II SAB/Go 97/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza [...] do rozpoznania wniosku skarżącego J. M. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że Burmistrz [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego J. M. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. M. (dalej wnioskodawca lub skarżący), wnioskiem z [...] sierpnia 2024r., zwrócił się do Burmistrza [...] (dalej organ) o przesłanie pocztą mailową elektronicznej wersji projektów organizacji ruchu dla dróg gminnych na terenie [...]. Pismem z [...] września 2024 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność organu w sprawie rozpatrzenia wniosku z [...] sierpnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, przez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2. art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ; dalej jako u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z [...] sierpnia 2024 r. oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że za pomocą poczty elektronicznej w dniu [...] sierpnia 2024 r. złożył do Urzędu Miasta [...] wniosek o przesłanie elektronicznej wersji projektów organizacji ruchu dla dróg gminnych na terenie [...]. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął [...] września 2024 r. W terminie wynikającym z przepisów zawartych art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jak i do dnia sporządzenia skargi Burmistrz [...] nie udostępnił żądanej informacji, jak również nie zareagował w jakikolwiek inny sposób zgodny z u.d.i.p. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych skarżący podał, że dokumenty związane z organizacją ruchu stanowią informację publiczną, a burmistrz podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, informując, iż po wpłynięciu skargi zorientowano się co do wpływu wniosku skarżącego z [...] sierpnia 20024 r., przeoczonego przez pracowników. Jednocześnie organ podał, iż w dniu [...] września 2024 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi informując, iż nie dysponuje projektami w formie elektronicznej, a z kolei skarżący w odpowiedzi na powyższe wskazał, iż odpowiedź nie stanowi załatwienia wniosku w sposób zgodny z przepisami prawa, nie wynika z niej czy organ posiada wnioskowaną informację w innej postaci. Organ dodał, iż skarżący nie wystąpił z zapytaniem co do posiadania w/w informacji w innej formie, a organ nie może udostępnić informacji, której nie posiada. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana przez tut. Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Przedmiot tak rozumianej kontroli stanowiła w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Burmistrza [...] w zakresie rozpoznania opisanego na wstępie w wniosku skarżącego z [...] sierpnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wniesienie skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie wymaga od strony skarżącej uprzedniego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia na drodze administracyjnej – czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a. (a w ślad za tym także do art. 52 § 2 p.p.s.a.) z dniem 1 czerwca 2017 r. – mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) – nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanego w takich przypadkach zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa). Wobec powyższego w przypadku skargi na bezczynność dotyczącej udostępnienia informacji publicznej nie stosuje się art. 53 § 2b p.p.s.a., w postaci uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., I OSK 2433/18). Ustalony w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia należy bowiem odnieść do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie k.p.a. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej, brak jest podstaw do stosowania art. 37 k.p.a. Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków określa u.d.i.p. Na gruncie tej ustawy przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Natomiast stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów k.p.a. Jeżeli jednak żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem. Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, iż dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. Przy czym stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Niewątpliwie z punktu widzenia podmiotowego Burmistrz [...] jako organ jednostki samorządu terytorialnego, wykonujący zdania publiczne, stanowi organ władzy publicznej (art. 163 i nast. Konstytucji RP), a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Analizując wniosek skarżącego z punktu widzenia przedmiotowego należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02, M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. "Sprawą publiczną" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest szeroko rozumiana działalność organów władzy, zarówno ta wynikająca wprost z przepisów prawa, jak również ta, którą organy podejmują z własnej inicjatywy, pod warunkiem, że służy ona i jest podejmowana w interesie społecznym. Dokumenty, których domagał się skarżący w postaci projektów organizacji ruchu są to dokumenty wytworzone lub przechowywane przez organ władzy publicznej w ramach jego kompetencji i niewątpliwie dotyczą spraw publicznych. Zawierają informacje, które są nieodłącznym elementem życia publicznego, rzutującym na życie każdego komu przyjdzie korzystać z ruchu drogowego w miejscu objętym projektem organizacji ruchu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 34/21). Według rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 784) przez projekt organizacji ruchu rozumieć należy dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną (§ 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Projekt organizacji ruchu może według powyższych unormowań przedstawić do zatwierdzenia organowi zarządzającemu ruchem (np. staroście) m.in. zarząd drogi, czyli jednostka organizacyjna wykonująca zadania zarządcy drogi. Funkcje zarządcy dróg gminnych oraz dróg wewnętrznych stanowiących własność samorządu gminnego pełni według art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 320), pełni wójt (burmistrz, prezydent miasta). W związku z tym nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, iż żądane przez skarżącego dokumenty stanowią informację publiczną zgodnie z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 października 2022 r., II SAB/Kr 86/22, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 grudnia 2022 r. II SAB/Go 108/22, wyrok WSA w Szczecinie z 28 sierpnia 2024 r., I SAB/Sz 71/24, wyrok WSA w Łodzi z 22 sierpnia 2024 r., II SAB/Łd 68/24). Z kolei Burmistrz [...] będąc organem władzy publicznej pełniącym funkcje zarządcy drogi może być dysponentem projektu organizacji ruchu dróg gminnych i dróg wewnętrznych, zobowiązanym do stosowania w tym zakresie przepisów u.d.i.p. Bez znaczenia było to, iż skarżący nie powołał się w swym wniosku, że domaga się żądnych informacji w trybie u.d.i.p. Wystarczające było do prawidłowego jego zakwalifikowania to, że wniosek dotyczył precyzyjnie określonych informacji, które – jak wskazuje powyższe analiza – należało kwalifikować jako informację publiczną. Podkreślić należy, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym. W u.d.i.p. nie ma wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Jednak wniosek musi być na tyle precyzyjny i jasny, by określenie adresata wniosku, przedmiotu wniosku i zakresu wniosku nie budziło żadnych wątpliwości. Zatem to nie forma, lecz treść wniosku ma kluczowe znaczenie w kontekście uprawnienia do żądania przekazania informacji publicznej. Wnioskodawca nie musi co zasady wskazywać podstawy prawnej żądania (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2020 r., I OSK 587/19 z glosą D. Skoczylasa, FP.2021/3/112-121, wyrok NSA z 12 marca 2024 r., III OSK 435/23, wyrok WSA w Szczecinie z 11 lipca 2024 r., I SAB/Sz 50/24, wyrok WSA w Łodzi z 5 października 2022 r., II SAB/Łd 85/22, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 7 sierpnia 2024 r., II SAB/Go 47/24). Jednocześnie analizując treść wniosku skarżącego brak jest jakichkolwiek argumentów aby kwalifikować go jako wniosek albo skargę podlegającego rozpoznaniu w trybie innych przepisów, których zresztą organ również nie wskazał. Zaznaczyć przy tym należy, że treść wniosku skarżącego nie budziła żadnych wątpliwości. Jednoznacznie wskazano w nim dokumenty będące przedmiotem żądania, a także precyzyjnie określono intencję wnioskodawcy co do sposobu i formy udostępnienia żądanej informacji (dokumentu). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2). W art. 14 ust. 1 u.d.i.p. prawodawca ustanowił zatem regułę, że to wnioskujący o konkretną informację decyduje o sposobie i formie jej udostępnienia. Adresat takiego żądania jest wolą wnioskującego związany, o ile oczywiście jest w posiadaniu tego rodzaju informacji, jak też dysponuje odpowiednimi środkami technicznymi umożliwiającymi uczynienie zadość żądaniu. Bez zgody wnioskodawcy nie ma możliwości modyfikacji treści wniosku. Ustawodawca uwzględnił jednocześnie sytuacje, kiedy adresat wniosku o informację publiczną nie dysponuje stosownymi środkami technicznymi. Wówczas, musi on powiadomić wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Poza tym, z uwagi na konsekwencje przewidziane w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., podmiot zobowiązany powinien także wskazać wnioskodawcy termin 14 dni na zajęcie stanowiska w tym zakresie, jak też pouczyć, że brak złożenia wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu skutkować będzie wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 listopada 2021 r., II SAB/Rz 134/21). W kontrolowanej sprawie organ nie tylko nie udostępnił informacji publicznej, ani nie wydal w tym zakresie decyzji administracyjnej, ale też nie podjął działań wskazanych w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. jeśli nie dysponował środkami technicznymi uniemożliwiającymi udostępnienie żądanych dokumentów w wersji elektronicznej, co jednak nasuwa poważne wątpliwości. Trudno bowiem uznać, że Urząd Miasta [...] nie dysponuje skanerem umożliwiającym przekształcenie dokumentu w formie papierowej na dokument w formie elektronicznej. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że skoro formą elektroniczną dokumentu jest zapisanie zbioru danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej na informatycznym nośniku danych, to formę taką będzie miała na przykład wersja dokumentu w postaci skanu, zapisana w pliku pdf lub jpg. Z wniosku skarżącego nie sposób wywieść, aby domagał się on dokumentu jedynie w formie edytowalnej. Jeśli organ miał wątpliwości, czy "elektroniczna wersja" projektu organizacji ruchu obejmuje przykładowo skan tego dokumentu zapisany w pliku pdf lub jpg, winien był wezwać skarżącego do wyjaśnienia tej kwestii, a nie samodzielnie i władczo zawęzić zakres żądania wnioskodawcy i tym samym ograniczyć jego ustawowe prawo dostępu do informacji publicznej (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2024 r., III OSK 2824/22). Skoro zatem organ nie udzielił informacji w terminie 14 dni, wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., to dopuścił się bezczynności, co Sąd stwierdził na podstawie art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt II wyroku). Organ nie uczynił zadość temu obowiązkowi również po upływie tego terminu, gdyż za takie nie można uznać pisma organu z dnia [...] września 2024 r. informującego skarżącego o braku posiadania projektów w formie elektronicznej. Tak udzielona odpowiedź nie spełnia wymogów żadnej z dopuszczalnych na gruncie u.d.i.p. form rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, pozwalających uwolnić się organowi od zarzutu bezczynności. W tym przypadku pismo z dnia [...] września 2024 r. nie odpowiadało również wymogom określonym w treści cyt. art. 14 u.d.i.p., gdyż poinformowano jedynie o braku posiadanej wersji elektronicznej żądanych dokumentów. Wobec tego Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] sierpnia 2024 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku (pkt I wyroku). Oceniając natomiast stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanek z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a., jest bowiem taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja rażącej bezczynności nie zaistniała, albowiem nieuwzględnienie wniosku skarżącego nie wynikało ze złej woli organu, lecz było wynikiem błędnej kwalifikacji wniosku. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt III wyroku). Koszty te sprowadzają się do wpisu od skargi w wysokości [...] zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 535 ze zm.).