I SA/Ke 473/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Asesor WSA Magdalena Stępniak (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi T. G. Sp. z o.o. Sp.K w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 września 2025 r. nr BP.500.180.2024.0751.KI13. w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "GITD") decyzją z 24 września 2025 r. nr BP.500.180.2024.0751-KI13. uchylił decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (ŚWITD) z 14 czerwca 2024 r. nr WITD.DI.0152.WI/XIII0474/7/24/KP o nałożeniu na T. sp. o.o. Sp. k. w K. (Spółka) kary pieniężnej w wysokości [...] zł i nałożył karę pieniężną w wysokości [...] zł. Organ wskazał, że w spółce przeprowadzono kontrolę, której przedmiotem były regulacje związane z przestrzeganiem przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu, obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy oraz obowiązki i warunki wynikające z przepisów wskazanych w upoważnieniu. Zgodnie z okazanymi dokumentami przedsiębiorca w okresie 6 miesięcy przed rozpoczęciem kontroli zatrudniał kierowców w średniej liczbie arytmetycznej powyżej 50 do 250. Ustalenia kontroli zostały ujawnione w protokole kontroli z 11 marca 2024 r., zgodnie z którym kontrolą objęto okres od 7 lutego 2023 r. do 7 lutego 2024 r. Przedsiębiorca okazał do kontroli zezwolenie nr [...] na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego udzielone 29 grudnia 2015 r. na czas nieoznaczony, licencję nr [...] dotyczącą międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy wydaną w 10 stycznia 2023 r. z terminem ważności od 29 stycznia 2023 r. do 29 stycznia 2028 r. oraz licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy udzieloną 30 grudnia 2015 r. z terminem ważności do 5 lutego 2065 r. Organ przytoczył treść przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1539 z późn. zm., dalej: "u.t.d."), tj. art. 4 pkt 22, art. 92a ust. 1, 3, 5i 7, art. 92b ust. 1, art. 92c ust. 1. Wyjaśnił, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 189a § 2 pkt 1 - 3 k.p.a. Kary pieniężne nakładane są na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d. Treść art. 92a ust. 1 i 7 w zw. z załącznikiem nr [...] do u.t.d. określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów załącznika nr [...] do u.t.d. W tym zakresie organ nie ma możliwości miarkowania kar pieniężnych. Zastosowania nie znajdzie również art. 189e k.p.a. oraz art. 189f k.p.a., które regulują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia. Kwestie te zostały uregulowane odrębnie przez u.t.d. w art. 92c ust. 1 pkt 1, zaś w odniesieniu do naruszeń związanych z nieprzestrzeganiem przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku zastosowanie ma art. 92b ust. 1 tej ustawy. Reguła kolizyjna wyrażona w art. 189 § 2 k.p.a. daje w tym zakresie pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w dziale IVa k.p.a. Organ odwoławczy opisał każde z ujawnionych naruszeń, kwalifikując je do danej liczby porządkowej załącznika nr [...] do u.t.d. (str. 7-47 decyzji). Wyjaśnił, że z uwagi na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (m.in. analiza danych cyfrowych kart kierowców) zasadne było nałożenie na stronę kary pieniężnej, za naruszenia polegające na: 1. 10-krotnym niezgłoszeniu w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 u.t.d.; lp. 1.5 załącznika nr 3 do tej ustawy - w wysokości 8000 zł (800 zł za każdą zmianą); art. 14 u.t.d.; 2. przekroczeniu dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone (9 naruszeń); lp. 5.2 załącznika nr 3 do u.t.d. - w wysokości 1000 zł; art. 4 lit. k i art. 6 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (...); 3. przekroczeniu maksymalnego dwutygodniowego czasu prowadzenia pojazdu o czas do mniej niż 10 godzin (3 naruszenia), lp. 5.4 załącznika nr 3 do u.t.d. - w wysokości 750 zł; art. art. 4 lit. i, art. 6 ust. 3 rozporządzenia nr 561/2006; 4. skróceniu regularnego okresu odpoczynku dziennego (6 naruszeń); lp. 5.5 załącznika nr 3 do u.t.d. - w wysokości 1000 złotych; art. 4 lit. f i art. 4 lit. g, art. 8 ust. 1- 5, art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006; 5. niespełnieniu wymogu dzielonego okresu odpoczynku (3 naruszenia); lp. 5.6 załącznika nr 3 do u.t.d. - w wysokości 400 zł; przepisy rozporządzenia jw. 6. skróceniu wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej (9 naruszeń); Ip. 5.7 załącznika nr 3 do u.t.d. - w wysokości 1850 zł; przepisy rozporządzenia jw. 7. dopuszczeniu do wykorzystywania przez kierowcę w pojeździe lub w miejscu zakwaterowania niewyposażonym w odpowiednią infrastrukturę noclegową i sanitarną regularnego tygodniowego okresu odpoczynku lub dowolnego tygodniowego okresu odpoczynku trwającego ponad 45 godzin wykorzystywanego jako rekompensata za skrócone tygodniowe okresy odpoczynku (21 naruszeń); Ip. 5.10a załącznika nr 3 do u.t.d. - w wysokości 1050 zł; art. 4 lit. h, art. 8 ust. 6b i 7, art. 8 ust. 8 rozporządzenia 561/2006; 8. przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy (20 naruszeń); lp. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d. - w wysokości 2500 zł; art. 4 lit. d, art. 7 rozporządzenia nr 561/2006; organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji błędnie stwierdził, że z analizy danych cyfrowych z karty kierowcy V. K. wynika, że kierowca ten 2.11.2023 r. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 35 minut, gdyż prowadził on pojazd przez 5 godzin i 5 minut w okresie od godziny 11:29 do godziny 17:30 - kara pieniężna w wysokości 250 złotych. W tym przypadku, pojazdy o nr rej. [...] oraz o nr rej. [...] prowadziło bowiem dwóch kierowców, o tym samym imieniu i nazwisku (Vasyl Kovalenko). Analiza danych cyfrowych każdego z nich wskazuje zaś, że nie doszło do ww. naruszenia. Kara pieniężna nałożona na stronę za naruszenie sankcjonowane na podstawie lp. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d. wynosi w niniejszej sprawie 2250 zł, a nie jak stwierdził organ I instancji 2500 zł; 9. wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w tachograf cyfrowy przez kierowcę nieposiadającego własnej, ważnej karty kierowcy przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy; lp. 6.3.1 załącznika nr 3 do u.t.d. - w wysokości 2000 zł; art. 32 ust. 3, art. 34 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym (...); 10. niespełnieniu wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy za każdy wpis (33 naruszenia – brak manualnego wprowadzenia na kartę kierowcy okresów aktywności; symbolu państwa); lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d. - w wysokości 1650 zł; art. 34 ust. 1, 3 - 7 rozporządzenia nr 165/2014; 11. na niepoprawnym operowaniu przełącznikiem tachografu umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy - za każdy dzień; lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d. - w wysokości 400 zł; art. 32 ust. 1, art. 34 ust. 1, art. 34 ust. 3 – 7 ww. rozporządzenia; 12. nieudostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego - za każdy dzień w odniesieniu do każdego kierowcy, (nieudostępnienie danych z tachografu cyfrowego podczas kontroli za 74 dni); lp. 6.3.16 załącznika nr 3 do u.t.d. - w wysokości 37.000 zł; nieudostępniono podczas kontroli w przedsiębiorstwie danych z tachografu cyfrowego za 74 dni; art. 10 ust. 5 lit. a rozporządzenia nr 561/2006; art. 32 ust. 1- 3, art. 33, art. 34 ust. 1, ust. 3 – 5 rozporządzenia nr 165/2014 13. wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego, lp. 9.1 załącznika nr 3 do u.t.d. - w wysokości 2000 zł. Reasumując łączna kara pieniężna za wszystkie stwierdzone w protokole kontroli naruszenia określone w załączniku nr 3 wyniosła 59.350 zł. Zważywszy na regulację art. 92a ust. 5 pkt 5 u.t.d. organ odwoławczy nałożył na stronę łączną karę pieniężną w wysokości 40.000 zł. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących zastosowania limitu kar 40.000 zł, organ wyjaśniał, że kontrolowana poza zezwoleniem nr [...] na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego oraz licencją nr [...] dotyczącą międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, posiada także licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy. Natomiast zgodnie z informacją z Krajowego Rejestru Sądowego odnoszącą się do kontrolowanej spółki, w dziale 3, rubryce 1 - przedmiot działalności, wpisano kod PKD: 52.29.C - Działalność pozostałych agencji transportowych, który obejmuje m.in. pośrednictwo w transporcie drogowym. Strona jest zatem uprawniona do wykonywania pośrednictwa w transporcie drogowym, a nadto pośrednictwo takie wskazała ona jako jeden z przedmiotów swojej działalności. Organ ustalił też, że na swojej stronie internetowej przedsiębiorca wyraźnie informuje, że świadczy on usługi spedycyjne i zachęca do współpracy przewoźników drogowych. W konsekwencji zarzuty w tym zakresie uznał za nieuzasadnione. Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia polegającego na niespełnieniu wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy i nie uwzględnienia faktu, że strona przedstawiła tzw. "urlopówki", czyli zaświadczenia o działalności kierowców - organ wyjaśnił, że w przypadku oddalenia się od pojazdu, jeżeli pojazd wyposażony jest tachograf cyfrowy, kierowca powinien wprowadzić dane dotyczące swojej aktywności za pomocą selektora. Natomiast okazane przez stronę zaświadczenia stanowią jedynie pomocniczy dowód wykonanych przez kierowcę czynności. Niezależnie od powyższego wskazał, że zdecydowana większość zaświadczeń o działalności kierowców, na którą powołuje się przedsiębiorca została okazana przez niego po zakończeniu kontroli, już na etapie postępowania administracyjnego. Następnie organ odniósł się do zarzutu w zakresie naruszeń polegających na niespełnieniu wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy i na niepoprawnym operowaniu przełącznikiem tachografu i przedsiębiorca. Podał, że spółka wskazała, że doszło do nich w wyniku niewłaściwego działania kierowców i nie miała na nie wpływu oraz podkreśliła, że w przypadku wszystkich uchybień, za które odpowiedzialność ponoszą kierowcy, zostali oni ukarani karami dyscyplinarnymi. Na poparcie zarzutu strona wskazała, że organizuje szkolenia, monitoruje czas pracy kierowców, a ich wynagrodzenia nie są uzależnione od szybkości wykonanych zadań transportowych. Zastosowanie w sprawie powinien zdaniem spółki znaleźć art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. W odpowiedzi na powyższe organ odwoławczy wyjaśnił, że ilość stwierdzonych naruszeń oraz ich powtarzalność, jednoznacznie świadczą o tym, że przedsiębiorca nie zapewnił właściwej organizacji i dyscypliny pracy, a nadto miał on wpływu na ich powstanie. Powołując się na orzecznictwo GITD podał, że za niewystarczające należy w tym zakresie uznać jedynie przeszkolenie kierowców, czy zapoznanie ich z regulaminem, konieczny jest bowiem stały i bieżący nadzór nad przestrzeganiem tych zasad i ewentualne wdrożenie w tym zakresie stosowanych rozwiązań. Do przedsiębiorcy należy taka organizacja pracy kierowców, by wykonywanie przez nich zadań nie kolidowało z regułami prawa. W konsekwencji uznał, że w sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 92b ust. 1 lub art. 92c ust. 1 u.t.d. Na powyższą decyzję spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wnosząc o jej uchylenie zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 92a ust. 5 pkt 3 u.t.d. polegające na orzeczeniu kary pieniężnej powyżej limitu wskazanego w niniejszym przepisie, tj. powyżej 25.000 zł. 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, w szczególności w postaci braku wyczerpującego uzasadnienia zastosowania limitu kar wskazanego w art. 92a ust. 5 pkt 5 u.t.d., b) art. 7, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku jednoznacznego udowodnienia zaistnienia przesłanek warunkujących odpowiedzialność z art. 92a ust. 5 pkt 5 u.t.d., tj. brak wykazania, że skarżący wywarł wpływ na powstanie naruszenia i godził się na nie lub nie miał żadnego wpływu na powstanie naruszenia, ale godził się na nie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że niedopuszczalna jest wykładnia art. 92a ust. 5 pkt 5 u.t.d., która zakłada, że jeżeli podmiot, na którego nałożono karę pieniężną z tytułu naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego wykonuje przewozy przy pomocy zatrudnionych przez siebie kierowców, a oprócz tego wykonuje inne czynności związane z przewozem drogowym to należy zastosować art. 92a ust. 5 pkt 5 u.t.d. przy ustalaniu wymiaru kary pieniężnej. Wybór relewantnego w danej sprawie limitu kary, spośród limitów wskazanych w art. 92a ust. 5 u.t.d., może zostać dokonany jedynie w wyniku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem celu jaki stoi za ustanowionym limitowaniem kary. Samo wprowadzenie do u.t d. rozszerzenia odpowiedzialności administracyjnej o podmioty wykonujące inne czynności związane z przewozem drogowym, jest zgodnie z treścią uzasadnienia do ustawy z 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, formą zapewnienia zgodności z art. 19 ust. 4 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U.UE.L.2006.102.1, dalej: "Rozporządzenie 561/2006"). Zatem celem limitowania kary zgodnie z art. 92a ust. 5 u.t.d. jest dążenie do zachowania proporcjonalności kary, która będzie oddziaływać w sposób właściwy wobec każdego z podmiotów. Zarzuciła, że organ w niniejszej sprawie w ogóle nie rozpatrzył skali jej działalności i tym samym nie zrealizował wymogu proporcjonalności kary. Nie można uznać również, że jest ona dużym podmiotem organizującym przewozy dla nawet kilkuset przewoźników. Następnie wyjaśniła, że wszelkie zidentyfikowane przez GITD naruszenia miały ścisły i bezpośredni związek z przewozem drogowym, a nie z czynnościami związanymi z przewozem drogowym. Dodatkowo zaś sama działalność związana z przewozem drogowym jest dominującym charakterem prowadzonej działalności, a inne czynności związane z przewozem drogowym stanowią jedynie kilkuprocentową część. W ocenie skarżącej niedopuszczalne jest zastosowanie art. 92a ust. 5 pkt 5 u.t.d. w oderwaniu od takich przepisów postępowania administracyjnego jak art. 7, art. 11. art. 77 § 1 czy art. 107 § 3 k.p.a., co nastąpiło w niniejszej sprawie. Uzasadnienie decyzji jest wybiórcze i świadczy o niekonsekwencji w działaniach organu. Otóż organ nie wspominał, że wskazanie jako przedmiotu działalności kodu PKD: 52.29.C - Działalność pozostałych agencji transportowych, znajduje się w dziale 3, rubryce 1. punkt 2 - przedmiot pozostałej działalności przedsiębiorcy. Jako przedmiot przeważającej działalności przedsiębiorcy wskazano w dziale 3. rubryce 1. punkt 1 kod PKD: 49.41.Z - Transport drogowy towarów. W kontekście informacji przedstawionych na stronie internetowej spółki podała, że informacja w zakresie świadczenia usług spedycyjnych nie jest jedyną informacją w zakresie świadczonych usług. W pierwszej kolejności wskazywane są bowiem informacje dotyczące świadczenia usług związanych z transportem. Organ poprzez skupienie się jedynie na pojedynczych elementach stanu faktycznego jak np. przywołanie przedmiotu pozostałej działalności bez wskazania na przedmiot przeważającej jej działalności określony w Krajowym Rejestrze Sądowym, organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co stanowiło naruszenie art. 7 k.p.a. Nadto nie sposób przyjąć, aby uzasadnienie decyzji było oparte na przesłankach racjonalnych szczególnie w sytuacji gdy całkowicie pominięte zostały przesłanki dla niej korzystne. Zdaniem strony wobec opisanych pominięć budzącym uzasadnione wątpliwości jest to, czy organ dochował należytej staranności w wyjaśnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Nadto niezrozumiałym pozostaje okoliczność, że w analogicznym stanie prawnym i faktycznym w odniesieniu do zakresu prowadzanej przez nią działalności organ, wymierzając karę po postępowaniu kontrolnym przeprowadzonym na podstawie decyzji GITD z 14 kwietnia 2016 r., przyjął górną granicę odpowiedzialności wynikającą z art. 92a ust. 3 pkt - 25.000 zł. Organ nie może dowolnie interpretować przepisów, ponieważ jego działanie opiera się na obowiązujących przepisach prawa, a w szczególności na zasadach takich jak proporcjonalność, bezstronność, równe traktowanie i zaufanie do władzy publicznej. Musi kierować się ściśle określonymi, ustawowymi regulacjami, które gwarantują obywatelom i przedsiębiorstwom równe traktowanie i przewidywalność i powtarzalność ich działań. Nawet w przypadku uznania, że GITD prawidłowo zakwalifikował spółkę jako podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem drogowym i w związku z tym zastosował limit kary pieniężnej z art. 92 ust. 5 pkt 5 u.t.d., to nie została wykazana w sposób wyczerpujący okoliczność, czy miała ona wpływ lub godził się na powstanie naruszeń. Powołując się na orzecznictwo wywiodła, że podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem drogowym ponosi odpowiedzialności jedynie w sytuacji, gdy wywarł wpływ na powstanie naruszenia i godził się na nie lub nie miał wpływu na powstanie naruszenia, ale godził się na nie. Dodatkowo, to na organach administracji prowadzących postępowanie spoczywa obowiązek wykazania powyższych okoliczności. Organ nie wykazał zaistnienia powyższych okoliczności. Co więcej, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, sama ocena wystąpienia przesłanek egzoneracyjnych z art. 92c ust. 2 pkt 1 u.t.d., wykazania powyższych okoliczności nie zastępuje. Organ ograniczył się do wypowiedzenia na temat kwalifikacji tzw. "urlopówki", jako "dowodu pomocniczego". Natomiast brak wypowiedzenia się co do tego dowodu oraz przyznanie mu przymiotu "dowodu pomocniczego" jest rażącym błędem. Organ dostrzegł podniesione zarzuty w zakresie braku wpływu na niewłaściwe działania kierowców, czy organizację szkoleń, prowadzenie monitoringu czasu pracy czy brak praktyk uzależniających wysokość wynagrodzenia od szybkości wykonywanych zadań transportowych. Jednakże nie wypowiedział się co do nich, podsumowując jedynie, że ilość stwierdzonych naruszeń oraz ich powtarzalność, jednoznacznie świadczą o tym, że przedsiębiorca nie zapewnił właściwej organizacji i dyscypliny pracy, a nadto miał on wpływu na ich powstanie. Końcowo spółka podniosła, że w jej ocenie organ nie wykazał w sposób odpowiedni zaistnienia żadnej z powyższych przesłanek. Po pierwsze nie uzasadniono, że przedsiębiorca wywarł wpływ na powstanie naruszenia, ograniczając się do stwierdzenia, że "a nadto miał on wpływu na ich powstanie". W zakresie przesłanki "godzenia się" na powstanie naruszenia, organ dostrzegł zarzuty braku wpływu na niewłaściwe działania kierowców, czy organizację szkoleń, prowadzenie monitoringu czasu pracy czy brak praktyk uzależniających wysokość wynagrodzenia od szybkości wykonywanych zadań transportowych, lecz nie wypowiedział się co do nich. W ocenie spółki wprowadzenie opisanych powyżej mechanizmów jasno potwierdza, że nie jest możliwe przypisanie jej "godzenia się" na powstanie naruszenia, gdyż nie akceptowała ich występowania i podjęła działania mogące przeciwdziałać ich powstawaniu. Natomiast co do oceny przeprowadzonych szkoleń, zapoznania pracowników z regulaminami etc. - organ wskazał, że nie uzasadniają one zastosowania art. 92b ust. 1 lub art. 92c ust. 1 u.t.d., lecz nie wskazał na ich ewentualny wpływ na realizację przesłanek "wywierania wpływu" lub "godzenia się". W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Realizując wyżej określone granice kontroli, sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Ustalenia te sąd w całości podziela, uznając je za niewadliwe. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej za naruszenia stwierdzone w czasie kontroli. Zasadniczy spór w sprawie dotyczy zastosowania w stosunku do skarżącej limitu sumy kar z art. 92a ust. 1 pkt 5 u.t.d., tj. 40 tys. zł dla podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem drogowym, a nie, jak chce skarżąca, limitu z art. 92a ust. 1 pkt 3 u.t.d., tj. 25 tys. zł dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej powyżej 50 do 250 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli. Zdaniem sądu limit sumy kar zastosowany w stanie faktycznym niniejszej sprawy w stosunku do skarżącej jest prawidłowy. W tym zakresie sąd podziela stanowisko zawarte w przywołanym przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 29 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Ke 232/23. Zgodnie z treścią art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie, z tym że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 złotych do 40 000 złotych za każde naruszenie. Z kolei przepis art. 92a ust. 5 u.t.d. stanowi, że suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy, nie może przekroczyć: 1) 15 000 złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej do 10 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli; 2) 20 000 złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej powyżej 10 do 50 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli; 3) 25 000 złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej powyżej 50 do 250 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli; 4) 30 000 złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej większej niż 250 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli; 5) 40 000 złotych - dla podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem drogowym; 6) 100 000 złotych - dla przedsiębiorcy prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób. Wynik wykładni językowej, systemowej wewnętrznej oraz celowościowej powyższych przepisów doprowadza do jednoznacznych wniosków, że określone przez ustawodawcę w sposób stopniowalny maksymalne progi kar są adekwatne, do rozmiaru (zakresu) prowadzonej działalności przez podmiot wykonujący przewóz drogowy. O ile wielkości określone w punktach od 1 do 4 ust. 5 art. 92a u.t.d. stanowią wypadkową ilości zatrudnionych przez ten podmiot kierowców, to w kolejnych punktach determinowane są rodzajem wykonywanych przez tenże podmiot czynności. Inaczej rzecz ujmując, im większy rozmiar prowadzonej działalności, tym większy (adekwatny) wymiar maksymalny kary (dolegliwość) za stwierdzone naruszenia. W realiach niniejszej sprawy, co niesporne, skarżąca zatrudniała w okresie 6 miesięcy przed rozpoczęciem kontroli kierowców w średniej liczbie arytmetycznej powyżej 50 do 250 oraz wykonywała inne czynności związane z przewozem drogowym (pośrednictwo przy przewozie rzeczy). Powyższe potwierdza posiadanie przez skarżącą poza zezwoleniem nr [...] na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego oraz licencją nr [...] dotyczącą międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, także licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy. Istotne są przy tym informacje wynikające z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczące skarżącej, gdzie jako jeden z przedmiotów działalności wpisano - Działalność pozostałych agencji transportowych, który obejmuje m.in. pośrednictwo w transporcie drogowym. Organ ustalił też, że na swojej stronie internetowej przedsiębiorca informuje, że świadczy on usługi spedycyjne i zachęca do współpracy przewoźników drogowych. Mając na uwadze powyższe, zdaniem sądu, adekwatna maksymalna suma kar za stwierdzone naruszenia wynosić powinna 40 000 zł (art. 92a ust. 5 pkt 5 u.t.d.). W świetle powyższej regulacji skarżąca nie może oczekiwać, że wielkość tej maksymalnej kary będzie wynikać wyłącznie z ilości zatrudnionych kierowców. Takie wnioskowanie doprowadziłoby do nieakceptowalnych z punktu widzenia odbioru społecznego i wymogów prewencji generalnej skutków oraz nierówności, kiedy to podmiot wykonujący przewóz drogowy oraz inne czynności związane z przewozem drogowym narażony byłby na niższą karę od podmiotu, który wykonuje wyłącznie inne czynności związane z przewozem drogowym. W konsekwencji sąd nie podziela podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Wpływu na treść rozstrzygnięcia nie może mieć dołączona do skargi decyzja. W niniejszym postępowaniu sąd kontroluje zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i nie kontroluje prawidłowości stanowiska organu prezentowanego w innym postępowaniu, w decyzji dotyczącej innego podmiotu. Skarżąca nie kwestionuje większości stwierdzonych przez organ podczas kontroli naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego wynikających z aktów prawnych wymienionych w art. 4 pkt 22 pkt b i h u.t.d., a także obowiązków przedsiębiorcy wynikających z ustawy o transporcie drogowym. Sąd, mając na uwadze art. 134 § 1 p.p.s.a. i kontrolując zaskarżoną decyzję z urzędu, stwierdził że organ dokonał prawidłowych ustaleń w tym zakresie. Oceniając postępowanie organu należy wskazać, że w toku postępowania organy stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W niniejszej sprawie organy ustalając stan faktyczny kierowały się zasadami wynikającymi z przywołanych regulacji. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w postaci protokołu kontroli, okazanych do kontroli danych cyfrowych, wykazu pojazdów przedstawionych przez kontrolowanego, pisma przedsiębiorcy z 5 marca 2024 r., faktur VAT, pisma z GITD z 4 marca 2024 r., danych z systemu CEPIK, prawidłowo stwierdziły naruszenia przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu, obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy a także obowiązków przedsiębiorcy – przewoźnika wynikających z art. 14 ustawy o transporcie drogowym (zgłoszenie zmiany danych zezwolenia i licencji organowi, który udzielił zezwolenia i licencji). Niezasadny jest zarzut nieuwzględnienia tzw. "urlopówek" (świadectwa działalności kierowcy) przy naruszeniu l.p. 6.3.8. – niewprowadzenie przez kierowców na swoją kartę manualnie wymaganych okresów aktywności – 7 naruszeń (50 zł za każdy dzień – 350 zł). Jak prawidłowo wskazał organ z przepisów art. 34 ust. 1 – 3 rozporządzenia nr 561/2006 wynika obowiązek kierowcy wprowadzania na kartę danych dotyczących okresów jego aktywności. Gdy kierowca wyjmuje z tachografu swoją kartę i odbiera odpoczynek lub wykonuje inne czynności, wówczas pierwszą czynnością po włożeniu karty do tachografu powinno być wpisanie manualnie za pomocą tachografu danych dotyczących okresów jego aktywności. Przedstawione przez skarżącą świadectwa działalności kierowcy, dokumentują jedynie fakt, że w okresach w których kierowcy nie wprowadzili wpisów manualnych wykonywali odpoczynki co, wbrew twierdzeniom skarżącej nie zwalnia kierowców, z obowiązku wprowadzania wpisów manualnych za okresy, kiedy karta kierowcy wyjęta była z tachografu. Zdaniem sądu, prawidłowe jest też stanowisko organu odwoławczego wskazujące, że w sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 92b ust. 1 u.t.d. i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Zgodnie z treścią pierwszego przepisu, nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz drogowy zapewnił: 1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006, b) rozporządzenia (UE) nr 165/2014, c) Umowy AETR, d) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców; 2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Skarżąca twierdzi, że wprowadziła odpowiednią organizację i dyscyplinę pracy, mającą zapobiec dokonywaniu przez kierowców naruszeń oraz nie miała żadnego wpływu na ich powstanie. Zarzuca, że organ nie wziął pod uwagę, że wszystkie naruszenia będące wynikiem działań kierowców, zostały odpowiednio przez skarżąca ukarane karami porządkowymi. Twierdzi, że kierowcy znając postanowienia regulaminu pracy zdawali sobie sprawę, że każde naruszenie będzie przez pracodawcę ukarane. Przedstawiła też umowę o pracę, wskazującą na brak regulacji w stosowanym systemie wynagradzania, gratyfikujących niestosowanie przez kierowców regulacji bezwzględnie obowiązujących przy wykonywaniu zadań przewozowych. Ponadto niektóre odnotowane przez organ przekroczenia oscylowały o 1, 2, 5 minut, co mogło być wynikiem błędu w pomiarze na urządzeniu służącym do rejestracji. Poza tym jest to działanie wyłącznie kierowcy, a na takie działania czy zaniechania kierowcy skarżąca nie mogła zupełnie mieć wpływu. Odnosząc się do powyższego należy wyjaśnić, że odpowiedzialność przewidziana w art. 92a ust. 1 u.t.d. nie jest uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Określona w tym przepisie kara nie jest zatem konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Celem tej kary jest zapewnienie przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu, tj. zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Nałożona zaskarżoną decyzją sankcja administracyjna ma przede wszystkim znaczenie prewencyjne, a istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów ( zob. np. wyrok NSA z 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 3116/17; CBOSA).Omawiana kara jest niezależna także od winy kierowcy oraz jego ewentualnej odpowiedzialności wynikającej z innych przepisów prawa. Pojęcie "właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 grudnia 2019 r. II GSK 3532/17 (CBOSA) wyjaśnił, że właściwa organizacja i dyscyplina pracy, o której mowa w art. 92b ust. 1 u.t.d., obejmuje nie tylko przeprowadzanie szkoleń pracowników czy niezachęcanie ich, np. w systemie wynagradzania, do naruszania obowiązującego czasu pracy. Obejmuje ona bowiem przede wszystkim stały, wnikliwy nadzór nad zatrudnionymi pracownikami, wykrywanie naruszeń przepisów i stosowną, przewidzianą przepisami prawa pracy reakcję. By móc uchylić się od odpowiedzialności, przewoźnik winien wykazać, że do naruszeń doszło pomimo sprawowania stałego i wnikliwego nadzoru nad zatrudnionymi przez siebie pracownikami, a ich wykrywanie wiąże się ze stosowaniem środków dyscyplinujących przewidzianych w przepisach prawa pracy. Chodzi między innymi o takie dowody, z których wynikałoby, że przedsiębiorca dokonuje analizy tras do klienta w zestawieniu z analizą danych zawartych na kartach kierowców czy analizą danych z tachografów . Z kolei przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Dla zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. konieczne jest zatem łączne spełnienie dwóch przesłanek: brak wpływu przewoźnika na powstanie naruszenia oraz wystąpienie naruszenia wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Okolicznościami, o których mowa w tym przepisie mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Co jednak istotne w sprawie, to przewoźnik jest zobowiązany do wykazania, że spełnione zostały przesłanki wyłączające jego odpowiedzialność za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, zarówno określone w art. 92b ust. 1, jak i w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Ciężar udowodnienia okoliczności egzoneracyjnych wymienionych w tych przepisach spoczywa każdorazowo na podmiocie wykonującym przewóz drogowy, bowiem to on musi wykazać, a nie bez dowodów jedynie wskazać, że dołożył należytej staranności i nie miał wpływu na powstałe naruszenia przepisów transportu drogowego, przy czym brak takiego wpływu musi istnieć realnie. Chcąc wykazać, że przedsiębiorca nie miał wpływu na powstanie naruszenia, podmiot ten musi podać konkretne okoliczności, które będą w tym zakresie rozważone przez organ. Okoliczności te muszą być wsparte dowodami. Dowody te powinny być zaś dostarczone lub przynajmniej wskazane przez przedsiębiorcę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2021 r., II GSK 1473/18). Skarżąca nie przedstawiła dostatecznych dowodów wskazujących na spełnienie przesłanek wyłączenia jej odpowiedzialności. Do akt sprawy załączono dokumenty: umowę o pracę wraz z informacją o podstawowych warunkach pracy. Dokumenty te nie potwierdzają argumentów skargi, że skarżąca dołożyła wszelkich starań w zakresie przestrzegania przez kierowców przepisów, że podjęła działania dyscyplinujące, a na naruszenia przepisów przez pracowników nie miała żadnego wpływu. Otóż nie ulega wątpliwości, że z samego charakteru wykonywanej działalności przewozowej wynikają ograniczone możliwości sprawowania przez przedsiębiorcę bezpośredniego nadzoru nad kierowcami w trakcie wykonywania przez nich przewozów (por. wyroki NSA z 24 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 1618/17; z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 799/17). Niemniej jednak powszechnie dostępne środki techniczne taki nadzór umożliwiają. Nie można przyjąć, że od momentu poinstruowania kierowcy co do konieczności przestrzegania przepisów jego pracodawca jest automatycznie zwolniony od odpowiedzialności za stwierdzone podczas przejazdu naruszenia przepisów ustawy (por. wyroki NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 205/14 oraz z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 262/14). Przedsiębiorca ma możliwość przeprowadzania odpowiednich kontroli dokumentów ewidencjonujących wykorzystanie czasu pracy i czasu odpoczynku przez kierowców. Brak skutecznego, a więc eliminującego mogące wystąpić naruszenia, nadzoru nad wykonywaniem przewozów świadczy o tym, że skarżąca nie może skutecznie powołać się na art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d. (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2021 r., II GSK 1223/18). Wymaga podkreślenia, że sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zatrudnianie takich kierowców i stosowanie takich rozwiązań, które będą zapobiegać naruszaniu przepisów przez kierowców. Do przedsiębiorcy należy wybór osób, z którymi współpracuje, a zatem to przedsiębiorcę obciążają kwestie niewłaściwego doboru osób. W przypadku kierowców zawodowych, przedsiębiorca powinien dobierać do współpracy takich kierowców, którzy dają rękojmie należytego wykonywania powierzonych czynności. To do obowiązków przedsiębiorcy należy dbałość o dobór właściwej kadry kierowców, kierowców, którzy będą odpowiedzialni za swoje postępowanie i którzy posiadają właściwą wiedzę i umiejętność jej stosowania. Przedsiębiorca podejmujący tego typu rodzaj działalności gospodarczej musi liczyć się z ryzykiem osobowym przedsiębiorcy, czyli odpowiedzialnością za działania osób, którym powierzył pracę do wykonania. Ryzyko to jest tym większe, że profil i charakter prowadzonej aktywności gospodarczej wiąże się z newralgicznym obszarem działalności transportowej, gdzie priorytetem jest bezpieczeństwo w ruchu lądowym. Jest to wartość poddana szczególnej ochronie ze strony ustawodawcy, dlatego wprowadzono tak restrykcyjne regulacje prawne. Z tej również przyczyny przesłanki egzoneracyjne podlegają ścisłej wykładni. W sprawie istotne ponadto jest, że kara za naruszenia związane "stricte" z działaniami kierowców to kwota 12.350 zł, podczas gdy kara za naruszenie obowiązków, których realizacja zależała wyłącznie od przedsiębiorcy – przewoźnika, przekroczyła nawet zastosowany przez organ limit i wyniosła 47 tys. zł. Te ostatnie naruszenia to: nieudostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego (lp. 6.3.16). Kara wyniosła 37 tys. zł Skarżąca wyjaśniła, że pracownik odpowiedzialny za odczyt plików przebywał na zwolnieniu lekarskim. Odczyty w tym czasie dokonywane były przez osobę z mniejszym doświadczeniem, która nie dopełniła w pełnym zakresie procedury odczytu. Skarżącej umknął też obowiązek przeprowadzenia w terminie badania okresowego pojazdu o nr rej. [...] (lp. 9.1) oraz obowiązek zgłoszenia organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 u.t.d., w wymaganym terminie (lp. 1.5). Kary za te naruszenia wyniosły odpowiednio 2 tys. zł i 8 tys. zł. Podsumowując, skarżąca w żaden sposób nie wykazała podniesionych w skardze okoliczności, przez co nie można podważyć prawidłowości ustaleń dokonanych w zaskarżonej decyzji. Wbrew zarzutom skargi, organ nie naruszył zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 k.p.a. Podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy – art. 77 § 1 k.p.a., oceniając go z zachowaniem zasady wyrażonej w art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji spełnia zaś wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.