II SA/Ke 1047/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Zachód w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w Chęcinach z dnia 22 czerwca 2016 r. nr 174/XXIX/16 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 2 ust. 1, § 4 , § 13 ust. 1 lit. b , § 15 ust. 1 zaskarżonej uchwały. II SA/Ke 1047/19 Uzasadnienie Uchwałą z dnia 22 czerwca 2016 r., nr 174/XXIX/16, w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta Chęciny, Rada Miejska w Chęcinach, powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446) oraz art. 4 i art. 6r ust. 2c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r., poz. 250), uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta Chęciny. Skargę na powyższą uchwałę, w części obejmującej § 2 ust. 1, § 4, § 13 ust. 1 lit. b i § 15 ust. 1 Regulaminu, wniósł do tut. Sądu Prokurator Rejonowy Kielce-Zachód w Kielcach, zarzucając istotne naruszenie § 135 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej "ustawa"), przez zamieszczenie w kwestionowanych przepisach norm regulujących materię wykraczającą poza upoważnienie ustawowe, tj.: – w § 2 ust. 1 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek posiadania pojemników (w tym worków foliowych) w celu gromadzenia odpadów komunalnych; – w § 4 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż i bezpośrednio przy granicy nieruchomości, które to chodniki stanowią część drogi publicznej i służą dla ruchu pieszego, przez gromadzenie na skraju chodnika od strony jezdni błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, w taki sposób, aby nie powodowało to szkód w mieniu, nie utrudniało ruchu i nie zagrażało przechodniom, pojazdom, istniejącej zieleni, z zachowaniem możliwości odpływu wody do kanalizacji deszczowej; – w § 13 ust. 1 lit. b Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości utrzymujących zwierzęta domowe obowiązek utrzymywania tych zwierząt w sposób nie stwarzający uciążliwości (hałas lub odory) dla osób znajdujących się w sąsiednich lokalach lub nieruchomościach; – w § 15 ust. 1 Regulaminu na terenach publicznie dostępnych wprowadzono nakaz wyprowadzania psów tylko na smyczy i w kagańcu. Na tej podstawie skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w powyższym zakresie. W uzasadnieniu podniesiono, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych kompetencje gminy do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w nim jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku. Wyliczenie w art. 4 ust. 2 ustawy zagadnień, które powinny znaleźć się w regulaminie jest wyczerpujące. Dokonując oceny zakwestionowanych w skardze przepisów Regulaminu Prokurator wskazał, że § 2 ust. 1 powtarza treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Rada gminy realizując delegację z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy powinna określić rodzaje i pojemność pojemników i worków, nie może natomiast modyfikować przepisu ustawowego poprzez nałożenie obowiązku posiadania pojemników i worków o nieokreślonych parametrach. Z kolei unormowanie § 4 Regulaminu nie realizuje prawidłowo normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, ponieważ stanowi jedynie kompilację treści tego przepisu i art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Ten ostatni przepis nakłada na właścicieli obowiązek uprzątania zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż ich nieruchomości, natomiast przepisy prawa miejscowego wydane na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy mają być adresowane wyłącznie do podmiotów dysponujących nieruchomością służącą do użytku publicznego. Delegacja ustawowa nie upoważnia do określania sposobu uprzątania zanieczyszczeń. W odniesieniu do obowiązku przewidzianego w § 13 ust. 1 pkt b Regulaminu autor skargi wskazał, że obowiązek taki nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.). Rada gminy nie jest też upoważniona do określania w regulaminie obowiązku wyprowadzania psa na smyczy czy w kagańcu, ani wskazywania miejsc, czy sytuacji, w których psy mogą zostać zwolnione z uwięzi (§ 15 ust. 1 Regulaminu). Kwestie te zostały uregulowane w ustawie o ochronie zwierząt. Na poparcie tego stanowiska przywołano stosowne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy i Miasta Chęciny wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w § 2 ust. 1 Regulaminu nie powtórzono treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, ale nałożono obowiązek selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz posiadania właściwych urządzeń, którymi na terenie gminy obok pojemników są worki foliowe. Skarżący pominął, że kwestie rodzaju, pojemności pojemników oraz worków regulują postanowienia § 6 uchwały, a uwarunkowania sanitarne określa § 7 uchwały. Nie dokonano zatem żadnej modyfikacji przepisów ustawy, lecz skonkretyzowano obowiązki właścicieli nieruchomości odpowiednio do warunków gminy. Zdaniem organu, również przepis § 4 Regulaminu nie powtarza art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy i nie narusza normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy. Wskazuje bowiem sposób postępowania właściciela przy wykonywaniu obowiązku oczyszczania chodników. Zarzut, że regulamin w tym zakresie ma być adresowany wyłącznie do podmiotów dysponujących nieruchomością służącą do użytku publicznego jest dla organu niezrozumiały. Chodnik bowiem, zgodnie z definicją zawartą w ustawie, służy do użytku publicznego. Organ wyjaśnił, że celem § 13 ust. 1 lit. b Regulaminu jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Prokurator nie wskazuje zaś w czym upatruje sprzeczności powyższego unormowania z ustawą o ochronie zwierząt. Odnośnie § 15 ust. 1 Regulaminu organ wskazał, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych formułowanie tego rodzaju nakazów i zakazów jest uprawnione (przywołał wyroki WSA w Krakowie w sprawach: II SA/Kr 901/19, II SA/Kr 781/19). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 Ppsa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z dnia 25 września 2018 r., sygn. I GSK 1822/18). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W orzecznictwie zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16). W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19). Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dalej jako "ustawa". Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące (ust. 2): 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a (art. 4 ust. 2a). Sąd uznał skargę za zasadną w zakresie kwestionowanym przez skarżącego Prokuratora, tj. w zakresie § 2 ust. 1, § 4, § 13 ust. 1 lit. b oraz § 15 ust. 1 uchwały. W § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały właściciele nieruchomości zostali zobowiązani m.in. do posiadania pojemników (w tym worków foliowych) w celu gromadzenia odpadów komunalnych. Prokurator trafnie zarzuca, że formułowanie takiego zapisu było niedopuszczalne, ponieważ już art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy obliguje właścicieli nieruchomości do wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy upoważnia radę gminy do określenia rodzaju i pojemności pojemników, natomiast kwestionowany przez Prokuratora zapis § 2 uchwały nie dość, że modyfikuje treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, to dodatkowo nakłada na właścicieli nieruchomości obwiązek posiadania pojemników (w tym worków foliowych) bez podania ich parametrów. Na uwzględnienie zasługuje również zarzut dotyczący § 4 zaskarżonej uchwały. Prokurator trafnie podnosi, że unormowanie to nie realizuje normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, a stanowi kompilację treści tego przepisu i art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy upoważnił radę gminy do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Natomiast stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W odróżnieniu od art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. Kwestie zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" reguluje art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, a nie jej art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b. Wykładnia obu tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy nie reguluje kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b – zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie (por. wyrok: WSA w Kielcach z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ke 786/19 i tam powołane wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. IV SA/Po 365/19, w Bydgoszczy z dnia 4 września 2019 r., sygn. II SA/Bd 506/19, w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 80/19, w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Po 1060/15). Dodatkowo w kwestionowanym przepisie uchwały rozszerzono obowiązki właścicieli nieruchomości poprzez ich zobowiązanie do gromadzenia uprzątniętego błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń na skraju chodnika od strony jezdni, w taki sposób, aby nie powodowało to szkód w mieniu, nie utrudniało ruchu i nie zagrażało przechodniom, pojazdom, istniejącej zieleni, z zachowaniem możliwości odpływu wody do kanalizacji deszczowej. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu lodu i zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia. Obowiązek gromadzenia ww. zanieczyszczeń, jak i określenie sposobu ich gromadzenia przekracza pojęcie "uprzątnięcia", o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy (por. wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. II SA/Gl 258/14; w Poznaniu z dnia 7 października 2015 r., sygn. IV SA/Po 446/15). Zasadnie również Prokurator zakwestionował zapis § 13 ust. 1 lit. b uchwały nakładający na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek utrzymywania tych zwierząt w sposób nie stwarzający uciążliwości (hałas, odory) dla osób znajdujących się w sąsiednich lokalach lub nieruchomościach. Delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy upoważnia radę gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zawarty w § 13 ust. 1 lit b uchwały obowiązek jest jednak zbyt ogólny, aby można było uznać, że odpowiada delegacji ustawowej nakładającej na organ stanowiący "obowiązek ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi". Zapis ten nie spełnia wymogu jasności i precyzyjności. W istocie bowiem nie wiadomo jakie konkretnie obowiązki zostały nałożone na osoby utrzymujące zwierzęta domowe. Przy braku w systemie prawa jakichkolwiek powszechnie obowiązujących norm określających, jak intensywne odory stwarzają uciążliwość dla osób znajdujących się w sąsiednich lokalach lub nieruchomościach, wykonanie obowiązku nałożonego w zaskarżonym przepisie w odniesieniu do odorów, jest w praktyce niemożliwe. Rada gminy była zobowiązana do określenia w Regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, a ograniczyła się jedynie do wskazania, że osoby te mają obowiązek utrzymywania zwierząt domowych w sposób niestwarzający uciążliwości (hałas, odory) dla osób znajdujących się w sąsiednich lokalach lub nieruchomościach. Zapis ten jest więc niekonkretny i nie stanowi wypełnienia delegacji ustawowej. Skarga okazała się zasadna także w części dotyczącej § 15 ust. 1 uchwały. Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Niewątpliwie nakaz wyprowadzania na terenach publicznie dostępnych psów na smyczy i w kagańcu służy osiągnięciu celów ustawowych przewidzianych w przepisie, który stanowił podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały. Niemniej - jak wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków - obowiązki te muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, nieprzewidującego żadnych wyjątków uzasadniających odstąpienie od tego obowiązku narusza powyższą zasadę. Należy bowiem zwrócić uwagę na art. 20a ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r. nr 127, poz. 721 ze zm.), zgodnie z którym osoba niepełnosprawna nie jest zobowiązana do zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy. Ponadto, kwestia wyprowadzania psów w miejscach publicznych została uregulowana w art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r., poz. 756 ze zm.), zgodnie z którym zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy ze względu na uwarunkowania indywidualne dotyczące tych zwierząt prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania niezgodne z regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminach, które z kolei w świetle innych obowiązujących przepisów prawa w tym o randze ustawowej są zachowaniami legalnymi. Prawodawca lokalny ustalił w Regulaminie, sposób bezwarunkowy, zbyt daleko idące obowiązki dla właścicieli psów. Nie uwzględnił bowiem szczególnych sytuacji, które pozwalają na odstąpienie od generalnego nakazu wyprowadzania psów jedynie na smyczy. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające np. z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. wyroki NSA: z dnia 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15; wyroki WSA w Kielcach z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. II SA/Ke 703/17, z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ke 728/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność § 2 ust. 1, § 4, § 13 ust. 1 lit. b oraz § 15 ust. 1 zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 Ppsa.