II SO/Go 8/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016 r. sprawy z wniosku W.S. w przedmiocie wymierzenia grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu za nieprzekazanie skargi (art. 55 § 1 p.p.s.a.) 1. wymierzyć Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu grzywnę w wysokości 200 (dwieście) złotych, 2. oddalić wniosek w pozostałym zakresie, 3. zasądzić od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz wnioskodawcy W.S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] marca 2016 r. złożonym do sprawy II SAB/Go 18/16 W.S., wniósł powołując się na przepis art. 55 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a) o wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu grzywny w kwocie 2 222, 22 zł, za nieprzekazanie do sądu akt sprawy w ustawowym terminie. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że 9 grudnia 2015 r. wniósł skargę (pismo z [...] grudnia 2015 r.) na bezczynność tego organu w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...] maja 2014r. znak: [...] zmieniającej decyzję z [...] stycznia 2014 r. znak: [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch elektrowni wiatrowych pod nazwą: "B" położonych na działkach ozn. nr ewid. [...]. Zdaniem wnioskodawcy, trzydziestodniowy termin na przekazanie akt do sądu upłynął 8 stycznia 2016 r., mimo to jego skarga nie została przekazana. Z informacji uzyskanej w organie wynika, że akta sprawy wraz ze skargą i odpowiedzią na nią zostały wysłane około 15 lutego 2016 r., a więc po terminie, co uzasadnia ukaranie organu grzywną. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że sprawa z wniosku W.S. została rozpatrzona na posiedzeniu Kolegium 27 stycznia 2016 r. i po sporządzeniu odpowiedzi niezwłocznie przekazana do Sądu. Ponadto całość sprawy przewlekłego postępowania w powyższej sprawie była przedmiotem orzekania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Go 18/16 i akta sprawy są w Sądzie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o ukaranie grzywną okazał się uzasadniony. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przypadku wniosku o wymierzenie organowi grzywny z powodu niewykonania obowiązków o jakich mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a, sąd rozstrzyga o jego zasadności kontrolując wykonanie ich przez właściwy organ. Stosownie do treści art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a skarga do sądu administracyjnego, wnoszona za pośrednictwem organu, którego działalność, bezczynność lub przewlekłość jest jej przedmiotem, podlega przekazaniu sądowi przez tenże organ w terminie trzydziestu dni wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę. W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (aktualnie: komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2016 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2015 r. - M.P. z 2016 r., poz. 145 ) W oparciu o powyższe przepisy prawa, przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny organowi jest stosowny wniosek skarżącego oraz stwierdzenie niezastosowania się przez organ do obowiązków art. 54 § 2 P.p.s.a. Na gruncie niniejszej sprawy przesłanki umożliwiające wymierzenie grzywny organowi zostały spełnione. Został bowiem złożony przez wnioskodawcę (a skarżącego w sprawie skargi na przewlekłość postepowania) W.S. wniosek o wymierzenie grzywny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaś faktycznie naruszyło przepisy prawa poprzez nieprzekazanie skargi sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od jej otrzymania. Przewidziany w ustawie trzydziestodniowy termin, wobec wpływu skargi do organu 9 grudnia 2015 r. (k- 4 akt II SAB/Go 18/16 ) upłynął bowiem z dniem 8 stycznia 2016r. Tymczasem przesyłkę pocztową zawierającą skargę W.S. i odpowiedź na nią wraz z aktami administracyjnymi nadano w placówce pocztowej dopiero 15 lutego 2016r. (k - 9 akt II SAB/Go 18/16), a więc po terminie. Wobec stwierdzenia zaistnienia ustawowych przesłanek wymierzenie grzywny organowi okazało się możliwe. Grzywnę, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a cechuje charakter mieszany, tj. dyscyplinująco - restrykcyjno - prewencyjny. Omawiana dolegliwość finansowa służy zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Grzywna stanowi bowiem istotną dolegliwość, szczególnie w przypadkach, gdy organ notorycznie nie wywiązuje się z obowiązków wynikających z art. 54 § 2 ppsa (vide: postanowienia NSA z dnia 4 listopada 2010r. w sprawie I OZ 836/10, z dnia 25 sierpnia 2011r. w sprawie I OZ 597/11, z dnia 23 września 2011r. w sprawie II OZ 790/11; baza orzeczeń nsa.gov.pl). W wymiarze indywidualnym ukaranie organu ma służyć podejmowaniu działań zapobiegających powtórzeniu takiej sytuacji, choćby z uwagi na związane z tym uszczuplenie środków finansowych ( vide: postanowienie NSA z 11 maja 2012 r. w sprawie I OZ 328/12, tamże). Rola prewencyjna grzywny służy przy tym zapobieganiu naruszania prawa nie tylko przez ukarany organ, ale też i inne organy. Rolą grzywny jest jednocześnie ukaranie organu za jego nieprawidłowe, naruszające prawo działania. W tym wymiarze mieści się represyjność wskazanego środka prawnego. W ten bowiem sposób organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie skarżącemu podmiotowi realizacji prawa do sądu. Przepis art. 54 § 2 P.p.s.a zabezpiecza bowiem konstytucyjne prawo jednostki do rozpoznania jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Dla realizacji tego prawa konieczne jest otrzymanie przez sąd skargi wraz z wszystkimi, uporządkowanymi aktami sprawy. Instytucja wymierzenia grzywny, uregulowana w art. 55 § 1 P.p.s.a, służy również ochronie jednej z naczelnych zasad postępowania sądowoadministracyjnego tj. wyrażonej w art. 7 tej ustawy zasady szybkości postępowania przed sądem administracyjnym. Ponadto służy zapewnieniu równości stron postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż organ nie powinien korzystać z tego, że dzięki dopuszczeniu się zwłoki ma więcej czasu na sporządzenie odpowiedzi na skargę. Zaznaczenia wymaga zatem, że dla wymierzenia grzywny nie mają znaczenia powody nieprzekazania przez organ skargi, wraz z aktami sprawy, sądowi administracyjnemu (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2012 r., sygn. akt I OZ 868/12, publ. LEX nr 1239526; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OZ 597/11, publ. LEX nr 896315), co najwyżej mogą one mieć wpływ na jej wymiar. Należy przy tym podkreślić, że możliwości wymierzenia grzywny, wobec stwierdzenia zaistnienia powyższych przesłanek, nie niweczy fakt złożenia wniosku o jej wymierzenie po wykonaniu przez organ obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a jak też stwierdzenie ich wykonania w chwili orzekania przez sąd administracyjny. Fakt przekazania przez organ skargi, wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy nie czyni orzekania w przedmiocie wymierzenia grzywny bezprzedmiotowym, toteż postępowanie nie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 §1 pkt 3 P.p.s.a. Nie ma on bowiem wpływu na zaistniałą już okoliczność uchybienia przez organ terminowi ustanowionemu w art. 54 § 2 tej ustawy. Wykonanie obowiązków stanowi zdarzenie, które sąd bierze jednak pod uwagę miarkując wysokość grzywny. Stosownie do treści art. 55 § 1 powołanej ustawy "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny, co oznacza, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne. Rozstrzygając w tej kwestii, sąd administracyjny powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. wskazywane przez organ przyczyny niewypełnienia obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy, czas, jaki upłynął od wniesienia skargi za pośrednictwem organu do jej przekazania sądowi oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu ( vide: T. Woś, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2011, s. 381). Sąd administracyjny, rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość, może brać pod uwagę również inne okoliczności takie jak m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji, przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym, wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego, potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu administracyjnym, a więc, czy grzywna spełni wymogi sprawiedliwości naprawczej ( vide: postanowienie NSA z 17 stycznia 2014 r. I OZ 1259/13; baza orzeczeń nsa.gov.pl ). W ocenie Sądu grzywna w wysokości 200 zł realizuje w sposób wystarczający ustawowe funkcje tego środka prawnego. Powinna zdyscyplinować organ do działania w przyszłości w sposób określony w art. 54 § 2 P.p.s.a jak też spełnić zadanie prewencyjne w stosunku do niego i innych organów administracji publicznej. Stanowi też dostateczną represję za popełnione już przez SKO naruszenie, jednocześnie uwzględniając fakt, iż w dacie orzekania przez Sąd obowiązki spoczywające na organie zostały już przez niego wykonane (przy czym samo opóźnienie było dłuższe niż termin ustawowy). W ocenie Sądu wymierzona kwota jest też adekwatna do negatywnych skutków jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 P.p.s.a i realizuje wymogi sprawiedliwości naprawczej. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a, Sąd w pkt 1 postanowienia orzekł o wymierzeniu grzywny, zaś w pkt 2 oddalił wniosek w pozostałym zakresie tj. w zakresie żądania wymierzenia grzywny ponad kwotę wskazaną w pkt 1. Konsekwencją uwzględnienia wniosku co do zasady pozostawało rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego, podjęte na podstawie art. 200 w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a, obejmujące zwrot uiszczonego wpisu od wniosku.