II SO/Go 9/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2014 r. sprawy z wniosku J.M. w przedmiocie wymierzenia grzywny Burmistrzowi Miasta za nieprzekazanie skargi do sądu (art. 55 § 1 p.p.s.a.) postanawia: I. odrzucić wniosek, II. zwrócić wnioskodawcy J.M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od wniosku. Dnia 25 czerwca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynął wniosek J.M. o wymierzenie Burmistrzowi Miasta grzywny w maksymalnej wysokości za nieprzekazanie przez ten organ sądowi złożonej przez niego skargi na bezczynność wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W uzasadnieniu wniosku J.M. podał, że w dniu 10 stycznia 2013 r. wniósł za pośrednictwem Burmistrza Miasta B.B. skargę na bezczynność tego organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w zakresie zobowiązania skarżonego organu do wykonania odpowiednich czynności administracyjnych, tj. do dokonania szczegółowej kontroli działania powołanego w niejasnych okolicznościach zarządu spółki miejskiej pod nazwą Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. oraz podległych mu pracowników i wyciągnięcia stosownych wniosków dyscyplinarnych odpowiednich do wagi podniesionych wątków i nieprawidłowości. Wnioskodawca wskazał, że w skardze zawarł też zobowiązanie Burmistrza do ukarania dyscyplinarnego pracownika lub pracowników winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Pomimo upływu określonego w art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi terminu organ nie przekazał skargi Sądowi, wobec czego, zdaniem wnioskodawcy zasadne pozostaje wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości 36 500,60 zł. W nadesłanej 14 lipca 2014 r. odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny Burmistrz Miasta wniósł o jego nieuwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że w dniu 6 listopada 2012 r. J.M. złożył skargę dotyczącą nieprawidłowości w funkcjonowaniu Przedsiębiorstwa [...] Spółka z o.o.. Burmistrz wskazał, iż wobec uznania, że nie jest organem właściwym do jej rozpatrzenia, przekazał ją przekazał ją Radzie Nadzorczej [...] jako organowi kontrolnemu spółki, celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Nadto zważywszy na fakt, iż skarga zawierała informacje o faktach noszących znamiona przestępstwa, przekazał ją ponadto do Prokuratury Rejonowej. Wyjaśnił też, że o powyższych czynnościach poinformował skarżącego. Organ przyznał, że w dniu 10 stycznia 2013 r. J.M. złożył za jego pośrednictwem, skargę na jego bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w związku z czym 14 stycznia 2013 r. organ wystosował do J.M. pismo, w którym ustosunkował się do zarzutów dotyczących bezczynności organu, wskazując podjęte przez siebie czynności w zakresie rozpatrzenia złożonej w dniu 6 listopada 2012 r. skargi. Ponieważ stwierdził, iż w wyniku poczynionych działań nie ma przesłanek do czynienia zarzutu bezczynności, a co za tym idzie, nie jest wymagane podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości, o których mowa w art.37§2 Kpa, organ wskazał, że zwrócił się do J.M. o przekazanie pisemnej informacji, czy podtrzymuje swoją skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na to pismo w dniu 16 stycznia 2013 r. skarżący po raz kolejny zwrócił się o podjęcie działań kontrolnych w stosunku do Przedsiębiorstwa [...] i jednocześnie informując Burmistrza o wstrzymaniu skargi na jego bezczynność Burmistrza Miasta do czasu wyjaśnienia. W związku z tym w dniu 22 stycznia 2013 r. Burmistrza zwrócił się do Prezesa Przedsiębiorstwa [...] o przekazanie informacji na temat działań podjętych w związku z przedstawionymi przez J.M. zarzutami oraz wyników kontroli zewnętrznych przeprowadzanych w Przedsiębiorstwie. Ponadto zwrócił się do Naczelnika Wydziału Komunalnego i Inwestycji Urzędu Miejskiego o złożenie wyjaśnień w zakresie wykonywania obowiązków Inspektora Nadzoru Inwestorskiego przez Z.T. (pracownika Przedsiębiorstwa [...]) dla inwestycji wymiany sieci wodociągowej i kanalizacyjnej ul. [...], która to inwestycja była realizowana przez gminę o statusie miejskim. Na podstawie uzyskanych informacji w dniu 30 stycznia 2013 r. Burmistrz wystosował pismo do J.M., w którym ustosunkował się do przedstawionych przez niego w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. zarzutów. Burmistrz wskazał, iż po raz kolejny zwrócił się do J.M. z zapytaniem, czy przedstawiony przez niego zarzut bezczynności organu uznaje za bezpodstawny i czy wycofa ostatecznie swoją skargę na bezczynność skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. skarżący powtórzył swoje wcześniejsze zarzuty dotyczące nieprawidłowości w funkcjonowaniu Przedsiębiorstwa [...] i jednocześnie poinformował organ, że ostateczną decyzję o podtrzymaniu lub wycofaniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Burmistrza Miasta odłoży do momentu uzyskania odpowiedzi na wszystkie zasygnalizowane przeze niego wątki. Odpowiadając na to pismo organ przekazał J.M., iż w jego ocenie podjęte przez niego działania oraz udzielone wyjaśnienia wyczerpują wszystkie poruszone przez skarżącego kwestie i w związku z tym organ uznał prowadzenie dalszej korespondencji za bezcelowe. Burmistrz wskazał, iż po uzyskaniu odpowiedzi J.M. nie złożył kolejnego pisma w przedmiotowej kwestii i nie podtrzymał wniosku o przekazanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na bezczynność Burmistrza Miasta. Wobec powyższego, zdaniem Burmistrza Miasta wniosek dotyczący wymierzenia kary grzywny za nieprzekazanie przez niego Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu skargi na bezczynność pozostaje bezzasadny w sytuacji dwukrotnego informowania organu przez J.M. o wstrzymaniu złożonej skargi i braku, po doręczeniu mu pisma z dnia [...] lutego 2013r. , oświadczenia o konieczności skierowania skargi do WSA. Wraz z odpowiedzią na wniosek organ przesłał do Sądu skargę J.M. z dnia [...] stycznia 2013 r., która została zarejestrowana pod odrębną sygnaturą II SAB/Go 65/14. W nadesłanym 3 lipca 2014 r. piśmie procesowym J.M., odnosząc się do udzielonej przez Burmistrza odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, podtrzymał skargę na bezczynność organu oraz wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie skargi do WSA. W piśmie tym w pierwszej kolejności J.M. omówił czynności, jakie zostały podjęte w toku postępowania, a następnie podkreślił, że według jego oceny nie otrzymał od organu odpowiedzi na wszystkie podniesione przez niego wątki, zatem automatycznie – w jego ocenie – oczywistym stał się fakt podtrzymania skargi do Sądu. Podsumowując wnioskodawca wskazał, że Burmistrz Miasta podjął czynności w sprawie dopiero po otrzymaniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa i skargi do WSA. Nadto stwierdził, że Burmistrz nie jest kompetentny do obiektywnej oceny zasadności skargi na jego bezczynność i wniosku o wymierzenie mu kary grzywny. Podniósł też, że nieprawdą jest, iż dwukrotnie informował Burmistrza o wycofaniu skargi do WSA. Postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2014 r., wydanym w sprawie II SAB/Go 65/14, skarga J.M. złożona dnia 10 stycznia 2013 r. na bezczynność Burmistrza Miasta została odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o wymierzenie grzywny podlegał odrzuceniu. Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.- powoływanej jako: "p.p.s.a") skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. W myśl § 2 cytowanego przepisu organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W razie niezastosowania się przez organ administracji do tych obowiązków, sąd -na wniosek skarżącego- może na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art.154 § 6 p.p.s.a.). Przesłanką wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na jego przyczyny. Wymierzając grzywnę, sąd powinien natomiast wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku. Skoro z art. 54 § 2 p.p.s.a. wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w niezastosowaniu się do obowiązków, będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. W rezultacie przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 p.p.s.a., obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności ( vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 baza orzeczeń nsa.gov.pl). W okolicznościach sprawy poza sporem pozostawało, iż pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. (data wpływu do organu – 10 stycznia 2013 r.) J.M. wniósł – jak wymaga tego procedura- za pośrednictwem Burmistrza Miasta skargę do WSA w Gorzowie Wlkp. na bezczynność tego organu w przedmiocie wniosku o przeprowadzenie kontroli działalności zarządu i pracowników Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o.. Skarga ta została przekazana przez organ Sądowi dopiero wraz z odpowiedzią na wniosek J.M. z dnia [...] czerwca 2014 r. o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie skargi w ustawowym terminie 30 dni, a więc półtora roku po wpływie jej do organu. Jednakże kwestią najistotniejszą w niniejszej sprawie pozostawała okoliczność związana z ustaleniem czy wniosek J.M. o wymierzenie organowi grzywny z powodu nieprzekazania we właściwym terminie skargi na bezczynność był dopuszczalny. W treści skargi z [...] stycznia 2013r. skarżący wskazał, iż w dniu 6 listopada 2011 r. (w istocie w dniu 6 listopada 2012r.) złożył do Burmistrza Miasta pismo w sprawie przeprowadzenia kontroli podległych mu służb miejskich i pracujących tam pracowników, wobec którego organ nie podjął żadnych czynności administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem skargi (pisma z dnia [...] listopada 2012 r. ) skierowanej do Burmistrza było nienależyte wykonywanie zadań oraz naruszenie praworządności przez osoby działające w imieniu spółki komunalnej – Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o.. Nie satysfakcjonujące wnioskodawcę odniesienie się przez Burmistrza do wskazanej skargi ( pisma z [...] listopada 2012 r.) skutkowało złożeniem przez niego skargi z dnia [...] stycznia 2013 r. na bezczynność tego organu. Treść skargi na bezczynność uprawnia jednakże do stwierdzenia, że w istocie jest to skarga, o której mowa w art. 227 Kpa, dotycząca działalności gminnej jednostki organizacyjnej. Analiza jej treści wskazuje bowiem, że intencją skarżącego nie było uzyskanie określonego rozstrzygnięcia, które wiązałoby się ze sferą jego interesu prawnego. Nie zwrócił się on bowiem do organu o wszczęcie postępowania w sprawie indywidualnej w rozumieniu art. 1 Kpa, dotyczącej jego uprawnień lub obowiązków o charakterze publicznoprawnym wynikających z przepisów prawa. Tym samym jego intencją nie było uzyskanie określonego rozstrzygnięcia, które wiązało by się ze sferą jego interesu prawnego, lecz wystąpił niejako w obronie generalnie ujętej praworządności. W myśl powołanego art. 227 Kpa przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w szczególności nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 237 § 3 Kpa, o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 Kpa. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem innym niż decyzja czy postanowienie aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie przysługuje również skarga na bezczynność ( vide: art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) w tym postępowaniu ( vide: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, t. II, Zakamycze 2005, s. 544-545, .K. Wojciechowska /w/ R. Hauser i M. Wierzbowski (red), KPA.Komentarz, CH. BECK 2014, s. 743 i powołane tamże orzecznictwo ). Analogicznie skarga J.M. z dnia [...] stycznia 2013 r. została oceniona w odrębnym postępowaniu prowadzonym pod sygnaturą II SAB/Go 65/14. Wydanym w tej sprawie postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2014 r., Sąd skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na fakt, iż sprawa dotycząca przeprowadzenia przez Burmistrza kontroli działalności zarządu i pracowników Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zakwalifikowanie we wskazany powyżej sposób złożonej przez J.M. skargi z dnia [...] stycznia 2013 r. na bezczynność Burmistrza Miasta rzutowało w sposób decydujący na ocenę zasadności wniosku o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie tej skargi w terminie sądowi administracyjnemu. W orzecznictwie sądów administracyjnych za przeważające uznać należy stanowisko, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny z powodu nieprzekazania w terminie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę do sądu może zostać rozpoznany tylko wtedy, gdy skarga dotyczy spraw, o których mowa w art. 3 p.p.s.a. ( vide: postanowienia NSA z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt I OZ 953/10; z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt I OZ 739/12; z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OZ 887/12; z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt I OZ 868/12; z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OZ 271/12; z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OZ 590/11; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OZ 325/14; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SO/Wa 9/14; postanowienie WSA w Lublinie z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 2/12; odmiennie WSA w Białymstoku w orzeczeniu z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II SO/Bk 6/13). Podobnie w doktrynie wyrażany jest pogląd, iż stwierdzenie, że wniosek strony o wymierzenie grzywny został złożony w sprawie nieobjętej właściwością sądu administracyjnego, powinno stanowić podstawę do odstąpienia od stosowania wnioskowanej sankcji na gruncie art. 55 §1 p.p.s.a. ( vide: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, 4. Wydanie, Warszawa 2011, str. 207 -208). Wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę może być bowiem rozpoznany jedynie wówczas, gdy skarga dotyczy spraw, o których mowa w art. 3 p.p.s.a. tj. spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku gdy skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna, to również niedopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę, podzielane przez sąd orzekający przywołane poglądy orzecznictwa i doktryny stwierdzić należy, że skoro – ze względu na swój przedmiot skarga J.M. z [...] stycznia 2013 r. nie należała do właściwości sądu administracyjnego – to również jego wniosek o wymierzenie organowi grzywny o wymierzenie organowi grzywny pozostawał niedopuszczalny. Podlegał zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. Wobec odrzucenia wniosku na podstawie art. 232 § 1 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie skarżącemu uiszczonego wpisu od wniosku.