnego potwierdzenia (sprawdzenia) wiadomości znanych już wnioskującemu. Zatem w sytuacji, gdy wnioskujący posiada już żądaną informację publiczną, organ ma prawo do nieudzielania takiej samej informacji (tak też: wyrok WSA w Gorzowie WIkp. z dnia 26 sierpnia 2021 r., II SAB/Go 128/24 ). Z drugiej strony, mając na uwadze fakt, iż skarżąca powołuje się na konkretną umowę, brzmienie jej paragrafów oraz inne kwestie poboczne, należy zadać pytanie, w jaki sposób skarżąca weszła w posiadanie przedmiotowej informacji publicznej? Niewątpliwie, skarżąca jest dysponentem wnioskowanej informacji publicznej, stąd też ponowne jej udzielenie, jawi się, jako bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Zgodnie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekając, że organ dopuścił się bezczynności sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przedmiot tak rozumianej kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawi stanowiła bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, której zdaniem skarżącej dopuścił się organ. Na wstępie wyjaśnić należy, iż procedurę dostępu do informacji publicznej reguluje u.d.i.p., która określa prawo do informacji publicznej, a także zasady i tryb jej udostępniania. Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do podmiotów takich zaliczone zostały organy władzy publicznej. Jeśli chodzi o pojęcie informacji publicznej ma ono szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Za informację publiczną uznaje się zatem każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Z dalszych przepisów u.d.i.p. wynika, że udostępnianie informacji publicznej odbywa się na wniosek i winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej ma miejsce zarówno wtedy, gdy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie tej informacji podmiot taki: - nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), albo - nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Ocena zasadności skargi sądowoadministracyjnej w sprawie dotyczącej bezczynności w udzieleniu informacji publicznej zależy od ustalenia, czy określony podmiot odpowiada cechom instytucji zobowiązanych mocą ustawy do ich udzielenia, a więc czy jest to jeden z podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz od tego czy informacja, której skarżący żądał, posiada walory informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 63). Organ do którego skarżąca skierowała wniosek o udostępnienie informacji publicznej, mieści się w katalogu podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Nadto informacja, której skarżąca żądała, posiada walory informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Skarżąca domagała się bowiem udostępnienia umów o działo zawartych przez organ z G. B. Wskazać w tym miejscu należy, że przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela dominujący w orzecznictwie pogląd, że przy kolizji prawa do informacji z prawem do ochrony danych osobowych, należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej. Zważywszy, że w ramach gospodarki rynkowej nie istnieje przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi. Dlatego podmiot (w tym osoba fizyczna) zawierając umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko lub firma, przedmiot umowy, wysokość wynagrodzenia, zachowa prawo do prywatności (por. wyroki: Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12, OSNC 2013/5/67; Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14; z dnia 4 lutego 2015 r., I OSK 531/14, WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 maja 2016 r., II SAB/Go 33/16; WSA w Gdańsku z dnia 4 września 2013 r., II SA/Gd 447/13; WSA we Wrocławiu z 9 listopada 2016 r., IV SAB/Wr 183/16; WSA w Łodzi z 20 kwietnia 2017 r., II SA/Łd 100/17; WSA w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2017 r., IV SA/Po 47/17; WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 sierpnia 2017 r., II SAB/Go 44/17, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej: CBOSA). Jeśli chodzi o uzasadnienie takiego stanowiska podkreśla się, że dane osobowe osób, z którymi zawarto umowy, umożliwiają ocenę, czy realizację umowy organ powierzył osobom posiadającym odpowiednią wiedzę i umiejętności pozwalające na jej wykonanie, a sama umowa nie była w istocie zakamuflowanym sposobem nieuprawnionego przepływu środków publicznych do osób prywatnych (por. P. Szustakiewicz, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2014 r., I OSK 2499/13, ZNSA 2015/5/180, także CBOSA). Wskazuje się też, że przez sam fakt zawarcia takiej umowy z podmiotem publicznym osoba fizyczna pozbawia się częściowo prawa do prywatności. Jeśli zatem umowa cywilnoprawna dotyczy wydatkowania publicznych środków, to osoba zawierająca taką umowę, powinna mieć świadomość, że w takiej sytuacji jej imię i nazwisko mogą zostać ujawnione (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 września 2013 r., II SA/Gd 447/13, CBOSA). Ustalony stan faktyczny i prawny dają podstawę do stwierdzenia, że organ nie udzielił żądanej informacji i w tej mierze dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku. Przypomnieć należy, że wniosek skarżącej z dnia [...] lipca 2024 r. składał się z trzech punktów. Skarżąca nie domagała się tylko udostępnienia dokumentu wraz ze wszystkimi załącznikami, o którym mowa w § 1 umowy o działo z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] oraz podania z imienia i nazwiska dwóch osób, z którymi G. B. wspólnie opracowała ww. dokument. Skarżąca w punkcie pierwszym wniosku domagała się udostępnienia wszystkich umów o dzieło zawartych z G. B. w okresie od [...] stycznia 2023 r. do [...] grudnia 2023 r. Jeśli więc wskazane przez skarżącą umowy cywilnoprawne (w tym umowa z dnia [...] grudnia 2023 r.) związane są z wydatkowaniem środków publicznych, to organ, ze wskazanych wyżej powodów, obowiązany był do ich udostępnienia, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli chodzi natomiast o udostępnienie dokumentu wraz ze wszystkimi załącznikami, o którym mowa w §1 umowy o dzieło z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...], a przede wszystkim podanie z imienia i nazwiska osób, z którymi G. B. wspólnie opracowała ten dokument, to organ powinien mieć na uwadze treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2024 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a Sąd stwierdził, że w sprawie miała miejsce bezczynność organu. Oceniając stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanek art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., jest bowiem taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). W sprawie brak jest tego typu przesłanek. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. (pkt III wyroku). Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.